Agency's appeal upheld: court may compel reply but not dictate merits of administrative response

Şedinţa publică din data de 25 ianuarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată, la data de 1 martie 2021, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2019, reclamanta Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Protecţia Mediului Bucureşti, pronunţarea unei hotărâri prin care să se dispună obligarea INCDPM Bucureşti la respectarea dispoziţiilor H.G. nr. 1159/2005 privind transmiterea unui imobil, proprietate publică a statului, din administrarea Institutului Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Protecţia Mediului - ICIM Bucureşti în administrarea Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Mediului, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 901 din 7 octombrie 2005 (în continuare "H.G. nr. 1159/2005") în sensul de a-i preda în administrare o suprafaţă de 2.500 mp, teren fără construcţii, din terenul proprietatea statului aflat în administrarea pârâtului, negrevat de alte drepturi reale şi situat în municipiul Bucureşti, str. x, în vederea construirii sediului administrativ al A.N.P.M., şi de a încheia un nou protocol de predare-primire în acest sens, în care să se consemneze expres anularea celor două protocoale anterioare încheiate în anii 2005 şi 2006 (Protocolul de predare-preluare înregistrat la INCDPM Bucureşti-ICIM sub nr. x/30.09.2005 şi la A.N.P.M. sub nr. x/29.09.2005 şi Protocolul de predare-preluare înregistrat la INCDPM Bucureşti-ICIM sub nr. x/21.06.2006 şi la A.N.P.M sub nr. x/21.09.2006).

Pârâtul Institutul National de Cercetare-Dezvoltare pentru Protecţia Mediului Bucureşti (INCDPM), a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia precripţiei dreptului la acţiune, iar pe fond a solicitat respingerea cererii, ca neîntemeiată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 709 pronunţată la data de 7 august 2020, Curtea de Apel Bucureşti:

- a respins excepţia prescripţiei dreptului de a sesiza instanţa, ca neîntemeiată;

- a respins excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, ca neîntemeiată;

- a admis în parte cererea formulată de reclamanta Agenţia Naţională Pentru Protecţia Mediului, în contradictoriu cu pârâtul Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Protecţia Mediului Bucureşti;

- a obligat pârâtul la soluţionarea cererii nr. x/28.02.2019 în lumina considerentelor prezentei sentinţe;

- a respins în rest cererea, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, reclamanta Agenţia Naţională Pentru Protecţia Mediului a declarat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

În motivare, recurenta-reclamantă susţine, în esenţă, că soluţia pronunţată de instanţă pe fondul cauzei, aşa cum rezultă din considerentele acesteia, a fost dată cu greşita aplicare a dispoziţiilor art. 1 alin. (4) din Constituţia României privind încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat.

În acest sens, arată că instanţa de fond, în considerentele sentinţei, ulterior expunerii situaţiei de fapt aşa cum a fost reţinută pe baza probelor administrate, a stabilit faptul că intimatul-pârât INCDPM Bucureşti avea obligaţia, potrivit art. 1 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, să formuleze şi să-i comunice în termen de 30 de zile un răspuns la cererea nr. x/28.02.2019, indiferent de soluţia pe care o oferea cererii sale. În aceste condiţii, în temeiul art. 8 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond a obligat pârâtul la soluţionarea cererii nr. x/28.02.2019 conform considerentelor expuse la filele x din sentinţă.

Însă, instanţa de fond nu s-a limitat doar la constatarea refuzului nejustificat al intimatului-pârât de a răspunde solicitării din cererea nr. x/28.02.2019, ci a indicat şi sensul în care intimatul să răspundă acesteia.

Astfel, în considerentele sentinţei, instanţa de judecată a apreciat că, în cadrul soluţionării cererii administrative, pârâtul trebuie să stabilească dacă titlul de proprietate al A. S.A. asupra terenului dat în administrarea instituţiei recurente de 2.500 mp prin cele două protocoale de predare-primire din 2005, respectiv 2006 este anterior datei emiterii H.G. nr. 1159/2005 .

În aceleaşi considerente, respectiv la consemnarea argumentelor pretenţiilor reclamantei, cât şi la motivarea în fapt a soluţiei, instanţa de judecată a reţinut faptul că, în baza sentinţei civile nr. 1950/17.07.2007, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti în dosarul nr. x/2005, societăţii A. S.A. i s-a eliberat certificatul de atestare a dreptului de proprietate pentru terenul în proprietate exclusivă în suprafaţă de 19.540 mp şi respectiv pentru terenul în indiviziune cu INCDPM (fost ICIM) în suprafaţă de 4.917 mp.

Faptul că suprafaţa de 2.500 mp făcea parte din suprafaţa de teren deţinută de A. S.A. a fost stabilit prin încheierea din data de 15.09.2010 de lămurire a întinderii dispozitivului sentinţei civile nr. 1950/17.07.2007, prin care s-a omologat raportul de expertiză topografică efectuat de expertul B., prin care erau identificate terenurile atribuite societăţii A. S.A..

În baza sentinţei civile nr. 1950/17.07.2007, lămurită prin încheierea din 15.09.2010 şi a certificatului de atestare a dreptului de proprietate al A. S.A. seria nr. M14 nr. x/12.11.2007, precum şi a raportului de expertiză topografică, dreptul de proprietate exclusivă al A. S.A. şi dreptul de proprietate indiviză a fost întabulat în cartea funciară, în anul 2012, de către Oficiul de cadastru şi publicitate imobiliară Bucureşti care, la data de 28.01.2015, a stabilit că la aceeaşi adresă poştală există o suprapunere a suprafeţelor de teren.

Menţionează că înscrisul constatator al dreptului de proprietate asupra terenurilor A. S.A. a fost emis în anul 2007 de autoritatea competentă la acea dată (Ministerul Mediului şi Gospodăririi Apelor), iar identificarea şi delimitarea acestora s-a efectuat prin hotărâre judecătorească în anul 2010, prin încheierea din 15.09.2010.

Or, dacă în motivarea sentinţei s-a reţinut că titlul de proprietate al A. S.A. asupra terenurilor din str. x, Bucureşti a fost emis în anul 2007, delimitate şi identificate ulterior prin hotărârea judecătorească din anul 2010, instanţa de fond nu poate obliga instituţia publică intimată ca, în soluţionarea cererii, să stabilească contrar hotărârilor judecătoreşti (asta în situaţia în care titlul de proprietate al A. S.A. asupra terenului dat în administrare reclamantei prin protocoalele de predare-primire din 2005 şi din 2006 este anterior datei emiterii H.G. nr. 1159/2005, respectiv 29.09.2005).

Aşa cum s-a reţinut prin sentinţa civilă nr. 1950/17.07.2007, la care instanţa de fond face trimitere, dreptul de proprietate al A. S.A. asupra terenurilor din str. x, Bucureşti s-a născut prin efectul Legii nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale, certificatul de atestare a dreptului de proprietate a fost emis ulterior, având doar valoare probatorie.

Astfel, recurenta-reclamantă consideră că instanţa a avut în vedere obligarea intimatului la a stabili dacă dreptul de proprietate al A. S.A. asupra terenului dat în administrare prin cele două protocoale de predare-primire din 2005 şi din 2006 este anterior H.G. nr. 1159/2005 şi nu titlul de proprietate.

Mai mult, consideră recurenta-reclamantă că instanţa trebuie să se raporteze, în ceea ce priveşte existenţa dreptului de proprietate al A. S.A., şi la data emiterii H.G. nr. 1159/2005, această hotărâre de guvern fiind actul normativ a cărui neexecutare o afirmă.

În concluzie, a pune în sarcina unei alte autorităţi publice, respectiv în sarcina INCDPM Bucureşti care este o instituţie ce face parte din aparatul executiv al statului, obligaţia stabilirii titularului dreptului de proprietate asupra terenului de 2.500 mp dat în administrarea recurentei-reclamante, în condiţiile în care o autoritate, respectiv o instanţă ce face parte din puterea judecătorească, s-a pronunţat asupra acestui aspect, contravine principiului separaţiei puterilor în stat reglementat de Constituţia României la art. 1 alin. (4).

În altă ordine de idei, dacă prin sintagma "titlul de proprietate" utilizată de instanţă în considerentele aflate pe pagina 12 a sentinţei se înţelege certificatul de atestare a dreptului de proprietate obţinut de A. S.A. în baza sentinţei civile nr. 1950/17.07.2007, atunci răspunsul intimatului nu ar putea fi decât negativ.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată faţă de cererea de recurs, intimatul-pârât Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Protecţia Mediului Bucureşti a solicitat respingea recursului ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la dosar.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este fondat, pentru următoarele considerente:

1. Argumente de fapt şi de drept

Ceea ce s-a criticat prin recursul formulat au fost considerentele din hotărârea recurată cu privire la modalitatea de soluţionare a cererii adresate pe cale administrativă, din perspectiva aspectelor ce vor fi analizate în cuprinsul răspunsului ce va fi dat reclamantei.

Din expunerea rezumativă prezentată la pct. 1 al prezentei decizii, Înalta Curte constată că, prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a solicitat obligarea pârâtului la respectarea/îndeplinirea unei obligaţii cuprinse în H.G. nr. 1159/2005 privind transmiterea unui imobil, proprietate publică a statului, din administrarea pârâtului în administrarea reclamantei, în sensul de a-i preda administrarea suprafaţei de 2.500 mp teren situat în Splaiul Independenţei nr. 294, Bucureşti pentru construirea sediului administrativ al reclamantei.

Totodată, reclamanta a arătat că, anterior înregistrării acţiunii pe rolul instanţei de judecată, a formulat prin intermediul adresei nr. x/28.02.2019 o cerere administrativă în acelaşi sens, însă pârâtul INCDPM Bucureşti nu i-a comunicat niciun răspuns.

În apărare, pârâtul a susţinut că şi-a îndeplinit obligaţiile ce-i reveneau în baza H.G. nr. 1159/2005, încă din 2005-2006, conform protocoalelor de predare-primire.

Prin sentinţa recurată, prima instanţă, după ce a respins excepţiile invocate de pârât, a admis în parte cererea de chemare în judecată, a obligat pârâtul la soluţionarea cererii nr. x/28.02.2019 în lumina considerentelor din sentinţă, respingând în rest cererea ca neîntemeiată.

Prima instanţă a reţinut că, întrucât la cererea adresată pârâtului în sensul celor solicitate prin cererea de chemare în judecată reclamanta nu a primit niciun răspuns, acesta avea obligaţia, potrivit art. 1 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, să formuleze şi să comunice în termen de 30 de zile un răspuns la cererea nr. x/28.02.2019, indiferent de soluţia pe care o oferea cererii reclamantei.

De asemenea, după cum a arătat recurenta-reclamantă prin cererea de recurs şi rezultă din cuprinsul motivării, instanţa de fond nu s-a limitat doar să analizeze constatarea faptului că pârâtul nu a răspuns solicitării reclamantei sens în care l-a obligat pe acesta, ci, i-a dat pârâtului şi indicaţii cum să soluţioneze cererea administrativă şi care să fie soluţia pe care să o dea acestei cereri.

În raport de considerentele prezentate de prima instanţă şi de soluţia pronunţată, Înalta Curte consideră că sentinţa atacată a fost dată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. h) şi art. 18 din Legea nr. 554/2004, aspect de natură să conducă la casarea parţială a sentinţei recurate, în ceea ce priveşte sintagma "în lumina considerentelor prezentei sentinţe" din cuprinsul dispozitivului hotărârii şi considerentele referitoare la modalitatea de soluţionare a cererii adresate pe cale administrativă.

Astfel, deşi instanţa de fond a cenzurat doar lipsa răspunsului la petiţia reclamantei, constatând că aceasta nu a primit niciun răspuns în termenul legal de 30 de zile, totuşi prin sentinţă a trasat coordonatele răspunsului pe care pârâtul trebuie să le aibă în vedere la soluţionarea petiţiei adresate acestuia de reclamantă. Considerentele prin care prima instanţă impune în sarcina autorităţii pârâte reperele în raport de care va soluţiona cererea nr. x/28.09.2019 (dacă titlul de proprietate este anterior datei emiterii H.G. nr. 1159/2005, dacă obligaţia stabilită în sarcina pârâtului prin această hotărâre de guvern, a fost sau nu executată prin încheierea protocoalelor de predare-primire din 2005, 2006, etc.), contravin dispoziţiilor art. 18 din Legea nr. 554/2004, care prevăd soluţiile pe care instanţa de contencios administrativ le poate pronunţa în cauză.

În speţă, fiind incidente prevederile dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. h) şi constatând că cererea reclamantei nu a fost soluţionată în termenul de 30 de zile de la înregistrare, instanţa poate să oblige autoritatea la formularea unui răspuns, însă nu poate proceda la analiza de fond a cererii formulate de reclamantă şi nesoluţionată, această posibilitate existând doar în situaţia în care s-ar decela existenţa unui refuz nejustificat, conform art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004. Obligând pârâtul la soluţionarea cererii, însă raportat la elementele clar identificate de instanţă, judecătorul cauzei a intrat în competenţa exclusivă de analiză ce-i revine autorităţii pârâte, contrar prevederilor art. 18 din Legea nr. 554/2004.

În consecinţă, având în vedere limitele în care reclamanta a recurat sentinţa de fond, Înalta Curte constată că sunt fondate criticile de nelegalitate expuse în recurs, instanţa de fond depăşind limitele învestirii sale, fixate de reclamantă conform principiului disponibilităţii, acţiunea vizând obligarea autorităţii pârâte la soluţionarea cererii, iar nu la cenzurarea unui pretins refuz nejustificat.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Faţă de considerentele din precedent, reţinând ca fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 461 alin. (2) şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de reclamantă şi va casa în parte sentinţa atacată în sensul înlăturării din dispozitiv a sintagmei "în lumina considerentelor prezentei sentinţe", precum şi considerentele sentinţei referitoare la modalitatea de soluţionare a cererii adresate pe cale administrativă, menţinând celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului împotriva sentinţei civile nr. 709 din data de 07 august 2020 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa atacată şi, rejudecând:

Înlătură din dispozitiv sintagma "în lumina considerentelor prezentei sentinţe", precum şi considerentele sentinţei referitoare la modalitatea de soluţionare a cererii adresate pe cale administrativă.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 25 ianuarie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.