Mining concession suspension refused; appeal dismissed for lack of well-founded case.

Şedinţa publică din data de 8 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 06.10.2022, sub nr. x/2022, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale, suspendarea efectelor Deciziei de încetare a concesiunii miniere nr. 81/29.10.2019, până la soluţionarea dosarului nr. x/2021

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 303 din data de 21.11.2022, pronunţată în dosarul nr. x/2022, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiate, excepţia inadmisibilităţii formulării cererii de suspendare, invocată de pârâtă, precum şi cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei de fond nr. 303 din 21.11.2022 a Curţii de Apel Cluj a promovat recurs reclamanta A. S.R.L., invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 din C. proc. civ.

În dezvoltarea recursului a susţinut că, deşi instanţa de fond a reţinut că poate analiza orice împrejurare de fapt şi de drept evocată de societatea reclamantă, care este de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, nefiind limitată la motivele formale enumerate de intimata-pârâtă în cuprinsul întâmpinării, a pronunţat soluţia cu încălcarea dispoziţiilor de procedură, precum şi a normelor de drept material, fiind incidente prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 C. proc. civ.

Referitor la primul motiv de casare ce vizează încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, a arătat că din considerentele reţinute de prima instanţă în analiza condiţiei cazului bine justificat rezultă că a aplicat în mod greşit dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, citate în cererea de recurs.

Pornind de la cele trei tipuri de elemente de drept şi de fapt care atrag incidenţa condiţiei legale a cazului bine justificat, consacrate de doctrină şi jurisprudenţă, ce constau în existenţa unor încălcări de formă şi de procedură; existenţa unor vicii chiar substanţiale ale actului contestat, dar care pot fi verificate fără analiza fondului, precum şi existenţa mai multor critici de nelegalitate invocate, recurenta a susţinut incidenţa motivului de casare referitor la încălcarea normelor de drept material privitoare la cazul bine justificat, sub mai multe aspecte.

În ceea ce priveşte nemotivarea deciziei de încetare a concesiunii miniere, a arătat că statuarea instanţei în sensul că nemotivarea deciziei de încetare trebuie raportată şi la referatul care a stat la baza emiterii acesteia, reflectă încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. De aceea, motivarea actului administrativ este o condiţie intrinsecă a actului şi trebuie să rezulte din cuprinsul acestuia, astfel că, în momentul analizei acestui argument, instanţa nu se poate referi şi la alte acte necomunicate ce nu-i erau opozabile la momentul emiterii actului administrativ contestat.

Consideră că din cuprinsul deciziei de încetare lipseşte, din punct de vedere formal, orice motivare, în cuprinsul acesteia nefiind arătat motivul pentru care încetează concesiunea minieră, orice justificare făcută de autoritatea pârâtă prin corespondenţe anterioare sau ulterioare actului neavând relevanţă în cauză.

Prin urmare, faptul că lipseşte orice motivare a actului administrativ în discuţie, reprezintă o împrejurare de natură să indice un dubiu de legalitate, apt să justifice măsura suspendării şi, implicit, să dovedească încălcarea sau aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Referitor la aplicarea greşită de către autoritatea pârâtă a termenului de transmitere a documentelor menţionate la art. 22 din Legea nr. 85/2003, a susţinut că în mod greşit a reţinut instanţa de fond că, la nivel de aparenţă, nu ar fi fost încălcate dispoziţiile Legii nr. 85/2003, coroborând termenul de 180 de zile reglementat de Legea nr. 85/2003 şi termenul de 150 de zile prevăzut de Normele metodologice.

Reiterând faptul că motivul emiterii deciziei de încetare a concesiunii miniere a fost încălcarea, de către societatea reclamantă, a termenului de 150 de zile în care ar fi fost obligată să transmită documentaţia pentru autorizarea lucrărilor de explorare, afirmă că acest termen este reglementat de Normele metodologice şi nu de legea în aplicarea căreia au fost emise, care prevede la art. 22 alin. (1) un termen de 180 de zile.

Analiza realizată de instanţă, care a făcut o distincţie între un termen de autorizare a activităţii (reglementat de Legea nr. 85/2003) şi un termen de transmitere a documentelor în vederea autorizării activităţii (reglementat de normele metodologice), excede procedurii sumare a suspendării. Altfel spus, contrar direcţiei trasate de doctrină şi de jurisprudenţă, prima instanţă a interpretat în mod coroborat şi a comparat dispoziţiile legii şi ale normelor metodologice într-o veritabilă analiză de fond.

Or, la nivel aparent, nicio normă metodologică nu poate deroga de la legea pe care o aplică, iar în prezenta cauză se constată că, deşi legea organică prevedea un singur termen imperativ aferent obligaţiei societăţii reclamante de a depune documentaţia pentru autorizare, şi anume cel de 180 de zile, prevederile din normele metodologice stipulau un termen mai scurt, de 150 de zile. Însă, reclamanta nu a dedus judecăţii această chestiune, ci a arătat doar faptul că, la nivel de aparenţă, concesiunea minieră a încetat pentru că, deşi s-a încadrat în termenul prevăzut de lege pentru depunerea documentaţiei de autorizare, autoritatea pârâtă a acordat prevalenţă unui alt termen prevăzut de normele metodologice.

Raportat la aceste considerente a apreciat că este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, existând o îndoială serioasă în privinţa legalităţii deciziei de încetare, iar soluţia primei instanţe a fost pronunţată cu încălcarea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, precum şi a dispoziţiilor art. 22 din Legea nr. 85/2003.

În ceea ce priveşte încălcarea prevederilor constituţionale, prima instanţă a statuat în mod greşit că încetarea licenţei de explorare nu trebuie dispusă în temeiul legii organice, fiind posibilă dispunerea acesteia în temeiul unor norme metodologice de aplicare a legii. Prin această opinie se confirmă ideea conform căreia analiza instanţei excedează procedurii sumare a suspendării, deoarece aceasta a trecut de o simplă analiză de suprafaţă şi s-a pronunţat implicit asupra compatibilităţii concrete dintre normele metodologice incidente în speţă şi dispoziţiile Legii nr. 85/2003, respectiv dispoziţiile constituţionale.

Instanţa de fond trebuia să se rezume la a constata, la nivel de aparenţă, că se încalcă principiul ierarhiei normelor juridice, consacrat în dreptul administrativ, precum şi prevederile constituţionale cuprinse la art. 136 alin. (4) care stabilesc că bunurile proprietate publică, în care se includ resursele minerale, pot fi concesionate doar în condiţiile legii organice. Astfel, citând prevederile art. 73 alin. (3) lit. t) din Constituţia României, a susţinut că atât modul de încheiere a concesiunii, cât şi modul de executare şi de încetare a acesteia, pot fi reglementate exclusiv prin lege organică. În speţă, modul de încetare a concesiunii miniere a fost stabilit pe baza unei hotărâri de Guvern şi nu prin lege organică, cum ar fi fost legal.

Totodată, prin faptul că instanţa a stabilit că normele metodologice de aplicare a legii au fost adoptate în temeiul art. 62 din lege, aceasta a statuat implicit că normele respectă legea şi că derogă în mod legal de la aceasta, interpretând astfel în mod coroborat şi comparând dispoziţiile legii şi ale normelor metodologice într-o veritabilă analiză de fond.

Pentru aceste considerente, a afirmat că soluţia instanţei de fond a fost pronunţată cu încălcarea greşită a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, dar şi a dispoziţiilor art. 73 alin. (3) lit. t) şi art. 136 alin. (4) din Constituţie.

Cu privire la neîndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 34 lit. a) din Legea nr. 85/2003, a susţinut că acest argument i-a fost înlăturat în mod eronat de instanţa de fond, care a reţinut că nu ar putea fi analizat în procedura sumară a suspendării, deşi partea a evocat acest raţionament adaptat la exigenţele dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, conform susţinerilor pe care le-a reluat în cuprinsul cererii de recurs.

Sub un al doilea aspect, a susţinut că prima instanţă a reţinut în mod eronat că, la nivel de aparenţă, nu şi-a îndeplinit obligaţiile în materia transmiterii documentelor pentru autorizare şi, ulterior, în materia începerii activităţilor miniere. Din această perspectivă instanţa şi-a depăşit limitele trasate chiar de părţi prin intermediul cererilor şi apărărilor, statuând că nu ar fi îndeplinite niciuna dintre condiţiile art. 34 lit. a) din Legea nr. 85/2003, deşi ambele părţi s-au referit doar la prima condiţie referitoare la transmiterea documentelor. Întrucât instanţa a analizat şi cea de-a doua condiţie referitoare la începerea activităţilor miniere, apreciază că este incident şi motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., prin raportare la încălcarea principiului disponibilităţii statuat de art. 9 alin. (2) din acelaşi act normativ.

În plus, subliniază că, prin analiza efectuată, instanţa de fond a depăşit analiza formală specifică procedurii suspendării prin faptul că a reţinut că reclamanta nu şi-a îndeplinit obligaţia de a transmite documentele în termenul de 150 de zile, concluzie determinată de interpretarea în mod coroborat şi comparat a dispoziţiilor Legii nr. 85/2003 şi a normelor metodologice, dând prevalenţă acestor din urmă prevederi şi realizând astfel o veritabilă analiză de fond. În mod similar s-a pronunţat şi asupra compatibilităţii dintre normele metodologice incidente şi dispoziţiile Legii nr. 85/2003, respectiv normele constituţionale.

Mai mult decât atât, reţinând că nu a respectat obligaţia de începere a activităţilor miniere, consideră că instanţa de fond a statuat în mod implicit şi asupra faptului că în speţă este aplicabil termenul de 150 de zile reglementat de normele metodologice, şi nu cel de 180 de zile reglementat de Legea nr. 85/2003, toate aceste chestiuni fiind de competenţa instanţei de fond şi asupra cărora instanţa care a soluţionat suspendarea nu se putea apleca.

Prin urmare, soluţia pronunţată prin sentinţa atacată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, precum şi a dispoziţiilor art. 34 lit. a) din Legea nr. 85/2003.

Cât priveşte nedepunerea avizului la programul de lucrări pentru anul I, a arătat că prima instanţă nu a analizat acest aspect, considerând că motivul principal al emiterii deciziei de încetare este reprezentat de netransmiterea documentelor în termenul de 150 de zile, adică a apreciat că nedepunerea avizului la programul de lucrări a reprezentat, în realitate, un motiv propriu-zis al emiterii deciziei de încetare. În situaţia în care s-ar considera că inclusiv nedepunerea avizului la programul de lucrări pentru anul I ar fi stat la baza emiterii deciziei de încetare, a menţionat că şi în privinţa sa este întrunită condiţia cazului bine justificat, conform argumentelor expuse.

Cu privire la criticile de nelegalitate privitoare la modul în care instanţa a aplicat condiţia cazului bine justificat, recurenta-reclamantă a susţinut, în teza subsidiară, că acestea se încadrează în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., făcând trimitere în acest sens la doctrina evidenţiată.

Referitor la paguba iminentă a menţionat că prima instanţă a arătat în mod expres că este îndeplinită în speţă condiţia pagubei iminente dar, cu toate acestea, că nefiind întrunită şi condiţia cazului bine justificat, nu s-ar putea dispune suspendarea deciziei de încetare. Consideră că îndeplinirea condiţiei pagubei iminente este satisfăcută ca o consecinţă a neatacării sentinţei de fond de niciuna dintre părţi.

În final a susţinut, în teza subsidiară, incidenţa motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 C. proc. civ. şi cu privire la această condiţie, conform argumentelor expuse succint la pagina 10 a cererii de recurs.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la 06.02.2023, intimata-pârâtă Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale a invocat excepţia nulităţii recursului pentru neinvocarea unor critici de nelegalitate la adresa sentinţei atacate, din perspectiva motivelor de casare invocate, ci exclusiv a unor argumente de netemeinicie, iar pe fond a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate ca temeinică şi legală.

În dezvoltarea apărărilor a susţinut, în esenţă, că în cauză nu s-a probat existenţa unui caz bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, iar instanţa de fond a constatat în mod corect neîndeplinirea cumulativă a celor două condiţii impuse de art. 14 alin. (1) din aceeaşi lege, soluţia de respingere a cererii de suspendare fiind legală.

Recurenta-reclamantă a depus răspuns la întâmpinare prin care a combătut apărările părţii intimate, solicitând respingerea excepţiei nulităţii recursului şi admiterea căii de atac astfel cum a fost formulată, conform argumentelor reiterate. Totodată, a depus precizări în ceea ce priveşte stadiul soluţionării dosarului nr. x/2021, având ca obiect anularea actului administrativ, din care rezultă că a fost suspendat prin încheierea din 8 noiembrie 2021 a Curţii de Apel Cluj, până la soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate invocate. În plus, la termenul de dezbateri din 08.06.2023 a depus note de şedinţă.

II. Soluţia Înaltei Curţi asupra recursului.

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor invocate în cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinarea depusă de intimata-pârâtă şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul reclamantei este nefondat şi îl va respinge pentru considerentele ce succed.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

În fapt, instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o cerere prin care reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat suspendarea efectelor Deciziei de încetare a concesiunii miniere nr. 81/29.10.2019, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Prin Decizia nr. 81/29.10.2019 a Preşedintelui Agenţiei Naţionale pentru Resurse Minerale, a cărei suspendare se solicită, s-a dispus, având în vedere art. 34 lit. a) din Legea minelor nr. 85/2003; Referatul nr. x/21.10.2019 al Direcţiei Generale Gestionare, Evaluare şi Concesionare Resurse/Rezerve Minerale, Integrare Europeană privind verificarea îndeplinirii condiţiilor legale şi propunerea de aprobare a anulării şi art. 37 alin. (1) din Legea minelor nr. 85/2003, încetarea concesiunii miniere de explorare a nisipului şi pietrişului în perimetrul B., judeţul Cluj, convenită prin licenţa de concesiune încheiată între Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale şi S.C. A. S.R.L..

Împotriva deciziei menţionate societatea reclamantă a formulat şi acţiune în anulare înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj la data de 04.05.2021, sub nr. x/2021, care a fost suspendată prin încheierea din 8 noiembrie 2021, până la soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate invocate.

Soluţionând cererea de suspendare, instanţa de fond a respins-o ca neîntemeiată prin sentinţa nr. 303 din 21 noiembrie 2022. Totodată, a respins ca neîntemeiată şi excepţia inadmisibilităţii formulării cererii de suspendare, invocată de pârâtă.

În fundamentarea soluţiei pronunţate instanţa de fond a reţinut, în esenţă, că faţă de prevederile art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cererea de suspendare întemeiată pe acest text de lege poate fi formulată atât odată cu acţiunea principală, cât şi printr-o cerere separată, până la soluţionarea acţiunii de fond, constatând că excepţia inadmisibilităţii formulării acţiunii este neîntemeiată.

Cât priveşte cererea de suspendare, a reţinut că nu este îndeplinită condiţia unui caz bine justificat pentru suspendarea actului şi, în acest context, chiar dacă s-ar accepta că există o pagubă iminentă, rezultată din faptul că pentru perimetrul obiect al concesiunii miniere a fost iniţiată o procedură în vederea exploatării de nisipuri şi pietrişuri, ceea ce ar face imposibilă repunerea reclamantei în situaţia anterioară în ipoteza anulării actului, îndeplinirea acestei condiţii nu este suficientă pentru suspendarea actului.

Soluţia pronunţată asupra cererii de suspendare a actului administrativ contestat a fost atacată de reclamantă, clamând aceasta incidenţa dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 din C. proc. civ.

Prin întâmpinarea formulată în faza procesuală a recursului, intimata-pârâtă Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale a reiterat excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare după un an de la introducerea cererii de anulare a Deciziei de încetare a concesiunii nr. 81/2019, care a fost respinsă de Curtea de Apel Cluj pe baza raţionamentului că această cerere se poate face printr-o acţiune separată până la soluţionarea acţiunii de fond, expunând argumentele în susţinerea acestei excepţii.

Cu privire la această chestiune Înalta Curte reţine că, într-adevăr, prin întâmpinarea formulată în faţa primei instanţe, intimata-pârâtă a invocat excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare din perspectiva reliefată, fiind respinsă ca neîntemeiată cu motivarea arătată.

Însă, excepţiile soluţionate de prima instanţă nu pot fi repuse în discuţie decât ca motive de nelegalitate în cadrul căilor de atac legal şi în mod expres prevăzute de legiuitor şi nu reiterate ca excepţii în condiţiile art. 248 din C. proc. civ.

În speţă, excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a fost invocată în faţa primei instanţe şi a fost respinsă prin sentinţa ce face obiectul analizei instanţei de recurs doar sub aspectul cererii de suspendare formulate de reclamantă, nu şi a soluţiei pronunţate asupra excepţiei, întrucât nu a fost atacată de pârâta Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale.

Cum singura modalitate de cenzurare a hotărârii prin care s-a tranşat această chestiune litigioasă este în cadrul căilor de atac, anularea soluţiei pronunţate asupra excepţiei inadmisibilităţii formulării cererii de suspendare nu poate fi obţinută de către partea nemulţumită, în speţă de intimata-pârâtă Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale, prin reiterarea excepţiei în întâmpinarea depusă în calea de atac, soluţia dată asupra excepţiei inadmisibilităţii fiind consolidată, prin neatacare, cu autoritate de lucru judecat.

Prin urmare, analiza instanţei de recurs asupra legalităţii sentinţei de fond va viza exclusiv soluţia pronunţată asupra cererii de suspendare formulate de reclamantă, sub aspectul neîndeplinirii condiţiei cazului bine justificat raportat la ipotezele precizate de parte ca fiind subsumate acestuia.

Înalta Curte reţine, în primul rând, că recurenta-reclamantă a clamat încălcarea principiului disponibilităţii reglementat de art. 9 alin. (2) din C. proc. civ., invocând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din acelaşi cod şi considerând că instanţa de fond s-a pronunţat pe un aspect necerut de părţi. În concret, a susţinut că prima instanţă a reţinut în mod eronat că, la nivel de aparenţă, reclamanta nu şi-ar fi îndeplinit obligaţiile în materia transmiterii documentelor pentru autorizare şi, ulterior, în materia activităţilor miniere.

Dezvoltând această critică, recurenta a subliniat că prima instanţă şi-a depăşit limitele trasate de părţi, statuând că nu ar fi îndeplinite niciuna dintre condiţiile art. 34 lit. a) din Legea nr. 85/2003, deşi părţile s-au referit doar la prima condiţie referitoare la transmiterea documentelor şi nu la cea de-a doua condiţie referitoare la începerea activităţilor miniere, pe care instanţa a analizat-o cu încălcarea principiului disponibilităţii, precum şi cu depăşirea analizei formale impuse de procedura specifică suspendării.

Contrar alegaţiilor părţii recurente, pe care nu le poate valida, Înalta Curte constată că instanţa de fond nu a încălcat principiul disponibilităţii părţilor în procesul civil şi nici procedura specifică suspendării efectelor actului administrativ contestat.

Astfel, pe aspectul evidenţiat de partea recurentă cu privire la încălcarea prevederilor art. 34 lit. a) din Legea nr. 85/2003, prima instanţă a reţinut, pe de o parte că "analiza propusă de reclamantă cu privire la textul legal evocat depăşeşte cadrul sumar al prezentei proceduri, iar pe de altă parte, că, oricum, la nivel de aparenţă, reclamanta nu a îndeplinit nici obligaţia de a depune documentele în termen şi, pe cale de consecinţă, nici pe cea de a începe activităţile miniere, câtă vreme începerea acestora nu a mai fost autorizată."

Aşa cum se observă din considerentele reţinute de prima instanţă, aceasta nu a realizat o analiză propriu-zisă a celor două condiţii impuse de prevederile legale indicate, ci, în cadrul analizei sumare permise de procedura suspendării, doar a constatat, stabilind astfel situaţia de fapt, că reclamanta nu a depus documentele în termen şi, ca o consecinţă logică a neautorizării începerii activităţilor miniere, că nici condiţia referitoare la începerea acestor activităţi nu a fost îndeplinită.

Or, în speţă, reclamanta este cea care precizează motivele de fapt şi de drept pentru care apreciază a fi nelegal actul administrativ contestat, instanţa pronunţând soluţia, conform dispoziţiilor art. 9 din C. proc. civ., prin prisma susţinerilor părţilor, raportat la dispoziţiile legale aplicabile, la probatoriul administrat în cauză şi, în toate cazurile, în limitele sesizării.

Ca atare, învestită fiind cu acţiunea formulată de reclamantă, instanţa de contencios administrativ a verificat legalitatea deciziei emise de intimata-pârâtă Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale cu luarea în considerare a limitelor învestirii pe care o presupune o atare analiză, neexistând sub acest aspect niciun argument valid, de natură a conduce la concluzia susţinută de recurenta-reclamantă, şi anume aceea că instanţa de fond a depăşit analiza formală impusă de procedura specifică suspendării.

În concluzie, nu poate fi reţinută incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., criticile formulate de recurenta-reclamantă din această perspectivă fiind nefondate.

Cât priveşte argumentele subsumate cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că problema litigioasă asupra căreia a fost chemată să se pronunţe instanţa de contencios administrativ este, în principal, cea a verificării îndeplinirii sau a neîndeplinirii condiţiei referitoare la existenţa cazului bine justificat în susţinerea suspendării efectelor Deciziei de încetare a concesiunii miniere nr. 81/29.10.2019, prin raportare la motivele invocate de partea reclamantă, la probatoriul administrat şi la prevederile legale incidente în materie.

Instanţa de fond a analizat criticile reclamantei în funcţie de circumstanţele concrete ale cauzei şi prin raportare atât la considerente şi aspecte de ordin general referitoare la instituţia cazului bine justificat, cât şi la argumentele particularizate de reclamantă speţei deduse judecăţii, conchizând că în prezenta cauză nu este îndeplinită această condiţie, ceea ce demonstrează că judecătorul fondului a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cererii de suspendare a executării.

Demn de menţionat sub acest aspect este faptul că, deşi suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecţie a drepturilor şi intereselor legitime ale subiectelor potenţial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanţa competentă va evalua legalitatea acestuia, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Totodată, în analiza îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat instanţa de fond a avut de cercetat aparenţa de nelegalitate, astfel încât şi-a fundamentat soluţia cu luarea în considerare a aparenţei rezultate din înscrisurile depuse la dosarul cauzei, suficiente pentru a-i forma convingerea raportat la specificul cererii de suspendare a executării actului administrativ în discuţie.

În înţelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situaţiei de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum şi prin încălcarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanţa a dat o greşită interpretare a acesteia sau faptele au fost reţinute greşit în raport de exigenţele textului de lege. De asemenea, prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte reţine că, prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, legiuitorul a instituit proceduri speciale de suspendare a executării actului administrativ, prevăzute de art. 14 şi art. 15 din lege, atât în faza procedurii prealabile prevăzută la art. 7 din acelaşi act normativ, cât şi în faza sesizării instanţei cu cererea de anulare a actului administrativ contestat.

Astfel, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond, iar potrivit art. 15 din acelaşi act normativ, aceeaşi cerere se poate adresa instanţei competente şi prin cererea de anulare a actului administrativ.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor subiectelor potenţial vătămate prin aplicarea actului până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Totodată, din prevederile generale ale Legii contenciosului administrativ rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

În acest context, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Constată Înalta Curte că, prin motivele de recurs invocate, recurenta-reclamantă a formulat critici, în primul rând sub aspectul nelegalităţii soluţiei pronunţate de instanţa de fond cu privire la condiţia existenţei cazului bine justificat.

În referire la această condiţie este de observat, aşa cum s-a statuat în mod constant în jurisprudenţa instanţei supreme, că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, verificarea limitându-se numai la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ. Cu alte cuvinte, analiza cazului bine justificat trebuie să se limiteze la o cercetare a aparenţei dreptului, deoarece, în cadrul procedurii sumare a suspendării de executare nu este permisă prejudecarea fondului.

Sub acest aspect legea nu face distincţie între motivele de nelegalitate substanţială, de drept material, şi cele de nelegalitate procedurală. Însă, este esenţial ca nelegalitatea să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă la nivelul aparenţelor, fără o cercetare aprofundată a cauzei.

Criticile recurentei circumscrise reţinerii îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat vizează greşita interpretare a prevederilor legale aplicabile instituţiei suspendării executării actului administrativ contestat, prin prisma circumstanţelor indicate a fi indicii clare ale nelegalităţii actului, astfel cum au fost evidenţiate: nemotivarea deciziei de încetare a concesiunii miniere; aplicarea greşită de către autoritatea pârâtă a termenului de transmitere a documentelor menţionate la art. 22 din Legea nr. 85/2003; încălcarea prevederilor constituţionale; neîndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 34 lit. a) din Legea nr. 85/2003; nedepunerea avizului la programul de lucrări pentru anul I, conform argumentelor prezentate în cererea de suspendare şi reiterate în cuprinsul cererii de recurs.

Relativ la considerentele expuse, a apreciat că este îndeplinită condiţia cazului bine justificat referitor la existenţa unei îndoieli serioase, de natură a răsturna prezumţia de legalitate a actului contestat, în vederea dispunerii suspendării executării acestuia.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante şi în acord cu instanţa de fond, al cărei raţionament logico-juridic îl împărtăşeşte, Înalta Curte reţine că, raportat la circumstanţele de fapt ale cauzei, nu există o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ în măsura în care, la o analiză sumară, realizată la nivel de aparenţă, acesta a fost emis de către autoritatea competentă şi cuprinde măsura dispusă, iar constatările şi motivele care au determinat luarea acestei măsuri de încetare a concesiunii au fost reţinute în preambulul acesteia, prin indicarea textelor de lege incidente şi a referatului întocmit de direcţia de specialitate, precum şi în cuprinsul referatului amintit, care a stat la baza emiterii deciziei contestate, constituind un act pregătitor, cu caracter preparatoriu în vederea elaborării actului administrativ de autoritate definitiv, în considerarea emiterii căruia a fost întocmit.

Or, prin aspectele evidenţiate în susţinerea cererii de suspendare nu s-au dovedit împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă, la nivel de aparenţă, în privinţa legalităţii actului administrativ din perspectiva îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat, acestea reprezentând, parţial, veritabile critici de nelegalitate a actului administrativ, care nu pot fi examinate în cadrul procedurii sumare instituite prin art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, fără a antama fondul litigiului.

În acest sens sunt criticile referitoare la aplicarea greşită a termenului de transmitere a documentelor prevăzut de art. 22 din Legea nr. 85/2003 şi la neîndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 34 lit. a) din Legea nr. 85/2003, o analiză a motivelor de nelegalitate a actului din aceste perspective impunând, cu necesitate, faţă de modalitatea în care au fost dezvoltate susţinerile părţii recurente, o interpretare a normelor legale incidente prin prisma situaţiei de fapt stabilite, deci o verificare amplă a cauzei ce nu este permisă de procedura sumară a suspendării efectelor actului administrativ contestat.

Aceasta a fost şi concluzia primei instanţe, care a reţinut că, aşa cum rezultă la nivel de aparenţă în urma verificărilor realizate, nu există nicio contradicţie între cele două acte normative precizate (Legea minelor nr. 85/2003 şi Normele de aplicare a Legii minelor nr. 85/2003, aprobate prin H.G. nr. 1208/2003) referitoare la termenul de transmitere a documentelor, prevăzut de art. 22 din Legea nr. 85/2003.

Faptul că a constatat că textul de lege menţionat face referire la un termen în care trebuie autorizată începerea activităţii, respectiv un "termen de până la 180 de zile de la intrarea în vigoare a licenţei, după prezentarea de către titular, cumulativ, a documentelor (...)" iar textul art. 107 din Normele metodologice de aplicare stipulează un termen de 150 de zile de la data intrării în vigoare a licenţei, pentru depunerea documentelor prevăzute la art. 22 alin. (1) din Legea minelor nr. 85/2003, nu poate fi considerată o interpretare realizată de instanţă în mod coroborat şi comparat cu privire la dispoziţiile legale evocate, cum pretinde recurenta, ci, exclusiv o evidenţiere a celor două termene instituite de legiuitor, pentru a argumenta inexistenţa unei contradicţii evidente între aceste texte.

Referitor la încălcarea prevederilor art. 34 lit. a) din Legea nr. 85/2003, în mod corect a reţinut prima instanţă că reclamanta nu şi-a îndeplinit obligaţia de a depune documentele în termen şi, atât timp cât începerea activităţii miniere nu a mai fost autorizată, că nici obligaţia corespunzătoare nu a fost îndeplinită, celelalte aspecte excedând analizei sumare permise de procedura specifică suspendării.

Cât priveşte susţinerea că actul contestat încalcă şi dispoziţiile art. 136 din Constituţia României, astfel cum a precizat recurenta la termenul de dezbateri, arătând că, la nivelul aparenţei dreptului, actul administrativ a cărui suspendare o cere este contrar prevederilor indicate din Constituţie, Înalta Curte reţine că şi aceasta este nefondată.

Nici din perspectiva reliefată nu se conturează vreun element de nelegalitate a soluţiei atacate, instanţa de fond reţinând în mod corect că, în urma unei analize sumare efectuate la nivel de aparenţă, reiese că la emiterea actului atacat au fost luate în considerare normele de aplicare ale legii, adoptarea acestor norme metodologice prin hotărâre de Guvern fiind impusă chiar de art. 62 din Legea nr. 85/2003, adică de înseşi prevederile legii organice de reglementare a domeniului.

Ca atare, instanţa a realizat o analiză sumară a criticii formulate, celelalte argumente prezentate în dezvoltarea susţinerilor referitoare la încălcarea prevederilor art. 73 alin. (3) lit. t) din Constituţia României, care vizează, în esenţă, încălcarea principiului ierarhiei normelor juridice, excedând analizei permise de legiuitor în cadrul procedurii suspendării.

Or, din modul în care instanţa a argumentat critica reclamantei referitoare la nerespectarea dispoziţiilor constituţionale evocate, nu se poate reţine că s-ar fi pronunţat implicit asupra compatibilităţii concrete dintre normele metodologice incidente în speţă şi dispoziţiile Legii nr. 85/2003, respectiv dispoziţiile constituţionale, cum pretinde recurenta.

În concluzie, nu se poate susţine cu suficient temei că prima instanţă ar fi încălcat dispoziţiile constituţionale în aprecierea cazului bine justificat, alegaţiile recurentei-reclamante formulate din această perspectivă urmând a fi înlăturate.

În fine, recurenta a criticat sentinţa de fond pentru considerentele reţinute de prima instanţă sub aspectul nedepunerii avizului la programul de lucrări pentru anul I, în sensul că nu a analizat acest motiv de nelegalitate, reţinând doar faptul că motivul principal pentru care a fost emisă decizia îl constituie nedepunerea documentelor prevăzute de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 85/2003. A susţinut că, în situaţia în care s-ar considera că inclusiv nedepunerea avizului la programul de lucrări pentru anul I ar fi stat la baza emiterii deciziei de încetare a concesiunii miniere, şi în privinţa acesteia este întrunită condiţia cazului bine justificat.

Întrucât aspectul ce a făcut obiectul unei analize sumare a primei instanţe, în ceea ce priveşte verificarea la nivel de aparenţă a legalităţii deciziei contestate, l-a reprezentat nedepunerea documentelor prevăzute de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 85/2003 în termen de 150 de zile, orice alte susţineri noi circumscrise criticii referitoare la nedepunerea avizului la programul de lucrări pentru anul I, astfel cum au fost dezvoltate de recurentă în cererea de recurs, nu pot face obiectul analizei instanţei de control judiciar.

Ca atare, în mod corect a constatat instanţa de fond că existenţa unui caz bine justificat nu poate fi reţinută în speţă, faţă de împrejurările cauzei din care nu rezultă o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate a deciziei contestate, constituind unul dintre fundamentele caracterului executoriu al actelor administrative.

Aceasta, întrucât nu este suficient ca reclamantul să afirme existenţa unor motive de nelegalitate, ci este imperios necesar să ofere unele elemente probatorii care să permită, fără o cercetare aprofundată, formarea unui dubiu serios asupra legalităţii actului, un stadiu incipient al convingerii că, în final, este posibil ca prezumţia de legalitate să fie răsturnată, ceea ce nu s-a demonstrat în prezenta cauză.

În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie ce vizează paguba iminentă, prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, este de observat că prima instanţă în mod corect nu a mai procedat la o analiză efectivă a acesteia, nemaifiind necesară o atare examinare ţinând cont de faptul că ambele condiţii trebuie îndeplinite în mod cumulativ pentru a se putea dispune suspendarea actului administrativ contestat, aspect ce rezultă în mod implicit din considerentele finale ale sentinţei de fond.

Pe cale de consecinţă, în raport de criticile formulate, Înalta Curte constată că probele administrate în cauză nu oferă indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ în discuţie, nefiind întrunite motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 din C. proc. civ., sentinţa de fond fiind astfel la adăpost de orice critică de natură a conduce la reformarea acesteia.

Referitor la solicitarea recurentei-reclamante de obligare a părţii adverse la plata cheltuielilor de judecată generate de soluţionarea prezentului litigiu, Înalta Curte reţine că, deşi a depus dovezi privind efectuarea acestora, raportat la modalitatea de soluţionare a recursului, care urmează a fi respins ca nefondat, nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 453 alin. (1) din C. proc. civ. pentru acordarea cheltuielilor de judecată solicitate, întrucât este partea care a pierdut procesul.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru argumentele expuse la pct. II.1. din prezenta decizie, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de reclamantă şi va menţine sentinţa de fond atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 303 din 21 noiembrie 2022 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 8 iunie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.