Legality of audit-caused illegal payment claim for medical physics consultancy lacking required nuclear safety and professional authorizations

Şedinţa publică din data de 02 iulie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 06.03.2017, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, reclamantul Institutul Naţional de Expertiză Medicală şi Recuperarea Capacităţii de Muncă a solicitat în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi:

- suspendarea executării măsurilor prevăzute la cap. II, pct. 12 al Deciziei nr. 15/V/09.12.2016 emise de Curtea de Conturi a României - Departamentul V până la soluţionarea definitivă a prezentei cauze;

- anularea încheierii nr. 5/14.02.2017 pronunţate de Curtea de Conturi a României în soluţionarea plângerii prealabile depuse de reclamantul INEMRCM împotriva măsurilor prevăzute la cap. II pct. 12 al Deciziei nr. 15/V/09.12.2016 emise de Curtea de României - Departamentul V;

- modificarea măsurilor prevăzute la cap. II, pct. 12 al Deciziei nr. 15/V/09.12.2016 emise de Curtea de Conturi a României - Departamentul V, în sensul identificării unei plăţi nelegale efectuate de reclamant în intervalul 23.04.2015 - 20.08.2015 exclusiv pentru serviciile de consultantă prestate de PFA - A. în baza contractului nr. x/23.04.2015.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 2877 din data de 07.07.2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Institutul Naţional de Expertiză Medicală şi Recuperarea Capacităţii de Muncă în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamantul Institutul Naţional de Expertiză Medicală şi Recuperarea Capacităţii de Muncă, acesta solicitând casarea hotărârii şi admiterea cererii de chemare în judecată, în sensul anulării măsurilor prevăzute la cap. II pct. 12 al Deciziei nr. 15/V/09.12.2016 emise de Curtea de României - Departamentul V.

În susţinerea recursului s-a arătat că prin motivarea hotărârii instanţa de fond a admis in integrum opiniile formulate de pârâtă, fără a analiza în detaliu şi împrejurările concrete prezentate de reclamant.

Nerespectarea unei proceduri legale cu privire la desfăşurarea actului de control efectuat de Curtea de Conturi a României, afectează fondul cauzei, fiind pusă sub semnul întrebării legalitatea măsurilor dispuse. Având în vedere dispoziţiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care permit instanţei să se pronunţe şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii, recurentul a contestat măsurile prevăzute la cap. II pct. 12 al Deciziei nr. 15/V/09.12.2016 emisă de Curtea de Conturi a României, atât cu privire la neîndeplinirea cerinţelor de legalitate a actului de control, cât şi cu privire la nelegalitatea măsurilor dispuse, având în vedere faptul că încălcarea procedurilor legale de control determină sancţiunea nulităţii actelor de control.

Potrivit art. 330 alin. (1) C. proc. civ., pentru stabilirea exactă a împrejurărilor prin care a fost produsă fapta ilicită, atât Curtea de Conturi a României cât şi instanţa de fond, erau obligate să solicite părearea unor specialişti în speţa supusă judecăţii sau să ceară efectuarea expertizei de către un institut de specialitate, respectiv C.N.C.A.N.

Expunând situaţia de fapt, recurentul a arătat că, în privinţa contractelor de prestări servicii nr. x/23.04.2015 şi nr. y/15.01.2016 încheiate cu fizicianul medical PFA A., au existat de la început divergenţe de opinie între echipa de auditori şi conducerea reclamantului, aspecte care au fost prezentate în cuprinsul notelor de relaţii formulate de Directorul General şi Directorul Economic din cadrul INEMRCM. În pofida acestor divergenţe, echipa de control a pârâtei nu a întreprins demersurile legale obligatorii în vederea clarificării regimului juridic aplicabil contractelor în discuţie, încălcând dispoziţiile cu caracter imperativ cuprinse în propria lege de organizare şi în propriul regulament de funcţionare, cu consecinţa neelucidării în mod legal, transparent şi complet a situaţiei plăţilor identificate în actele de control, considerându-le nelegale şi cauzatoare de prejudicii.

În acest context, stabilirea sumei de 12.320 RON drept plată nelegală a serviciilor de consultanţă pentru fizicianul medical nu a avut la bază note de relaţii de la specialiştii în domeniu.

În derularea actului de control, echipa de auditori publici nu a solicitat note de relaţii de la persoanele responsabile din domeniul radiologic, care au iniţiat achiziţia serviciilor prestate de fizicianul medical, nici note de relaţii de la institutul de specialitate, respectiv C.N.C.A.N., iar fără expertiza necesară s-a stabilit că serviciile de consultanţă fizician medical au fost efectuate, în anul 2015-2016, de o persoană fizică autorizată care nu îndeplinea condiţiile impuse de actele normative în vigoare pentru desfăşurarea unei astfel de activităţi.

Procedând astfel, echipa de auditori publici, a încălcat procedura stabilită în baza propriului său regulament, respectiv Hotărârea Curţii de Conturi nr. 155/2014, unde la pct. 101 se precizează "Nota de relaţii se solicită persoanelor cu atribuţii în domeniul în care s-au constatat deficienţele, precum şi altor persoane fizice sau juridice care deţin date şi informaţii în legătură cu aceste deficienţe."

În lipsa formulării unor note de relaţii şi a opiniei de specialitate din domeniul radiologic, instanţa de fond nu a procedat la o examinare efectivă, reală şi consistentă a argumentelor părţilor şi nu a analizat toate motivele de nulitate invocate de reclamant.

Recurentul a criticat şi raţionamentul instanţei menţionat la pct. 7.4 din senţinţă, în sensul că obiectul principal al contractelor de prestări servicii încheiate cu fizicianul medical PFA A. ar fi constat în prestarea serviciilor de consultanţă, întrucât documentele care au fundamentat încheierea şi executarea acestor contracte invalidează, în mod explicit, raţionamentul în cauză.

Prin raportare la cadrul legal care reglementează obligaţiile principale ale prestatorului, în considerarea dispoziţiilor prevăzute în art. 3 alin. (2) din Ordinul Ministerului Sănătăţii nr. 1003/2008, se poate constata că obiectul principal de activitate al fizicianului medical îl reprezintă doar centralizarea şi raportarea datele înregistrate de la instalaţiile dotate cu sistem de înregistrare a debitului dozei de radiaţii.

Din simpla interpretare a dispoziţiilor art. 3 alin. (2) din Ordinul Ministerului Sănătăţii nr. 1003/2008, se poate observa că serviciul de înregistrare şi raportare a datelor, prin prisma periodicităţii lui, reprezintă obiectul principal de activitate prestat de fizicianul medical, fără să rezulte o altă activitate conexă, în vreme ce serviciul de consultanţă reprezintă un serviciu accesoriu în raport cu activitatea principală. De asemenea, interpretarea gramaticală a art. 8.2 din contractul de prestări servicii nr. x/23.04.2015 rezultă că, un serviciu de consultanţă nu poate fi periodicizat în timp, respectiv trimestrial, decât în ipoteza în care este subsidiar unei alte prestaţii.

În egală măsură, este eronată şi precizarea comisiei de soluţionare a contestaţiilor din cuprinsul încheierii nr. 5/14.02.017, conform căreia "unica faptă ilicită a PFA A., în executarea contractului nr. x/23.04.2015, o reprezintă prestarea activităţii de consultanţă specific fizicianului meidcal, în perioada 23.04.2015-20.08.2015, fără a beneficia de autorizaţie de liberă practică".

Recurentul a arătat că lipsa autorizaţiei de liberă practică pentru profesia de fizician medical, prevăzută de O.U.G. nr. 83/2000, nu a împiedicat desfăşurarea în condiţii legale a activităţii de raportare prevăzută de Ordinul Ministerului Sănătăţii nr. 1003/2008 şi nu a prejudiciat bugetul reclamantului INEMRCM, în considerarea faptului că la data încheierii contractului de prestări servicii PFA A. funcţiona în mod legal, conform O.U.G. nr. 44/2008, precum şi a faptului că acesta a desfăşurat efectiv activitatea de raportare trimestrială a datelor către organele competente. Aşa fiind, activitatea de raportare trimestrială a datelor pentru cele trei instalaţii aflate în dotarea INEMRCM, efectuată de PFA - A., Dimpotrivă, nu reprezintă o plată nelegală.

O altă critică formulată a vizat şi faptul că fizicianul medical nu avea obligaţia legală să deţină permisul nivel 2 eliberat de CNCAN, nici pentru activitatea principală de raportare trimestrială a datelor privind dozele pacienţilor supuşi investigaţiilor radiologice, nici pentru activitatea de consultanţă, desfăşurată în baza contractelor de prestări servicii, aşa cum rezultă în mod cert din legislaţia în vigoare şi confirmată de organul de specialitate CNCAN, prin adresa nr. x/10.11.2016, aflată la dosarul cauzei.

Ordinul Preşedintelui CNCAN nr. 202/2002 stabileşte în mod explicit că permisul nivel 2 este necesar doar în cazul personalului care desfăşoară activităţi în domeniul nuclear cu risc radiologic semnificativ, permiţând posesorilor să deţină responsabilităţi referitoare la securitatea radiologică în zona controlată/supravegheată sau să conducă activităţi cu surse de radiaţii ori cu instalaţii nucleare, în domeniul şi specialitatea pentru care a fost eliberat permisul.

În privinţa cererii de suspendare, recurentul a solicitat instanţei de recurs să dispună suspendarea executării actului administrativ contestat, fără a dezvolta, însă, motive de nelegalitate a sentinţei primei instanţe sub acest aspect.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Recurentul-reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ cu solicitarea de modificare a măsurilor prevăzute la cap. II, pct. 12 al Deciziei nr. 15/V/09.12.2016 emise de Curtea de Conturi a României - Departamentul V, act administrativ care a identificat plata nelegală efectuată de reclamant în intervalul 23.04.2015 - 20.08.2015, exclusiv pentru serviciile de consultantă prestate de PFA - A. în baza contractului nr. x/23.04.2015.

Prima instanţă a respins cererea dedusă judecăţii reţinând, în esenţă, că în niciunul dintre contractele de prestări servicii (nr. x/23.04.2015 şi nr. x/15.01.2016), în preţul total, nu s-au detaliat preţuri pentru fiecare activitate, respectiv consultanţă fizician medical şi raportare trimestrială de date, astfel încât acestea să poată fi separate şi din punct de vedere al autorizărilor legale necesare. În aceste condiţii, s-a estimat valoarea prejudiciului ca fiind valoarea integrală a contractelor până la data de 13.05.2016, dată până la care plăţile au fost considerate nelegale de către Curtea de Conturi, urmând ca entitatea să stabilească valoarea certă a prejudiciului.

Fiind învestită cu soluţionarea cererii de recurs formulată de instituţia reclamantă, astfel cum rezultă din motivele de recurs, doar în privinţa soluţiei pronunţate asupra acţiunii în anulare, Înalta Curte constată că, deşi nu au fost indicate în mod expres, susţinerile recurentului pot fi subsumate dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ. vizează situaţia în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Deşi aparent am fi în prezenţa unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiaşi motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată şi o hotărâre care nu este deloc motivată şi una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi motivele pentru care s-au respins cererile părţilor. Motivarea este de esenţa hotărârilor şi este necesară pentru a o face înţeleasă şi acceptată de părţi, dar şi pentru a permite instanţei de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situaţiei de fapt şi a aplicării legii sau numai aplicarea legii.

Analizând hotărârea pronunţată de prima instanţă, Înalta Curte constată că soluţia adoptată a fost amplu motivată şi nu există o contradicţie între considerente sau între considerente şi dispozitiv. De asemenea, contrar susţinerilor recurentului, se observă că motivele de nelegalitate au fost analizate punctual, iar interpretarea diferită dată de către instanţă aspectelor invocate nu echivalează cu nemotivarea hotărârii, prima instanţă a prezentând motivele reţinute în fundamentarea soluţiei pronunţate asupra actelor administrative deduse judecăţii.

Potrivit motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În prezenta cauză aceste motive nu sunt incidente, iar soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate. în procedura administrativă şi în cea judiciară.

Astfel, în cauză, măsura dispusă la cap. II pct. 12 al Deciziei nr. 15/V/09.12.2016 emise de Curtea de României - Departamentul V vizează remedierea abaterilor consemnate în raportul de audit financiar şi procesul-verbal de constatare anexă la acesta, respectiv plata nelegală a sumei estimativ de 12.320 RON reprezentând servicii de consultanţă acordate de un fizician medical, fără ca acesta să deţină autorizările necesare impuse de normele legale în vigoare.

Prin susţinerile din calea de atac promovată, recurenta nu critică nerespectarea vreunei dintre dispoziţiile legale care guvernează regimul juridic al actelor administrative emise de Curte de Conturi a României, ci invocă o pretinsă nelegalitate a operaţiunilor administrative prealabile emiterii acestora, deşi aspectele învederate sunt unele de formă, iar nu de fond, care nu infirmă abaterile din actul de control şi nu afectează legalitatea măsurii contestate.

Înalta Curte nu poate primi argumentul referitor la nesolicitarea notelor de relaţii de la persoanele cu responsabilităţi în domeniul radiologic sau care au iniţiat achiziţia serviciilor prestate de către fizicianul medical, întrucât relevanţă în materie prezintă doar relaţiile oferite de persoanele responsabile cu angajarea şi utilizarea creditelor bugetare.

De asemenea, autoritatea pârâtă are dreptul de a adresa solicitări altor autorităţi publice, atunci când echipa de audit apreciază că este necesar, neexistând, însă, o obligaţie în acest sens, astfel cum susţine, în mod eronat, recurentul, iar înainte de luarea deciziei finale în procedura administrativă, recurentul-reclamant avea posibilitatea de a depune orice opinii de specialitate pe care le considera utile.

În acord cu cele reţinute de instanţa de fond, Înalta Curte constată că obiectul principal al contractelor de prestări servicii nr. x/23.04.2015 şi nr. y/15.01.2016 încheiate cu fizicianul medical PFA A. a constat în consultanţă fizician medical cu raportare trimestrială a datelor privind expunerea medicală la radiaţii ionizate, iar conform pct. 4.1. şi pct. 8.2 din contract: "Prestatorul se obligă să presteze servicii consultanţă fizician medical pentru instalaţiile radiologice listate....", "Prestatorul se obligă să presteze trimestrial următoarele servicii: Consultanţă fizician medical, cu raportare trimestrială a datelor privind expunerea medicală la radiaţii ionizante".

În acest context, sunt nefondate criticile recurentului-reclamant referitoare la obiectul principal al contractelor de prestări servicii, fiind evident că acesta nu constă în raportarea trimestrială, întrucât acesta este stabilit cu claritate în cuprinsul contractelor asumate de către părţile semnatare.

Înalta Curte nu poate primi nici argumentul recurentului vizând lipsa autorizaţiei de liberă practică pentru profesia de fizician medical, prevăzută de O.U.G. nr. 83/2000, întrucât obiectul principal al contractului de prestări servicii nr. x încheiat la data de 23.04.2015 între recurentul-reclamant şi PFA A., este consultanţă fizician medical şi, deşi PFA A. s-a înregistrat ca persoană fizică autorizată la Oficiul Registrului Comerţului de pe lângă Tribunalul Galaţi la data de 23.02.2015, autorizaţia de liberă practică pentru profesiunea de fizician medical nr. 219 a fost eliberată la data de 20.08.2015, în timpul derulării contractului, fiind lipsit de relevanţă faptul că în subsidiar, acesta desfăşurarea activităţii de raportare trimestrială a datelor privind expunerea medicală la radiaţii ionizate.

Faţă de aceste aspecte, instanţa de fond a reţinut în mod corect că în niciunul dintre Contractele de prestări servicii (nr. 22/23.04.2015 şi nr. 4/15.01.2016), în preţul total nu s-au detaliat preţuri pentru fiecare activitate, respectiv consultanţă fizician medical şi raportare trimestrială de date, astfel încât acestea să poată fi separate şi din punct de vedere al autorizărilor legale necesare. În aceste condiţii, valoarea prejudiciului a fost estimată de către Curtea de Conturi până la data de 13.05.2016, urmând ca entitatea să stabilească valoarea certă a prejudiciului.

În mod similar, recurentul pretinde, fără temei, că fizicianul medical PFA A. nu avea obligaţia legală de deţine permisul nivel II eliberat de C.N.C.A.N. nici pentru activitatea principală de raportare trimestrială a datelor privind dozele pacienţilor supuşi investigaţiilor radiologice, nici pentru activitatea de consultanţă, desfăşurată în baza contractelor de prestări servicii.

Potrivit art. 4 din O.M.S. nr. 1272/2006 pentru aprobarea Normelor privind expertul în fizică medicală, fizicianul medical este o persoană care este competentă să participe în mod independent în unul sau mai multe domenii: a) fizica de radioterapie; b) fizica de medicină nucleară; c) fizica de radiologie de diagnistic şi intervenţională. Conform aceloraşi dispoziţii, activitatea fizicianului medical constă şi în activităţi care se desfăşoară în zona controlată/supravegheată şi care au implicaţii în securitatea radiologică, iar potrivit art. 8 din acelaşi ordin, fizicianul medical trebuie să fie posesor al permisului de exercitare nivel 2, eliberat de C.N.C.A.N., pentru domeniul şi specialitatea corespunzătoare, conform cu Normele privind eliberarea permiselor de exercitare a activităţilor nucleare şi desemnarea experţilor acreditaţi în protecţie radiologică, acest permis fiind necesar nu numai pentru conducerea unor activităţi (respectiv, nu numai pentru medicii radiologi care aveau calitatea de responsabili cu securitatea radiologică a celor 3 instalaţii), ci şi pentru persoanele cărora le sunt încredinţate atribuţii (chiar şi contractuale) pentru a desfăşura activităţi în zona controlată/supravegheată de cei dintâi.

De asemenea, conform art. 9 din O.M.S. nr. 1272/2006, "titularul autorizaţiei prevăzute la art. 8 va utiliza în activităţile prevăzute la art. 2 lit. a) - c) numai personal care este posesor al unui permis de exercitare, valabil pentru aceste activităţi".

Ordinul Preşedintelui C.N.C.A.N. nr. 202/2002 stabileşte în mod explicit că permisul nivel 2 este necesar în cazul personalului care desfăşoară activităţi din domeniul nuclear cu risc radiologie semnificativ, permiţând posesorilor nu doar să deţină responsabilităţi referitoare la securitatea radiologică în zona controlată/supravegheată ci şi să conducă activitati cu surse de radiaţii ori cu instalaţii nucleare, în domeniul si specialitatea pentru care a fost eliberat permisul.

Faţă de dispoziţiile legale sus-citate, în mod corect a reţinut prima instanţă că normele privind eliberarea permiselor de exercitare a activităţilor nucleare şi desemnarea experţilor acreditaţi în protecţie radiologică, aprobate prin Ordinul nr. 202 din 15 octombrie 2002, se aplică şi în cazul persoanelor care doresc să ajute, în afara profesiei, la sprijinul şi confortul persoanelor care sunt supuse expunerii medicale, cu atât mai mult, în cazul în care implicarea unui fizician medical presupune preluarea unor atribuţii ale medicului radiolog, ca şi în cazul în care pentru practicile radioterapeutice este obligatorie prezenţa unui astfel de expert.

Într-adevăr, recurentul-reclamant se află în posesia unor autorizaţii emise pentru instalaţiile deţinute: Autorizaţia nr. x/2009 pentru instalaţiile B. şi C. şi anexa 2 pentru instalaţia D., Autorizaţia nr. x/2015 pentru instalaţiile B. şi C., însă împrejurarea că medicul radiolog responsabil cu securitatea radiologică a instalaţiilor pe care le are în supraveghere beneficiază de permis de exercitare nivel 2 eliberat de C.N.C.A.N., pentru activităţile autorizate în condiţiile Ordinului Preşedintelui C.N.C.A.N. nr. 202/2002, nu constituie o situaţie de exceptare a altor persoane care desfăşoară, în acelaşi timp, activităţi de aceeaşi natură.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa recurată nu este afectată de nelegalitate, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Institutul Naţional de Expertiză Medicală şi Recuperarea Capacităţii de Muncă împotriva sentinţei nr. 2877 din data de 7 iulie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 02 iulie 2020.