Payment of veterinary indemnities under Law No. 236/2019 not conditioned on adoption of methodological norms

Şedinţa publică din data de 8 iunie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Obiectul cererii de chemare în judecată. Cererea precizatoare. Hotărârea de declinare a competenţei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti la data de 12.11.2020, sub nr. x/2020, reclamantul Cabinet Medical Veterinar A. a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, să dispună obligarea acesteia la achitarea sumei de 70.000 RON (respectiv: 10.000 RON/lună de la data intrării in vigoare a Legii nr. 236/2019 şi până la data apariţiei O.U.G. nr. 117/2020, adică de la data de 16.12.2019 şi până la data de 24.07.2020), conform art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, precum şi dobânda legală calculată asupra sumelor datorate lunar, de la data scadenţei acestora şi până la data plăţii efective, sume ce urmează a fi actualizate cu rata inflaţiei calculate pentru fiecare perioada, de la data scadenţei acestora până la data plăţii efective.

A susţinut că prin adresa comunicată de ANSVSA urmarea notificării sale, nu se menţionează începând cu ce dată se achită suma stabilită lunar prin lege, care sunt persoanele juridice sau fizice îndreptăţite să beneficieze de această sumă, modalitatea de plată şi dacă se aplică retroactiv, considerând că se află în prezenţa unui refuz al pârâtei de a-i soluţiona favorabil cererea, pentru perioada anterioară emiterii O.U.G. nr. 117/2020, când suma de 10.000 RON/lună se acorda fiecărui deţinător de contract (valid), fără decont justificativ.

Prin cererea precizatoare depusă la data de 02.02.2021, reclamantul a arătat că înţelege să se judece în calitate de pârâtă, alături de ANSVSA, şi cu Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Teleorman.

Prin sentinţa nr. 1288 din 25.02.2021, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de necompetenţă materială şi a declinat soluţionarea cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ, dosarul fiind înregistrat pe rolul acestei instanţe la 05.04.2021, sub nr. x/3020.

Prin încheierea din 20.10.2021, Curtea de Apel Bucureşti a respins ca neîntemeiată excepţia necompetenţei materiale, invocată de pârâta Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Teleorman.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 96 din 26 ianuarie 2022, pronunţată în dosarul nr. x/2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiate, atât excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocate de pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, cât şi cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, formulată de reclamantul Cabinet Medical Veterinar A. în contradictoriu cu pârâtele Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Teleorman şi Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor.

3. Recursul principal exercitat în cauză

Împotriva sentinţei nr. 96 din 26 ianuarie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a exercitat recurs reclamantul Cabinet Medical Veterinar A., criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivare a susţinut, după o succintă expunere a argumentelor ce sprijină natura obiectului cererii deduse judecăţii ca fiind refuzul nejustificat al ANSVSA de a-i soluţiona cererea într-un termen rezonabil, respectiv de a-i achita suma de bani solicitată în temeiul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, pentru perioada anterioară O.U.G. nr. 117/2020, că sentinţa de fond a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, prima instanţă reţinând în mod greşit că nu a făcut dovada existenţei unui refuz nejustificat al autorităţilor pârâte.

Astfel, instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit dispoziţiile art. IV şi art. V din Legea nr. 236/2019, citate în cererea de recurs, considerând recurentul că din interpretarea acestora nu reiese că acordarea sumei de 10.000 RON/lună pentru beneficiarii contractelor de concesiune sau subsecvente, acorduri-cadru sau acte adiţionale, ar fi condiţionată de elaborarea normelor metodologice ale legii.

Consideră că trebuie avut în vedere caracterul juridic al normelor metodologice prin care se detaliază modul în care o lege trebuie aplicată, în fapt, asemenea norme reprezentând acte administrative care au rolul de a clarifica şi detalia dispoziţiile actelor normative pentru care au fost emise; apărând ca norme interpretative ce sunt supuse exigenţelor art. 9 alin. (2) C. civ. şi, ca atare, nefiind producătoare de efecte decât pentru viitor. Împrejurarea că normele metodologice nu au fost elaborate în termenul stabilit în textul legii, precum şi faptul că elaborarea acestora nu apare ca o condiţie a acordării srepturilor stipulate în art. IV din Legea nr. 236/2019, conduc, în opinia recurentului, la concluzia că de la data intrării în vigoare a legii şi până la abrogarea acestui articol prin O.U.G. nr. 117/2020 sunt justificate petenţiile tuturor beneficiarilor contractelor cu privire la plata sumelor stipulate prin art. IV al legii incidente.

Subliniază faptul că, în ceea ce priveşte art. IV din Legea nr. 236/2019, O.U.G. nr. 117/2020 nu are caracterul unor norme metodologice, câtă vreme prin acest act normativ a fost abrogat în mod expres art. IV al Legii nr. 236/2019 şi înlocuit cu un text propriu noului act normativ, care a detaliat condiţiile de acordare a sumei de 10.000 RON/lună beneficiarilor contractelor. Ca atare, pretenţiile sale sunt fondate, autorităţile pârâte în mod nejustificat refuzând să îndeplinească obligaţiile legale prevăzute de art. IV din Legea nr. 236/2019, nefiind ţinute de elaborarea normelor metodologice atât timp cât suma de 10.000 RON/lună era în mod clar exprimată, fără a fi necesară detalierea menţiunii cu privire la plata acesteia.

Sub un al doilea aspect, a susţinut că instanţa de fond a interpretat şi aplicat în mod greşit dispoziţiile art. 15 din O.G. nr. 42/2004.

Astfel, a contestat considerentele instanţei potrivit cărora legiuitorul nu a dorit să scutească cabinetele veterinare care au încheiat contracte conform art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, de prezentarea unor astfel de documentele justificative, întrucât serviciile ce fac obiectul Legii nr. 236/2019 şi care trebuie să fie remunerate cu suma de 10.000 RON/lună, înainte de apariţia acesteia erau efectuate gratuit, adică pentru aceste servicii cabinetul veterinar nu a prestat vreodată activităţile intermediare specifice cu documente justificative, deoarece nu erau remunerate, fiind plătite doar serviciile de bază prestate de cabinete sau societăţi, conform contractului, în baza O.G. nr. 42/2004.

Reţinând argumentele precizate, prima instanţă a interpretat şi aplicat în mod greşit art. 15 din O.G. nr. 42/2004, pe care, de altfel, l-a şi coroborat în mod greşit cu art. 6 din Anexa 2, modificat prin O.U.G. nr. 117/2020. Or, în opinia recurentului, modificarea adusă art. 6 din Anexa 2, prin O.U.G. nr. 117/2020, nu îşi găseşte aplicabilitatea, întrucât nu retroactivează, iar în ceea ce priveşte art. 15 din O.G. nr. 42/2004, acesta nu vizează serviciile noi intermediare pentru care solicită suma de bani ce face obiectul prezentei cauze, Legea nr. 236/2019 neimpunând astfel de obligaţii.

În plus, activităţile sau serviciile ce formează obiectul Legii nr. 236/2019 fac parte din categoria de servicii neplătite până la aparţia acestei legii, iar motivul pentru care nu a eliberat factură pentru perioada de 7 luni în discuţie, până la apariţia O.U.G. nr. 117/2020, care a modificat Legea nr. 236/2019, a fost doar pentru că Direcţiile Judeţene Sanitar-Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor le-a comunicat beneficiarilor să nu elibereze aceste documente întrucât nu sunt norme metodologice la Legea nr. 236/2019 şi nu le pot achita aceste noi servicii.

Câtă vreme există un raport juridic întemeiat pe un contract scris, recurentul consideră că, în condiţiile în care a prestat integral serviciile în favoarea statului în toată această perioadă de 7 luni, nu este exclusă posibilitatea sa de a beneficia de contravaloarea acestor servicii, deoarece autorităţile au beneficiat efectiv de serviciile respective, plata neputând fi condiţionată de lipsa decontului justificativ şi a facturii pentru simplul motiv că ANSVSA nu a elaborat normele metodologice şi că reclamantul nu a fost încunoştiinţat să suspende activitatea acestor servicii noi până la elaborarea normelor. Prin urmare, în mod greşit a reţinut prima instanţă condiţionarea plăţii acestor sume de lipsa documentelor justificative, câtă vreme legea nu prevede această obligaţie, iar serviciile publice veterinare, de siguranţă naţională în favoarea statului, au fost oricum desfăşurate de către reclamant.

A mai precizat că a prestat activităţile specifice noi atât în baza O.G. nr. 42/2004 şi în baza Legii nr. 236/2019, cât şi în baza O.U.G. nr. 117/2020, fiind servicii în strânsă legătură cu celelalte servicii de bază pentru care a fost remunerat de la încheierea primelor contracte de concesiune din anul 1999 şi până în prezent, intenţia reală a legiuitorului atunci când nu a impus decont justificativ şi factură având în vedere faptul că specificul activităţilor noi de intermediere nu trebuie dovedite cu vreun înscris, executarea acestora de către medicii veterinari fiind subînţeleasă atât timp cât se eliberează factură şi decont pentru serviciile de bază, care au fost şi sunt achitate şi în prezent. Concluzionând, a arătat că O.U.G. nr. 117/2020 a intervenit tocmai pentru a se face o distincţie între serviciile prestate şi solicitate conform Legii nr. 236/2019, astfel că în prezent se eliberează factură şi decont atât pentru serviciile de bază, cât şi pentru cele noi intermediare.

4. Apărările formulate în cauză. Recursul incident

4.1. Intimata-pârâtă Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor a formulat, în termen legal, întâmpinare prin care a combătut criticile formulate de recurentul-reclamant, precum şi recurs incident cu privire la soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În dezvoltarea recursului a susţinut, după expunerea succintă a soluţiei pronunţate de prima instanţă, a argumentelor reţinute în fundamentarea acesteia, precum şi a unor considerente de natură teoretică în ceea ce priveşte calitatea procesuală pasivă, că în conformitate cu art. 5 lit. c) din O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, cu modificările şi completările ulterioare, şi cu prevederile de la pct. 4 din Anexa nr. 2 la H.G. nr. 1415/2009 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor şi a unităţilor din subordinera acesteia, cu modificările şi completările ulterioare, Direcţiile sanitare veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene şi a municipiului Bucureşti sunt instituţii publice cu personalitate juridică, aflate în subordinea ANSVSA, finanţate din venituri proprii şi din subvenţii acordate de la bugetul de stat.

Astfel, în virtutea actelor normative indicate, Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Teleorman este instituţie publică cu personalitate juridică, care funcţionează în subordinea ANSVSA, având capacitate procesuală, doar aspectul că ANSVSA este ordonator principal de credite neputând avea, în opinia recurentei, drept consecinţă participarea acesteia în prezentul litigiu, în calitate de parte.

A citat recurenta prevederile art. 20 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi a susţinut că Preşedintele ANSVSA este ordonator principal de credite, iar Directorul executiv al DSVSA Teleorman (instituţie publică cu personalitate juridică aflată în subordinea ANSVSA) este ordonator terţiar de credite, rolul ordonatorilor principali de credite fiind prevăzut în art. 21 din legea amintită, iar în art. 22 din aceeaşi lege sunt prevăzute responsabilităţile ordonatorilor de credite, fără ca legiuitorul să distingă între cele trei categorii de ordonatori de credite.

A făcut trimitere la textele art. 20, art. 21 şi art. 22 din Legea nr. 500/2002 şi a susţinut că din interpretarea acestora rezultă că, în cadrul procesului bugetar, ANSVSA repartizează ordonatorilor terţiari de credite, respectiv Direcţiei Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor Teleorman sumele alocate acestora prin bugetul de stat, îndeplinind un rol de administrator al acestui buget.

A mai arătat că a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive şi în raport de împrejurarea că reclamantul are un raport contractual cu DSVSA Teleorman, căreia, în calitate de ordonator terţiar de credite, îi revine competenţa exclusivă cu privire la îndeplinirea atribuţiilor referitoare la stabilirea şi plata drepturilor izvorâte din O.U.G. nr. 117/22.07.2020. Aşadar, între instituţiile publice pârâte chemate în judecată pentru plata drepturilor prevăzute de O.U.G. nr. 117/2020, în speţă între ANSVSA şi DSVSA Teleorman, există raporturi juridice de drept administrativ, care iau naştere în virtutea obligaţiilor legale reciproce şi specifice ce le revin în procesul bugetar, însă prestarea activităţilor sanitar-veterinare prevăzute de art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004 sunt obligaţiile principale ce rezultă pentru reclamant şi pentru pârâta DSVSA Teleorman, din existenţa raporturilor juridice născute prin semnarea de către aceştia a Acordului-cadru de servicii nr. x/24.04.2019, a Contractului subsecvent de servicii nr. x/29.04.2020 şi a Contractului subsecvent de servicii nr. x/24.04.2019.

În plus, Preşedintele ANSVSA, în calitate de ordonator principal de credite, are obligaţia de a repartiza ordonatorilor terţiari de credite fondurile necesare punerii în executare a titlurilor executorii pronunţate împotriva instituţiilor publice care funcţionează în subordinea ANSVSA, îndeplinirea acestei obligaţii nefiind condiţionată de acţionarea în instanţă a ANSVSA alături de unităţile din subordine. Deşi repartizează ordonatorilor terţiari de credite sumele alocate acestora prin bugetul de stat, îndeplinind un rol de administrator al acestui buget, ANSVSA nu are atribuţia de a vira acestora alte sume decât cele prevăzute în legea bugetului de stat, având în vedere cheltuielile cu plata drepturilor prevăzute de O.U.G. nr. 117/22.07.2020 aprobate prin buget pentru anul respectiv, conform Legii nr. 5/06.01.2020 a bugetului de stat pe anul 2020, act normativ prin care a fost aprobat bugetul ANSVSA pe anul 2020.

În continuare, a citat art. 3 din O.G. nr. 22/2022 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice stabilite prin titluri executorii şi a concluzionat că dispoziţiile art. 21 şi art. 22 din Legea nr. 500/2002 şi ale art. 1-4 din O.G. nr. 22/2002 nu pot fi interpretate în sensul că reprezintă temeiul legal al existenţei unei obligaţii de garanţie sau de despăgubire ce revine ANSVSA în cazul obligaţiilor de plată stabilite în sarcina instituţiilor publice din subordine, cu privire la drepturile izvorâte din O.U.G. nr. 117/2020.

Totodată, atragerea în proces a instituţiei publice centrale a ANSVSA, în cadrul căreia este organizată şi funcţionează instituţia publică DSVSA Teleorman, cu care este stabilit raportul contractual al reclamantului, nu poate fi justificată nici de necesitatea stabilirii unei garanţii pentru aprobarea şi repartizarea creditelor bugetare potrivit art. 21 din Legea nr. 500/2002, o atare garanţie fiind nu numai lipsită de suport legal, dar şi inutilă, în condiţiile în care, potrivit art. 4 din O,G, nr. 22/2002, ordonatorii principali de credite bugetare au obligaţia să dispună toate măsurile ce se impun, inclusiv virări de credite bugetare, în condiţiile legii, pentru asigurarea în bugetele proprii şi ale instituţiilor din subordine a cvrditelor necesare pentru efectuarea plăţii sumelor stabilite prin titluri executorii.

Raportat la dispoziţiile art. 6 din Anexa la O.U.G. nr. 117/22.07.2020 (Anexa nr. 21 din O.G. nr. 42/2004) intitulată "Prevederi specifice de aplicare a art. 15 din ordonanţă" şi la situaţia de fapt în care reclamantul solicită obligarea pârâţilor, în solidar, să-i plătească suma de 10.000 RON/lună (la care se adaugă TVA), începând cu data de 16.03.2020 şi până la data de 24.07.2020, a solicitat să se constate că ANSVSA nu are calitate procesuală pasivă întrucât, în calitate de ordonator principal de credite, are obligaţia doar de a repartiza ordonatorilor terţiari de credite, în speţă DSVSA Teleorman, fondurile necesare, îndeplinind un rol de administrator al bugetului de stat, în vederea plăţii efective a sumei menţionate, în baza actului adiţional, a decontului şi a documentelor justificative.

Prin urmare, întrucât reclamantul nu a făcut nicio dovadă cu privire la existenţa unui raport juridic obligaţional în care ANSVSA să fie subiect pasiv în cadrul acestui raport, rezultă că ANSVSA nu poate avea calitate procesuală pasivă, impunându-se admiterea recursului incident, cu consecinţa casării în parte a sentinţei de fond în sensul respingerii cererii de chemare în judecată formulate în contradictoriu cu ANSVSA, ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

4.2. Intimata-pârâtă Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Teleorman a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului promovat de reclamant şi menţinerea sentinţei de fond ca temeinică şi legală. În esenţă, a arătat că în mod corect a reţinut prima instanţă că dreptul pretins de reclamant nu putea fi recunoscut exclusiv pe baza prevederilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019.

Totodată, a depus răspuns la întâmpinarea formulată de Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, prin care a arătat că susţine apărările formulate de autoritatea publică centrală, precum şi întâmpinare la recursul incident al ANSVSA, prin care a solicitat respingerea acestei căi de atac şi menţinerea soluţiei pronunţate de prima instanţă cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive.

II. Soluţia instanţei de recurs.

Înalta Curte, examinând hotărârea atacată prin prisma criticilor invocate în recursul principal şi a apărărilor formulate prin întâmpinările şi răspunsul la întâmpinare depuse în cauză, raportat la dispoziţiile legale aplicabile, constată fondat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în sensul că soluţia de respingere a acţiunii reclamantului ca neîntemeiată a fost dată cu interpretarea greşită a normelor legale incidente, urmând să admită recursul principal şi să reformeze în consecinţă sentinţa de fond, pentru considerentele ce succed.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Demersul judiciar al reclamantului are la bază cererea transmisă pârâtei Autoritatea Naţională şi pentru Siguranţa Alimentelor, prin notificarea emisă de Biroul Executorului Judecătoresc B. la data de 28.07.2020, sub nr. x, prin care a solicitat să-i plătească suma de 10.000 RON/lună (70.000 RON) conform art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, respectiv de la data intrării în vigoare a legii şi până la data plăţii efective, sumă actualizată cu rata inflaţiei şi calculată pentru fiecare perioadă în parte.

Prin adresa nr. x/04.08.2020, autoritatea pârâtă a transmis reclamantului un răspuns prin care a expus procedura de adoptare a O.U.G. nr. 117/2020 şi a susţinut că de la 24.07.2020, data intrării în vigoare a acestui act normativ, este stabilit cadrul legal pentru acordarea sumei de 10.000 RON.

Apreciindu-se vătămat în drepturile sale ca urmare a refuzului considerat nejustificat al ANSVSA de a-i soluţiona favorabil cererea pentru perioada anterioară emiterii O.U.G. nr. 117/2020 şi de a asigura resursele bugetare necesare plăţii sumei solicitate, reclamantul a învestit instanţa de judecată cu controlul legalităţii acestui refuz şi a obligării, atât a Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, cât şi a Direcţiei Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor Teleorman (conform precizării la acţiune formulate la data de 02.02.2021) la achitarea sumelor solicitate.

Soluţionând cauza în primă instanţă, Curtea de Apel Bucureşti a respins, ca neîntemeiată, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, invocată de pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, şi, totodată, a respins cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, formulată de reclamantul Cabinet Medical Veterinar A. în contradictoriu cu pârâtele Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Teleorman şi Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, ca neîntemeiată.

1.1. Recursul principal declarat de reclamantul Cabinet Medical Veterinar A. vizează soluţia pronunţată asupra fondului pretenţiilor deduse judecăţii prin acţiunea introductivă, astfel cum a fost modificată, fiind întemeiat pe motivul de casare reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte reţine că acest caz de casare se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanţa a dat o greşită interpretare a acesteia sau faptele au fost reţinute greşit în raport de exigenţele textului de lege. De asemenea, prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale.

În cauza de faţă aceste motive sunt întrunite raportat la criticile invocate prin recurs, soluţia primei instanţe reflectând aplicarea greşită a normelor de drept material incidente.

Prima instanţă a constatat că refuzul pârâtelor de a achita reclamantului suma de 10.000 RON/lună pentru perioada de timp solicitată este justificat, întrucât prevederile art. IV din Legea nr. 236/2019 nu puteau fi puse în aplicare în lipsa normelor metodologice, necesitatea adoptării acestora fiind recunoscută prin art. V din aceluiaşi act normativ.

A mai reţinut instanţa că prevederile art. IV au stabilit cadrul legal aferent obligaţiei de plată şi cuantumul acesteia, fără să conţină nicio referire la procedura de urmat în vederea recunoaşterii dreptului, astfel că dreptul reclamantului nu putea fi recunoscut exclusiv pe baza dispoziţiilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019.

De asemenea, a constatat că este neîntemeiată susţinerea reclamantului potrivit căreia, înainte de intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 117/2020, nu ar fi existat condiţionalităţile legate de decont şi documente justificative, apreciind că din ansamblul reglementării Legii nr. 236/2019 rezultă că plata sumei de 10.000 de RON/lună era asociată unor formalităţi şi prestării unor servicii, în contravaloarea acestora, iar vocaţia de a beneficia de aceste sume era condiţionată de adoptarea mecanismului concret de punere în executare a legii, neexistând nicio vătămare a drepturilor sau intereselor legitime ale reclamantului prin modul în care au fost soluţionate cererile sale.

În concluzie, reţinând că dreptul pretins de reclamant nu este absolut, ci unul care presupune îndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege, a considerat că pentru a beneficia de suma de 10.000 RON/lună pentru perioada 16.12.2019-24.07.2020 nu este suficientă existenţa numai a contractului de concesiune sau a contractului de servicii. Astfel, a constatat că din analiza art. 15 alin. (7) din O.G. nr. 42/2004, în forma modificată prin Legea nr. 236/2019, reiese că plata sumei de 10.000 RON, pe lângă condiţia îndeplinirii unui program zilnic, este condiţionată şi de îndeplinirea anumitor activităţi ce trebuie dovedite, nu numai afirmate.

Înalta Curte nu poate valida raţionamentul primei instanţe, întrucât acesta reflectă o greşită interpretare şi aplicare a prevederilor art. IV şi art. V din Legea nr. 236/2019, precum şi a dispoziţiilor art. 15 din O.G nr. 42/2004.

Aspect necontestat, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019, prin care s-a modificat şi completat O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, recurentul-reclamant era plătit pentru serviciile prestate, numite de bază, ca urmare a contractului încheiat în acest sens.

Deşi recurentul-reclamant efectua şi anumite activităţi sau servicii numite intermediare, precum transportul probelor la laborator, ridicarea produselor şi tipizatelor necesare, instruirea şi formarea profesională aferentă activităţilor contractante, consilierea proprietarilor de animale în vederea comunicării informaţiilor privind lanţul alimentar, consilierea proprietarilor de animale privind condiţiile de biosecuritate, consilierea proprietarilor de animale privind bunăstarea animalelor, efectuarea catagrafiei animalelor în situaţii de urgenţă, inspecţia şi certificarea animalelor destinate sacrificării, aceste servicii nu erau decontate de autorităţile pârâte, întrucât se efectuau gratuit.

Odată cu modificarea O.G. nr. 42/2004, ca urmare a intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019, prin art. IV din acest din urmă act normativ s-a prevăzut plata serviciilor sus-menţionate, în sensul achitării lunare, din bugetul pârâtei ANSVSA, a sumei de 10.000 RON pentru fiecare contract. Cu alte cuvinte, indemnizaţiile de 10.000 RON/lună pentru medicii veterinari au fost prevăzute începând cu data de 16.12.2019, când a intrat în vigoare Legea nr. 236/2019 pentru modificarea şi completarea art. 15 din O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, precum şi pentru modificarea unor acte normative.

Conform expunerii de motive a Legii nr. 236/2019, contractarea activităţilor sanitar- veterinare s-a realizat şi se realizează în prezent de entităţi private pentru asistenţă medicală veterinară, cărora le sunt impuse condiţii obligatorii de către autorităţile publice competente în domeniu, însă pentru care medicii veterinari nu sunt remuneraţi, aceste activităţi noi intermediare constând, printre altele, în cele enumerate în precedent.

Înalta Curte constată că, prin legea amintită s-a urmărit remedierea problemelor existente în acest domeniu de activitate cu referire la supravegherea epidemiologică efectuată de către medici veterinari, în aplicarea şi respectarea normelor europene, iar pentru înlăturarea chestiunii suportării costurilor aferente acestor activităţi s-a prevăzut în favoarea entităţilor ce deţin contracte de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior, printre care şi reclamantul din prezenta cauză, dreptul de a obţine o indemnizaţie de 10.000 RON/lună, care să fie acordată în raport de îndeplinirea condiţiilor de fond de către medicii veterinari, astfel cum sunt reglementate în O.G. nr. 42/2004, în forma modificată după intrarea în vigoare a Legii nr. 236/2019.

Aşadar, potrivit art. IV din Legea nr. 236/2019 raportat la art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004, dreptul de a primi indemnizaţia în cuantum de 10.000 RON/lună este condiţionat de existenţa unui contract de concesiune şi/sau de prestări servicii, sumă achitată din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, iar beneficiarii acestor contracte încheiate anterior datei de 16.12.2019, data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019, urmează să primească suma în discuţie în măsura în care realizează activităţile prevăzute la art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004 şi în condiţiile în care asigură un program zilnic de 8 ore, cu excepţia zilelor de sâmbătă şi duminică, conform dispoziţiilor de la alin. (7) al aceluiaşi art. 15 din O.G. nr. 42/2004.

De asemenea, conform art. V din Legea nr. 236/2019: "În termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Guvernul, la propunerea Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, va elabora normele metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege, aprobate prin hotărâre a Guvernului".

La data de 05.02.2020, pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor a publicat pe site-ul propriu proiectul de hotărâre a Guvernului de aplicare a prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin Legea nr. 236/2019.

În cadrul procedurii de elaborare a actului normativ, prin adresa din 14.05.2020, Ministerul Justiţiei a apreciat că pentru realizarea concesiunii activităţilor sanitar-veterinare publice este necesară introducerea de norme la nivelul primar de reglementare, respectiv în O.G. nr. 42/2004. Ca urmare a acestei observaţii, a fost declanşată procedura de adoptare a unei ordonanţe de urgenţă, finalizată prin emiterea O.U.G. nr. 117/2020, intrată în vigoare la data de 24.07.2020.

Or, împrejurarea că normele metodologice nu au fost elaborate în termenul stabilit de lege, de 90 de zile de la data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019, precum şi faptul că elaborarea acestora nu apare ca o condiţie a acordării drepturilor beneficiarilor contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii prevăzute în art. IV din Legea nr. 236/2019 pentru modificarea şi completarea art. 15 din O.G. nr. 42/2004, nu constituie argumente valide în susţinerea netemeiniciei pretenţiilor tuturor beneficiarilor contractelor aflate în derulare în ceea ce priveşte plata indemnizaţiei de 10.000 RON/lună, pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a legii (16.12.2019) şi data abrogării art. IV prin O.U.G. nr. 117/2020 (24.07.2020). Dimpotrivă, acest drept există în virtutea legii şi nu este condiţionat de elaborarea normelor metodologice prevăzute la art. V din Legea nr. 239/2019.

Normele metodologice au rolul de a explicita prevederile legale şi de a interpreta, eventual de a detalia şi clarifica fiecare normă a legii, în sensul şi limita celor stipulate în actul normativ respectiv, a cărui executare o asigură, fără a solicita beneficiarului dreptului îndeplinirea unor formalităţi suplimentare, neprevăzute de actul normativ, adăugând la lege şi având astfel ca efect chiar anularea dreptului pretins, cu consecinţa zădărnicirii demersulului efectuat de beneficiarul contractului pentru obţinerea dreptului recunoscut. Este adevărat că prin O.U.G. nr. 117/2020, în vigoare de la data de 24.07.2020, au fost abrogate prevederile art. IV şi art. V din Legea nr. 236/2019, dar acest aspect nu are semnificaţia lipsirii de efecte a normei active în perioada 16.12.2019-24.07.2020, deoarece noua lege nu retroactivează.

Demn de menţionat este şi faptul că în Legea nr. 236/2019 nu se regăseşte stipulată vreo dispoziţie în sensul condiţionării amânării intrării în vigoare şi aplicării prevederilor art. IV alin. (1) din acest act normativ de emiterea vreunui act ulterior. În plus, nu există un alt temei legal care să împiedice în mod expres aplicarea prevederilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, în lipsa elaborării normelor metodologice.

Pe de altă parte, Înalta Curte reţine, în ceea ce priveşte dispoziţiile O.U.G. nr. 117/2020, că nu se poate considera că ar substitui normele metodologice, întrucât actul normativ precizat reprezintă o reglementare de sine stătătoare.

Chiar dacă în preambulul acestei ordonanţe de urgenţă a Guvernului s-a arătat că prin Legea nr. 236/2019 a fost insuficient reglementat dreptul entităţilor în discuţie de a primi suma de 10.000 RON/lună pentru serviciile sau activităţile intermediare prestate, aceasta nu conduce la neaplicarea legii, ci la aplicarea acesteia în acord cu textele cuprinse în actul normativ. Această concluzie se impune cu atât mai mult cu cât s-a arătat că există o afectare a activităţilor sanitar-veterinare datorată unor întârzieri în reglementarea acestora, aspect ce nu poate determina neaplicarea drepturilor prevăzute de legea în vigoare pentru perioada 16.12.2019 - 24.07.2020.

Aşadar, beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau prestări de servicii încheiate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 291/2020 pentru aprobarea O.U.G. nr. 117/2020, aflate în derulare, sunt îndreptăţiţi să primească, în temeiul legii, suma de 10.000 RON/lună din bugetul ANSVSA, acordarea acestei sume nefiind condiţionată de adoptarea normelor metodologice aferente pentru perioada 16.12.2019-24.07.2020. Rezultă astfel, fără putinţă de tăgadă, caracterul nejustificat al refuzului comunicat de autoritatea pârâtă prin adresa-răspuns contestată în cauză.

Ca instituţie publică centrală, ANSVSA, ale cărei atribuţii sunt prevăzute de art. 63 din O.G. nr. 42/2004, este ordonatorul principal de credite pentru direcţiile sanitare judeţene şi pentru siguranţa alimentelor, fiind, în conformitate cu art. 5 lit. a) din aceeaşi ordonanţă, "autoritatea centrală sanitar-veterinară şi pentru siguranţa alimentelor, care coordonează tehnic şi administrativ întreaga activitate a serviciilor sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, organizează şi controlează efectuarea activităţilor publice sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor", iar în această calitate repartizează şi virează ordonatorilor terţiari de credite sumele alocate în bugetul de stat, în speţă având obligaţia repartizării şi virării indemnizaţiei pretinse în temeiul art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, pentru perioada în discuţie.

Aşadar, nu poate fi reţinută drept cauză exoneratoare a obligaţiei de plată neîndeplinirea de către Guvernul României a obligaţiei prevăzute de art. V din Legea nr. 236/2019, potrivit cărora: "În termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Guvernul, la propunerea Autorităţii Naţionale Sanitar-Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, va elabora normele metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege, aprobate prin hotărâre a Guvernului", întrucât pârâta, ca parte a aparatului executiv, nu poate invoca culpa autorităţii executive în realizarea demersurilor necesare în vederea executării legii.

Potrivit art. 1531 din C. civ.: "(1) Creditorul are dreptul la repararea integrală a prejudiciului pe care l-a suferit din faptul neexecutării"; iar "(2) Prejudiciul cuprinde pierderea efectiv suferită de creditor şi beneficiul de care acesta este lipsit.(...)." În aplicarea acestor norme legale, urmează să fie obligaţi pârâţii şi la plata dobânzii legale aferente sumelor datorate lunar, de la data scadenţei şi până la data plăţii efective, sume ce vor fi actualizate cu rata inflaţiei.

Pentru motivele arătate, constatând că soluţia primei instanţe a fost dată cu aplicarea greşită a normelor legale incidente, instanţa de control judiciar urmează să admită recursul principal declarat de reclamant şi să dispună în consecinţă reformarea sentinţei atacate.

1.2. Analizând şi recursul incident declarat de pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, Înalta Curte reţine că aceasta a criticat soluţia primei instanţe pronunţate asupra excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive, invocând în susţinere motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a cărei incidenţă este determinată, în opinia părţii, de argumentele invocate în cererea formulată.

Soluţia primei instanţei sub acest aspect este legală şi urmează a fi menţinută de instanţa de control judiciar.

Potrivit art. 32 alin. (1) C. proc. civ., având marginalul "Condiţii de exercitare a acţiunii civile": "Orice cerere poate fi formulată şi susţinută numai dacă autorul acesteia: a) are capacitate procesuală, în condiţiile legii; b) are calitate procesuală; c) formulează o pretenţie; d) justifică un interes", iar conform art. 36 din acelaşi act normativ: "Calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părţi şi subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecăţii. Existenţa sau inexistenţa drepturilor şi a obligaţiilor afirmate constituie o chestiune de fond".

Una dintre condiţiile cerute pentru ca o persoană să fie parte în proces este calitatea procesuală (legitimatio ad causam) care contribuie la desemnarea titularului de a acţiona şi, în acelaşi timp, a persoanei împotriva căreia se poate exercita acţiunea. Spre deosebire de capacitatea procesuală care se apreciază în general, pentru o anumită categorie de persoane, calitatea procesuală se determină în concret, "la speţă", în raport de litigiul dedus judecăţii. Cu alte cuvinte, numai o anumită persoană poate fi reclamant, respectiv pârât, în cadrul raportului juridic dedus judecăţii.

În speţă, este de observat că ANSVSA este emitenta actului administrativ asimilat dedus judecăţii, respectiv a adresei de răspuns la cererea formulată de reclamant, răspuns ce conţine refuzul nejustificat de a recunoaşte dreptul solicitat de titularul cererii, iar în această calitate este justificată participarea sa în proces, în calitate de pârâtă, fiind parte în raportul juridic de drept administrativ litigios.

Contrar susţinerilor recurentei-pârâte, împrejurarea că obligaţia efectuării plăţii drepturilor pretinse de reclamant ar reveni Direcţiei Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor Teleorman, ca instituţie publică cu personalitate juridică, aflată în subordinea ANSVSA, îndeplinind rolul de ordonator terţiar de credite, nu are relevanţă din perspectiva cadrului procesual raportat la obiectul cauzei, respectiv verificarea legalităţii actului administrativ asimilat dedus cenzurii instanţei, sub aspectul analizat esenţială fiind exclusiv calitatea pârâtei ANSVSA de emitentă a actului contestat, în timp ce chestiunea existenţei efective a obligaţiei de plată în sarcina uneia sau alteia dintre autorităţile pârâte chemate în judecată constituie un aspect de fond, ce a fost analizat şi soluţionat potrivit celor reţinute anterior în sensul admiterii acţiunii reclamantului.

Prin urmare, raportat la situaţia de fapt stabilită în cauză, în mod corect a respins instanţa de fond excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, faţă de modul de formulare a cererii de chemare în judecată calitatea procesuală pasivă a acesteia în speţă fiind justificată.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru argumentele expuse la pct. II.1.1. din prezenta decizie, fiind întrunit motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (2) din acelaşi act normativ, raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 544/2004, va admite recursul principal al reclamantului, va casa în parte sentinţa recurată şi, în rejudecare, va admite acţiunea formulată de reclamantul Cabinet Medical Veterinar A. şi va obliga pârâţii Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Teleorman şi Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor să achite reclamantului suma de 70.000 RON, respectiv 10.000 RON/lună, de la data de 16.12.2019 şi până la data de 24.07.2020, precum şi dobânda legală aferentă sumelor datorate lunar, de la data scadenţei şi până la data plăţii efective, sume ce vor fi actualizate cu rata inflaţiei.

De asemenea, pentru argumentele arătate la pct. II.1.2. al deciziei, constatând că soluţia asupra excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor este legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor legale incidente, nefiind întrunit motivul de casare invocat, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) coroborat cu art. 491 din C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul incident împotriva aceleiaşi sentinţe, pe care o va menţine cu privire la soluţionarea excepţiei menţionate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul Cabinet Medical Veterinar A. împotriva sentinţei nr. 96 din 26 ianuarie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Respinge recursul incident declarat de pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.

Casează în parte sentinţa recurată şi, în rejudecare:

Admite acţiunea formulată de reclamantul Cabinet Medical Veterinar A. în contradictoriu cu pârâţii Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Teleorman şi Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor.

Obligă pârâţii să achite reclamantului suma de 70.000 RON, respectiv 10.000 RON/lună, de la data de 16.12.2019 şi până la data de 24.07.2020, precum şi dobânda legală aferentă sumelor datorate lunar, de la data scadenţei şi până la data plăţii efective, sume ce vor fi actualizate cu rata inflaţiei.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei cu privire la soluţionarea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 8 iunie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.