Claim for late-payment penalties against the Policyholders' Guarantee Fund denied due to lack of confirmed principal insurance credit following annulment of rejection decision

Şedinţa publică din data de 20 iunie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal reclamanta A. S.A., a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, să se constate existenţa unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluţionarea cererii de plata înregistrate la FGA sub nr. x/29.01.2016 şi se dispună obligarea FGA la soluţionarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispoziţiile legale cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Reclamantul A. S.A. a formulat cerere de modificare a acţiunii prin care a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea 554/2004, obligarea FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat subscrisei prin respingerea cererii de plata înregistrate la FGA sub nr. x/29.01.2016 constând în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.1%/zi întârziere conform Ordinului CSA14/2011 -2463.73 RON, calculate până la data de 8/9/2021 şi în continuare până la data plăţii efective, iar, în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilita conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 111 din 28 ianuarie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal s-au respins excepţiile invocate în cauză, ca neîntemeiate.

S-a respins acţiunea modificată privind pe reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ca neîntemeiată.

3. Recursurile exercitate în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs principal reclamanta A. S.A. şi recurs incident recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

3.1. Recurenta – reclamantăa solicitat casarea sentinţei pentru motive de nelegalitate circumscrise art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenta-reclamantă A., susţine că în speţă sunt îndeplinite condiţiile legale pentru angajarea răspunderii FGA şi obligarea acestui la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului generat A. prin neplata creanţei de asigurare solicitate, susţinerile primei instanţe în sensul că nu a fi îndeplinite condiţiile unei astfel de acţiuni apărând ca lipsite de bază legală.

Cu privire la existenţa unui act administrativ nelegal, recurenta-reclamantă arată că prin Decizia 14452/03.05.2018, emisă la mai bine de 2 ani de la depunerea cererii de plată, FGA a respins în mod nejustificat cererea de plată a A..

Faţă de decizia de respingere, A. a promovat acţiunea în contencios administrativ, acţiune ce a făcut obiectul dosarului x/2018, iar prin decizia civilă nr. 4644 pronunţată de ICCJ la data de 13.10.2021 în dosarul x/2018, Decizia FGA nr. 14452/03.25.2018 a fost anulată ca nelegală. Totodată, FGA a fost obligat să reanalizeze pe fond cererea de plată, iar în urma analizei a recunoscut dreptul A. la despăgubiri şi a efectuat plata către aceasta.

În acest context, este evident că în speţă există un act administrativ nelegal -respectiv Decizia FGA nr. 14.452/03.05.2018 - act care reprezintă soluţionarea cererii de plată a A. dată de către FGA.

Faptul că prin hotărârile judecătoreşti prin care a fost anulată Decizia FGA nr. 14.452/03.05.2018 FGA nu a obligat direct la plată, ci la analiza pe fond a dosarului de daună, nu poate conduce la idee că răspunderea FGA nu poate fi angajată, deoarece aceasta ar nesocoti puterea de lucru judecat a hotărârilor prin care a fost declarată nelegală Decizia 14.452/03.05.2018.

Cu privire la existenţa prejudiciului se arată că, FGA avea obligaţia de a proceda imediat la soluţionarea cererii de plată, această soluţionare a avut loc formal la mai bine de 2 ani după depunerea cererii şi a fost în sensul respingerii. Abia după anularea Deciziei FGA nr. 14.452/03.05.2018, FGA a procedat la analizarea pe fond a cererii şi la 29.10.2021 a efectuat plata despăgubirilor, respectiv la mai bine de 5 ani de la data la care trebuie să fie efectiv achitate despăgubirile.

Aşadar, prin soluţia dată cererii de plată a A., FGA a lipsit A. de folosinţa sumelor de bani la care era îndreptăţit cu titlu de despăgubiri o perioadă de mai bine de 5 ani.

Mai mult, prin plata despăgubirilor solicitate, efectuată la data de 29.10.2021, FGA confirmă dreptul A.. Astfel, contrar celor reţinute de prima instanţă, dreptul A. la plata accesoriilor există şi are un caracter cert.

Totodată, arată că dispoziţiile art. 1535 C. civ. prezumă existenţa prejudiciului în situaţia lipsei de folosinţă a unor sume de bani.

Cu privire la legătura de cauzalitate dintre faptă şi prejudiciu, recurenta-reclamantă arată că, prejudiciul suferit de A. constă în lipsa de folosinţă a sumei de bani la care era îndreptăţită cu titlu de despăgubiri, care este cauza acestui prejudiciu, ce a determinat această întârziere în plata despăgubirilor este evident, respectiv, modalitatea în care FGA a soluţionat cererea de plată prin Decizia 14.452/03.05.2018.

Faţă de cererea de plată formulată de A. pentru realizarea dreptului său, FGA a dispus prin Decizia nr. 14452/03.05.2018 respingerea cererii de plată şi abia după anularea acesteia a procedat la analiza pe fond şi plată. Este evident că dacă FGA ar fi soluţionat de la bun început cererea de plată cu respectarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale şi ar fi procedat la plată, prejudiciul A. nu ar fi existat.

Prin urmare, legătura între Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 - actul administrativ anulat ca nelegal, şi prejudiciul suferit de A. - lipsa de folosinţă asupra sumei de bani la care era îndreptăţită, există un raport de cauzalitate incontestabil.

În ceea ce priveşte culpa FGA, şi aceasta este una evidentă. FGA, ca structură de garantare creată de lege tocmai cu scopul de a asigura plata creanţelor de asigurare aparţinând unui asigurător falit, avea obligaţia ca în îndeplinirea obligaţiilor sale să acţioneze în deplină concordanţă cu prevederile legale. În realitate însă, Fondul nu a făcut decât să tergiverseze nepermis de mult soluţionarea cererilor de plată, lipsind A. de o sumă semnificativă de bani.

Acţionând cu încălcarea chiar a scopului pentru care a fost creat, Fondul a interpretat greşit şi tendenţios prevederile legale, căutând prin orice mijloc a nu achita creanţele de asigurare, ignorând impactul pe care această atitudine l-ar putea produce pe piaţa asigurărilor. Aceasta în condiţiile în care Fondul a fost creat chiar cu scopul de a asigura încrederea asiguraţilor în sistemul de asigurări, sistem care ar trebui să funcţioneze şi să îi protejeze chiar în condiţiile în care anumiţi asigurători ar intra în procedura falimentului.

3.2. Prin recursul incident, recurentul – pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a criticat sentinţa atacată în raport de modul de soluţionare a excepţiilor prescripţiei, inadmisibilităţii şi prematurităţii acţiunii, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

A arătat recurenta – reclamantă că în mod greşit s-a respins excepţia prescripţiei invocate la fond, întrucât intimata – reclamantă cunoştea producerea prejudiciului şi întinderea acestuia faţă de nesoluţionarea cererii în termenul legal, odată cu expirarea termenului de 30 de zile pentru de la data depunerii cererii de despăgubiri, cât şi de la data de 7.05.2018, data comunicării deciziei nr. 14452/3.05.2018. Astfel, termenul de prescripţie de un an s-a împlinit la data de 19.05.2019, iar împrejurarea că debitul principal nu a fost achitat nu are impact asupra stabilirii datei de început a termenului de prescripţie.

Prin respingerea excepţiei de inadmisibilitate, prima instanţă a ignorat atât conţinutul acţiunii modificate, cât şi obligaţia FGA de analizare a cererii de plată şi nu de plată a acesteia, stabilită prin hotărâre judecătorească definitivă, ceea ce înseamnă ca FGA nu are obligaţia să plătească sumele solicitate prin cererea de plată depusă, ci doar să analizeze cererea de plată pe fond şi să analizeze înscrisurile anexate, analiză care se poate finaliza cu o decizie de admitere a cererii sau de respingere a acesteia.

Având în vedere soluţionarea cererii de plată la data de 4.07.2017 în sensul respingerii acesteia, s-a solicitat să se constate că nu există niciun act administrativ şi nicio hotărâre judecătorească prin care să se fi stabilit dreptul reclamantei de a încasa debitul principal, astfel că s-a solicitat, pe calea admiterii recursului incident, şi admiterea excepţiei prematurităţii şi respingerea cererii de chemare în judecată ca prematură.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul – pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a solicitat prin intâmpinare respingerea recursului principal ca nefondat.

A susţinut pârâtul că prin hotărârea pronunţată în dosarul nr. x/2018 s-a dispus emiterea unui act administrativ prin care să i se analizeze cererea de plată pe fond, astfel că nu s-a stabilit vreo obligaţie de plată în sarcina Fondului de Garantare a Aiguraţilor.

S-a arătat că, urmare a analizării cererii de plată, Comisia Specială din cadrul FGA a constatat că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de Legea nr. 231/2015 pentru admiterea cererii, fiind emisă decizia nr. 44568/18.01.2022, care a nu a fost contestată în instanţă.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că atât recursul principal, cât şi recursul incident, sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Reclamanta A. S.A. a înregistrat la pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor sub nr. x/29.01.2016 o cerere de plată privind suma de 1.219,67 RON reprezentând despăgubiri pe care A. era îndreptăţită să le recupereze de la B. S.A..

Prin decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, pârâtul a respins mai multe cereri de plată formulate de A. pentru suma de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată amintită (poziţia 362 borderoul nr. 2 anexat deciziei), sub motiv că acestui creditor de asigurare i-ar fi fost aprobate la plată şi plătite din disponibilităţile Fondului de garantare a asiguraţilor suma de 450.000 RON reprezentând limită maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015.

Prin sentinţa civilă nr. 4902/27.11.2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia contencios administrativ şi fiscal de respingere a recursului, s-a admis acţiunea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a fost anulată decizia nr. 14452/03.05.2018, a fost obligat pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă şi menţionate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON, a respins acţiunea, în rest, ca neîntemeiată. În motivare, instanţa respectivă a reţinut, între altele, inclusiv că «(…) plafonul de garantare prevăzut de dispoziţiile art. 4 lit. e) şi art. 15 alin. (2) din Legea nr. 2134/2015 … nu poate face abstracţie de definirea creditorului, prin raportare la câte un singur contract de asigurare. (…) plafonul de 450.000 de RON este incident pentru drepturile izvorâte primar dintr-un singur contract de asigurare încheiat cu debitorul falit», respectiv «consecinţa nelegalităţii deciziei nu poate fi obligarea directă a Fondului la plata sumei pretinse sau la emiterea unei decizii de aprobare a plăţii acesteia. (…) pârâtul nu a analizat fondul celor 435 de drepturi pretinse de parte, rezumându-se la a emite o singură decizie de respingere globală prin prisma reţinerii depăşirii plafonului de garantare. (…) a proceda altfel şi a obliga direct pârâtul la plata sumei pretinse sau la emiterea unui act administrativ prin care să aprobe plata acesteia, Curtea consideră că ar imixtiona în activitatea Fondului, negându-i posibilitatea de a evalua pe fond cererile de plată».

La data de 29.10.2021, pârâtul FGA a procedat la plata către A. a unor creanţe de asigurări, fără însă a se regăsi printre acestea şi cea vizată de cererea de plată nr. x/16.03.2016.

Pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a criticat pe calea recursului incident respingerea excepţiilor inadmisibilităţii, prescripţiei extinctive a dreptului material la acţiune şi a prematurităţii, motive ce vor fi respinse ca neîntemeiate, cu precizarea că argumentele vizând excepţia prescriţiei şi prematurităţii vor fi analizate odată cu recursul principal întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Astfel, Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ prevede la art. 18 că "(1) Instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă. … (3) În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.", iar la art. 19 că "(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. (2) Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2).".

Prin decizia nr. 22/2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii s-a stabilit că "În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, … prin raportare la dispoziţiile art. 11 alin. (2) din acelaşi act normativ, data la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, nefiind legat în mod direct şi aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal şi nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia.".

Astfel, acţiunea formulată de partea reclamantă nu este inadmisibilă, ci caracterul său admisibil reiese chiar din conţinutul reglementării Legii nr. 554/2004, care permite persoanei vătămate să solicite despăgubiri pe calea unei acţiuni subsidiare în pretenţii, atunci când a cerut iniţial anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri.

Totodată, nu se poate reţine că reclamanta ar fi avut, în mod rezonabil, posibilitatea să cunoască întinderea pagubei pretinse sub forma penalităţilor de întârziere sau a dobânzii legale încă de la data formulării acţiunii în anulare, din moment ce instanţa învestită cu dosarul nr. x/2018 privind decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 nu s-a învestit şi cu analiza pe fond a cererilor de plată a creanţelor de asigurări.

Astfel cum corect a reţinut prima instanţă, se observă că prin sentinţa civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia contencios administrativ şi fiscal de respingere a recursului, doar s-a anulat decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 prin care fusese respinsă cererea de plată vizând pretinsa creanţă de asigurări solicitată de A., cu obligarea pârâtului la analiza pe fond a cererii respective de plată, fără însă a fi confirmată sau infirmată existenţa creanţei litigioase.

Aşadar, creanţa principală solicitată de A. în calitate de creditor de asigurări nu a fost nici confirmată, nici infirmată de către instanţa judecătorească, motiv pentru care, câtă vreme FGA nu recunoaşte existenţa acesteia prin plată sau o instanţă judecătorească nu o acordă în beneficiul reclamantei, nu i se poate imputa pârâtei acordarea de despăgubiri în forma penalităţilor de întârziere sau a dobânzii legale ca urmare a soluţionării acţiunii în anularea deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018.

Potrivit art. 19 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004 "(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. (2) Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2).".

Din analiza dispoziţiilor legale citate anterior rezultă că acţiunea formulată pe cale separată în acordarea despăgubirilor, întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului de contencios administrativ.

O altă cerinţă ce se deduce din interpretarea aceleiaşi norme este că, pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale, se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciul, respectiv daunele pretinse, şi emiterea actelor administrative, anterior anulate sau a căror anulare a fost solicitată prin aceeaşi acţiune, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Întreaga reglementare a acţiunii în contenciosul administrativ subiectiv determină concluzia conform căreia acţiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acţiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim.

Natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal (act propriu-zis sau act asimilat – refuzul administrativ nelegal).

Răspunderea pentru prejudiciile cauzate de o autoritate publică în condiţiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 este o răspundere patrimonială de drept administrativ. Regulile generale ale angajării acestei răspunderi sunt cele ale răspunderii civile delictuale.

În cauză, reclamanta a indicat drept faptă ilicită neacordarea despăgubirii solicitate prin respingerea cererii de plată promovate de A. în calitate de creditor de asigurare al B. prin decizia nr. 14452/03.05.2018, prejudiciul constând în lipsa de folosinţă asupra sumei de bani solicitate cu titlu de creanţă de asigurare respinsă prin cererea de plată, apreciind că legătura de cauzalitate este evidentă.

Din analiza deciziei nr. 14452/03.05.2018 rezultă însă că unicul motiv care a condus la respingerea cererii de plată este cel legat de interpretarea nelegală de către pârât a prevederilor art. 4 alin. (1) lit. e) coroborate cu cele ale art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 privind plafonul maxim al despăgubirilor de 450.000 RON.

Nici Fondul de Garantare al Asiguraţilor, nici instanţa judecătorească învestită cu soluţionarea dosarului nr. x/2018 nu au analizat dacă reclamanta deţine o creanţă de asigurări în sensul art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015 în raport de cererea de plată şi înscrisurile care o însoţesc.

Prin urmare, singura obligaţie care revenea pârâtului FGA după respingerea recursurilor de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie era aceea de reluare a analizării cererii de plată, iar în urma verificării dosarului de daună, fie să efectueze plata sumei solicitate, fie, în caz de respingere totală/parţială a pretenţiilor, să emită o nouă decizie, susceptibilă de asemenea de contestare în faţa instanţei de judecată.

Efectul anulării deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018 emise nelegal de pârâtul FGA nu este recunoaşterea dreptului pretins, ci obligarea FGA la analizarea pe fond a cererii de plată, la verificarea concretă a dosarului de daună, pentru a vedea în raport de prevederile legale în materie dacă reclamanta este îndreptăţită sau nu la suma solicitată.

Prin urmare, dreptul la despăgubirile pretinse sub forma penalităţii de întârziere/dobânzii legale depinde de modul în care autoritatea va analiza pe fond cererea de plată în îndeplinirea obligaţia de executare a hotărârii judecătoreşti definitive pronunţate în dosarul nr. x/2018, nefiind exclusă nici posibilitatea de respingere integrală pe fond a creanţei respective, ipoteză în care A. nu are dreptul la nicio creanţă accesorie.

Or, din materialul probator administrat nu a rezultat că pârâtul FGA a achitat suma pretinsă prin cererea de plată, chiar mai mult, prin întâmpinarea depusă în recurs, pârâtul a indicat că cererea a fost respinsă prin decizia nr. 44568/18.01.2022.

Nefiind dovedită în cauză îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 19 din Legea nr. 554/2004 în raport de ipoteza premisă a anulării deciziei nr. 14452/03.05.2018, în condiţiile în care instanţa nu a procedat la verificarea pe fond a cererii de plată şi nu a stabilit existenţa vreunui drept de creanţă, ar fi inutil a conchide că acţiunea este prescrisă sau prematură, astfel că şi recursul incident urmează a fi respins ca nefondat.

Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererile de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul principal şi recursul incident, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul principal declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. şi recursul incident declarat de recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor împotriva sentinţei civile nr. 111 din 28 ianuarie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 20 iunie 2023.