Salary equalization in the justice sector: retroactive application of the sectoral reference value following constitutional ruling on wage ceilings

Şedinţa publică din data de 02 iulie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 7 aprilie 2017, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Ministerul Finanţelor Publice:

- anularea în parte a Ordinului nr. 2534 din 21 decembrie 2016, al procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin care s-a stabilit, începând cu data de 1 august 2016, recalcularea indemnizaţiei de încadrare brută lunară cuvenită prin raportarea la o valoare de referinţă sectorială de 347,10 RON (18%, conform O.U.G. nr. 10/2007);

- anularea în parte a Ordinului nr. 330 din 27.01.2017 al procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin care s-a stabilit, începând cu data de 1 octombrie 2016, recalcularea indemnizaţiei de încadrare brută lunară cuvenită prin raportarea la o valoare de referinţă sectorială de 405 RON;

- obligarea Ministerului Public - Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să modifice ordinele emise prin includerea în indemnizaţia de încadrare brută lunară cuvenită a valorii de referinţă sectorială de 405 RON, începând cu data de 9 aprilie 2015, data intrării în vigoare a Legii nr. 71/2015 de modificare a O.U.G. nr. 83/2014 (act normativ ce dispune egalizarea salarială la nivelul maxim a personalului existent în cadrul aceleiaşi instituţii sau autorităţi publice), cu majorarea de 10% prevăzută de Legea nr. 293 din 25 noiembrie 2015;

- obligarea Ministerului Public - Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie la la plata diferenţei dintre venitul calculat potrivit referinţei sectoriale menţionată anterior şi venitul efectiv plătit;

- obligarea Ministerului Public - Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să plătească dobânda legală şi rata inflaţiei la sumele datorate până Ia data plăţii efective;

- obligarea Ministerului Finanţelor să asigure în bugetul Ministerului Public creditele bugetare necesare efectuării plăţii sumelor datorate;

- obligarea Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 3644 din 11 octombrie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:

- a respins excepţiile lipsei calităţii procesuale active şi lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Finanţelor Publice, ca neîntemeiate;

- a admis în parte cererea de chemare în judecată, formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Ministerul Finanţelor Publice;

- a anulat în parte Ordinele nr. 2534/21.12.2016 şi 330/27.01.2017 emise de Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie;

- a obligat pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să emită reclamantei ordin de stabilire a drepturilor salariale individuale, astfel: - producătoare de efecte juridice în perioada 09.04.2015-30.11.2015, cu luarea în considerare a unei valori de referinţă sectorială de 405 RON; - producătoare de efecte juridice începând cu data de 01.12.2015, cu luarea în considerare a unei valori de referinţă sectorială de 445,5 RON;

- a obligat pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să plătească reclamantei diferenţele salariale rezultate, precum şi actualizarea acestora cu indicele de inflaţie şi dobânda legală aferente perioadei de la data scadenţei fiecărui venit salarial lunar şi până la data plăţii efective;

- a respins acţiunea formulată în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea în tot a acţiunii.

În motivarea recursului, pârâtul a susţinut că drepturile salariale cuvenite reclamantei au fost în mod legal stabilite conform dispoziţiilor legale incidente şi deciziilor Curţii Constituţionale. În aplicarea O.U.G. nr. 83/2014, procurorul general al Parchetului de pe lângă Î.C.C.J. a emis Ordinul nr. 1704/2015, prin care a stabilit, începând cu 9 aprilie 2015, indemnizaţiile majorate ale procurorilor şi personalului de specialitate juridică asimilat judecătorilor şi procurorilor din cadrul Ministerului Public. Odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 71/2015, de la data de 9 aprilie 2015 s-a creat posibilitatea ca personalul care avea un salariu de bază şi un nivel al sporurilor mai mic decât cel stabilit la nivel maxim în cadrul aceleiaşi instituţii/autorităţi publice să fie salarizat la nivel maxim, dacă îndeplineşte aceleaşi condiţii de studii, de vechime şi îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.

Consideră recurentul-pârât că sentinţa atacată este pronunţată cu nerespectarea principiului neretroactivităţii legii, prevăzut de art. 15 alin. (2) din Constituţie şi art. 6 alin. (1) C. civ., întrucât, la data de 9 aprilie 2015, nu exista un salariu maxim în plată în cuantumul solicitat de reclamantă, acesta fiind statuat prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 794 din 15 decembrie 2016, prin care, ţinând cont de valoarea de referinţă sectorială aplicată la nivelul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, s-a reţinut că această valoare trebuire să fie aceeaşi la nivelul întregii familii ocupaţionale "Justiţie". După pronunţarea acestei decizii, procurorul general al Parchetului de pe lângă ÎCCJ a emis Ordinul nr. 2534/2016, stabilind drepturile salariale majorate cu începere de la 1 august 2016, iar la mijlocul lunii ianuarie 2017, drepturile salariale au fost plătite retroactiv, începând cu data de 1 august 2016, astfel încât acţiunea este lipsită de obiect.

Totodată, prin Ordinul nr. 303/19.01.2017, procurorul general al Parchetului de pe lângă Î.C.C.J. a dispus recalcularea drepturilor salariale prin raportare la o valoare de referinţă sectorială de 405 RON, majorată cu 10% potrivit Legii nr. 293/2015, iar în temeiul acestui ordin a fost emis Ordinul nr. 330/27.01.2017, prin care procurorilor din cadrul Parchetului de pe lângă ÎCCJ li s-au recalculat salariile începând cu data de 1 octombrie 2016.

Recurentul-pârât a mai susţinut că obligaţia dispusă de instanţa de fond, cu privire la achitarea unor drepturi băneşti actualizate cu indicele de inflaţie, nu este posibilă, având în vedere că fondurile alocate anual ministerului pentru plata drepturilor de personal au fost aprobate prin legea bugetului de stat, iar acordarea ulterioară a altor sume de bani nu se justifică. În acest sens, pârâtul a invocat dispoziţiile art. 14 alin. (2), art. 29 alin. (3) şi art. 47 din Legea nr. 500/2002, susţinând că nu există o bază legală pentru angajarea cheltuielilor dispuse de instanţa de judecată.

Recurentul-pârât contestă şi obligaţia dispusă în sarcina sa de către instanţa de fond, cu privire la plata dobânzii legale. Susţine că, potrivit art. 1535, art. 1538-1543 C. civ. şi O.G. nr. 13/2011, dobânda reprezintă o sancţiune civilă, aplicabilă în cazul nerespectării unei convenţii şi ambele tipuri de dobânzi reglementate de legislaţia civilă, respectiv remuneratorie sau penalizatoare, au ca factor comun preexistenţa unei convenţii încheiate de părţi, situaţie neîntâlnită în speţă.

Deşi au fost legal citaţi, intimata-reclamantă A. şi intimatul-pârât Ministerul Finanţelor Publice nu au depus întâmpinare şi nu au formulat apărări în cauză.

4. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

Un prim set de critici din recurs se referă, în esenţă, la greşita stabilire de către instanţa de fond a indemnizaţiei de încadrare salarială cuvenite reclamantei, în raport cu o valoare de referinţă sectorială de 405 RON, începând cu data de 09.04.2015, respectiv de 445,5 RON, începând cu data de 01.12.2015. Recurentul-pârât a susţinut că această valoare de referinţă sectorială nu putea fi luată în considerare anterior datei de 01.10.2016, motivat de inexistenţa în plată, în sistemul justiţiei, la data de 09.04.2015, a unei indemnizaţii calculate în raport de această valoare şi de caracterul neretroactiv al legii civile, din perspectiva inaplicabilităţii Deciziei Curţii Constituţionale nr. 794/2016, prin care s-a constatat neconstituţionalitatea art. 31 alin. (12) din O.U.G. nr. 57/2015, anterior datei publicării sale.

În ceea ce priveşte argumentul aplicării retroactive a dispoziţiilor Deciziei Curţii Constituţionale nr. 794/2016 pentru perioada anterioară publicării sale, Înalta Curte constată că, potrivit considerentelor 26-32 din această hotărâre, forul constituţional a reţinut că hotărârile judecătoreşti prin care s-a recunoscut majorarea indemnizaţiei de încadrare a magistraţilor reclamanţi în cauzele respective au aplicabilitate generală, întrucât prin acestea nu s-au recunoscut anumite drepturi în baza unor situaţii de fapt particulare, ci s-au interpretat norme de lege cu aplicabilitate generală. În continuare, Curtea Constituţională a stabilit că efectul constatării neconstituţionalităţii art. 31 alin. (12) din O.U.G. nr. 57/2015, introdus prin O.U.G. nr. 43/2016, îl reprezintă calcularea nivelului maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare la care se face egalizarea prin includerea drepturilor stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătoreşti (considerentul 32).

Prin urmare, însăşi instanţa de control constituţional a stabilit modalitatea în care se va face aplicarea dispoziţiilor legale, consecutiv constatării caracterului neconstituţional al normelor cu examinarea cărora a fost învestită, în sensul extinderii beneficiilor recunoscute prin hotărâri judecătoreşti individuale întregii categorii profesionale şi familii ocupaţionale, aceasta fiind unica modalitate de înlăturare a inechităţilor constatate în sistemul de salarizare a personalului bugetar.

Se mai reţine că deciziile Curţii Constituţionale de constatare a neconstituţionalităţii unui text de lege sunt aplicabile, de la data publicării lor în Monitorul Oficial, tuturor litigiilor pendinte. Drept urmare, existenţa unor hotărâri judecătoreşti prin care se recunoaşte un anume nivel al salarizării, începând cu 09.04.2015 (expuse în cuprinsul sentinţei recurate), este relevantă în stabilirea nivelului maxim al salariului/indemnizaţiei în plată.

Aşadar, criticile recurentului-pârât sunt nefondate. În realitate, aplicarea unitară şi generală a dispoziţiilor legale incidente în materia salarizării, inclusiv pentru perioada anterioară publicării în Monitorul Oficial a Deciziei Curţii Constituţionale nr. 794/2016, reprezintă mijlocul de înlăturare a inechităţilor din sistemul de salarizare al personalului bugetar, scop urmărit de legiuitor şi prin edictarea O.U.G. nr. 20/2016.

De altfel, chiar pârâtul a înţeles să valorifice considerentele deciziei Curţii Constituţionale, prin emiterea de către procurorul general al acestui parchet a Ordinului nr. 2534/21.12.2016, în cuprinsul căreia indemnizaţia de încadrare brută cuvenită procurorilor a fost recalculată începând cu data de 01.08.2016, deci pentru o perioadă anterioară publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial. Aşadar, prin cererea de recurs, pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie îşi contestă propria practică administrativă de punere în executare a cadrului normativ de salarizare a personalului, în acord cu dispoziţiile deciziei Curţii Constituţionale.

În ceea ce priveşte data de la care se aplică valoarea de referinţă sectorială de 405 RON (majorată cu 10% de la 01.12.2015), Înalta Curte reţine că, la nivelul ordonatorului de credite Consiliul Superior al Magistraturii, au fost stabilite, cu caracter definitiv, drepturile salariale cuvenite unor magistraţi prin raportare la această valoare de referinţă sectorială, cu începere de la data de 09.04.2015, în urma pronunţării de către Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sentinţei nr. 48/13.01.2017, în dosarul nr. x/2016, definitivă prin decizia din data de 22.06.2017, ca urmare respingerii recursului de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Totodată, prin dispoziţiile art. 1 alin. (51) din Legea nr. 71/2015, privind aprobarea O.U.G. nr. 83/2014, s-a stabilit obligaţia egalizării indemnizaţiilor pentru personalul din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice la nivelul maxim aflat în plată în cadrul acelei autorităţi/instituţii, dispoziţii care, potrivit Deciziei nr. 23/2016, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, se aplică şi familiei ocupaţionale "Justiţie".

Prin urmare, începând cu data de 09.04.2015, reclamanta din prezenta cauză are dreptul de a beneficia de indemnizaţia brută de încadrare calculată în raport cu valoarea de referinţă sectorială de 405 RON, astfel cum beneficiau şi alţi magistraţi, în urma pronunţării unor hotărâri judecătoreşti definitive, fiind neîntemeiată susţinerea pârâtului în sensul că această indemnizaţie poate fi avută în vedere doar de la data de 01.10.2016. Argumentul pârâtului nesocoteşte considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 749/2016, care a stabilit că "nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare (…) trebuie să includă majorările (indexările) stabilite prin hotărâri judecătoreşti şi să fie acelaşi pentru tot personalul salarizat potrivit dispoziţiilor de lege aplicabile în cadrul aceleiaşi categorii profesionale, respectiv familii ocupaţionale prevăzute de Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice."

În acest context, Înalta Curte constată că valoarea de referinţă sectorială calculată de pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin ordinele succesive atacate, în raport de valoarea de referinţă sectorială de 405 RON, dar începând cu data de 01.10.2016 (nu cu data de 09.04.2015), nu respectă prevederile legale, fiind stabilită într-un cuantum inferior celui cuvenit reclamantei, motiv pentru care sentinţa recurată va fi menţinută de instanţa de control judiciar, consecutiv respingerii, ca nefondat, a recursurilor declarate de pârâţi.

În ceea ce priveşte argumentul rămânerii fără obiect a acţiunii, ca urmare a plăţii diferenţelor salariale, Înalta Curte constată că recurentul-pârât nu a depus la dosarul cauzei, nici în faţa instanţei de fond şi nici a instanţei de recurs, vreo dovadă referitoare la achitarea sumelor reprezentând diferenţele salariale, dobânda legală şi rata inflaţiei aferente acestor sume, după cum a solicitat reclamanta, astfel încât obiectul acţiunii şi interesul soluţionării acestor petite ale acţiunii subzistă inclusiv la momentul soluţionării recursului. De altfel, din cuprinsul motivelor de recurs reiese că recurentul-pârât contestă toate pretenţiile reclamantei, existând, aşadar, un obiect litigios cu privire la care este justificat interesul procesual al dezlegării date de instanţa de contencios administrativ.

În ceea ce priveşte criticile referitoare la obligaţia de achitare a drepturilor salariale, actualizate cu indicele de inflaţie, Înalta Curte le va respinge, ca nefondate, reţinând că argumentele privitoare la neincluderea acestor sume în proiecţia bugetară anuală nu pot constitui temeiul refuzului punerii în aplicare a unei hotărâri judecătoreşti şi nu reprezintă o obligaţie imposibil de executat de către pârât.

Înalta Curte reţine că dispoziţiile Legii finanţelor publice nr. 500/2002 permit efectuarea unor rectificări bugetare în cursul anului fiscal-bugetar, respectiv modificarea exerciţiului bugetar iniţial, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 2 alin. (1) pct. 32, art. 5, art. 6 şi art. 17 din acest act normativ. Prin legea de rectificare bugetară pot fi înscrise în bugetul de cheltuieli şi sume care nu au putut fi avute în vedere la elaborarea bugetului iniţial, inclusiv sume la care recurentul-pârât a fost obligat prin hotărâri judecătoreşti definitive.

De altfel, obligaţia de achitare a sumelor dispuse prin hotărâri judecătoreşti este prevăzută de art. 2 pct. 32 din Legea nr. 500/2002, potrivit căruia prin "angajarea cheltuielilor" se înţelege acea "fază în procesul execuţiei bugetare, prin care instituţia publică îşi asumă obligaţia de a plăti o sumă de bani, rezultată în urma (...) hotărârilor judecătoreşti, în limita creditelor de angajament aprobate prin legea bugetară anuală".

În consecinţă, odată dispusă printr-o hotărâre judecătorească, obligaţia de plată a unor sume de bani trebuie avută în vedere la formarea bugetului anual, în concordanţă cu actele normative care reglementează plata creanţelor salariale stabilite prin hotărâri judecătoreşti.

În privinţa obligaţiei de plată a dobânzii legale, Înalta Curte reţine că, prin sentinţa de fond, menţinută în recurs, s-a constatat nelegalitatea ordinelor de salarizare atacate şi a fost dispusă nulitatea lor parţială, precum şi obligarea pârâtului la emiterea unu nou ordin prin care să fie stabilite drepturile salariale cuvenite în mod legal reclamantei, începând cu data de 09.04.2015. Or, această soluţie se reflectă în obligaţia pârâtului de a achita reclamantei diferenţele dintre drepturile salariale cuvenite potrivit legii şi cele stabilite prin Ordinele nr. 2534/21.12.2016 şi 330/27.01.2017 ale Procurorului general, precum şi de a acoperi orice prejudiciul suferit de reclamantă prin acordarea cu întârziere a drepturilor salariale complete.

În această privinţă, Înalta Curte are în vedere că, prin decizia nr. 2 din 17 februarie 2014, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent sa judece recursul în interesul legii, s-a reţinut că actualizarea unei sume datorate cu indicele de inflaţie acoperă prejudiciul cauzat creditorului, datorat devalorizării monedei naţionale (damnum emergens), iar plata dobânzii legale acoperă beneficiul de care a fost lipsit creditorul (lucrum cessans), dând expresie astfel principiului reparării integrale a prejudiciului suferit de creditor, principiu consacrat de art. 1.531 alin. (1), alin. (2) teza întâi si art. 1.535 alin. (1) din C. civ.

Repararea integrală a prejudiciului suferit de reclamantă prin lipsirea sa de drepturile salariale cuvenite cuprinde trei componente: plata diferenţelor salariale; plata prejudiciului cauzat de devalorizarea monedei naţionale, echivalent al ratei inflaţiei; plata beneficiului nerealizat, echivalent al dobânzii legale.

Susţinerile recurentului-pârât referitoare la necesitatea preexistenţei unei convenţii între părţi, în vederea aplicării normelor referitoare la dobânda legală, vor fi respinse, ca nefondate, Înalta Curte reţinând că obligaţiile de plată a drepturilor salariale derivă din raporturile de muncă ale reclamantei cu autoritatea publică, care se derulează în temeiul ordinelor de numire în funcţie şi a prevederilor Statului judecătorilor şi procurorilor, aprobat prin Legea nr. 303/2004. Acestor dispoziţii li se adaugă prevederile generale în materia reparării prejudiciului suferit de un creditor prin întârzierea plăţii făcute de un debitor, respectiv dispoziţiile art. 1531 şi următoarele din C. civ.

Înalta Curte reţine că dispoziţiile art. 1 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011 reglementează dobânda penalizatoare, respectiv dobânda datorată de debitorul obligaţiei băneşti pentru neîndeplinirea obligaţiei respective la scadenţă, situaţie regăsită în speţa de faţă, în care pârâtul nu a respectat obligaţia de achitare a drepturilor salariale cuvenite reclamantei în cuantumul prevăzut de lege, începând cu data de 09.04.2015 .

Totodată, se va avea în vedere şi faptul că prevederile art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011 stabilesc modul de calcul al dobânzii penalizatoare, iar dispoziţiile art. 10 din acelaşi act normativ dispun că dispoziţiile art. 1535 şi art. 1538 - 1543 din Legea nr. 287/2009, republicată, sunt aplicabile dobânzii penalizatoare.

Prin urmare, instanţa de fond a făcut o corectă aplicare în cauză a dispoziţiilor legale prevăzute de legislaţia civilă, constatând existenţa obligaţiei pârâtului de plată a dobânzii legale aferentă sumelor achitate cu titlu de diferenţe salariale.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa recurată nu este afectată de nelegalitate şi nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare invocat, în în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie împotriva sentinţei nr. 3644 din data de 11 octombrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 02 iulie 2020.