State liability for administrative sanctions: No damages for suspension of professional accreditation where final judgment confirmed legality of reduced penalty

Şedinţa publică din data de 25 ianuarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată, la data de 22 septembrie 2015, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2015, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor:

I. Anularea următoarelor acte administrative cu caracter individual:

a) Procesul-verbal întocmit în data de 29 ianuarie 2015, la unitatea A., punctul de lucru din Braşov, str. x, încheiat de către B. şi C., în calitate de reprezentanţi ai/membri ai comisiei Ministerului Transporturilor;

b) Procesul-verbal întocmit în data de 29 ianuarie 2015, la unitatea A., punctul de lucru din Braşov, Lunga nr. 261, încheiat de către B. şi C., în calitate de reprezentanţi ai/membri ai comisiei Ministerului Transporturilor;

c) Nota nr. x din data de 3 februarie 2015, emisă de către Compartimentul medical al Ministerului Transporturilor, prin care s-a propus retragerea certificatului de agreare nr. x/14.02.2014;

d) Notificarea nr. x din data de 24 martie 2015, emisa de către Serviciul Medical, prin care s-a adus la cunoştinţă reclamantului sancţiunea aplicată;

e) Ordinul de aprobare şi dispunere a sancţiunii propuse prin Nota nr. x din 3 februarie 2015 emisă de către Ministerul Transporturilor, act administrativ ce este menţionat în Notificarea nr. x din data de 24 martie 2015 emisă de Serviciul Medical din cadrul Ministerului Transporturilor;

f) Răspunsul Ministerului Transporturilor din data de 22.04.2015, la Adresa nr. x/08.04.2015 prin care reclamantul a contestat decizia ce i s-a adus la cunoştinţă prin Notificarea nr. x din data de 24 martie 2015;

II. Suspendarea executării actelor administrative cu caracter individual, atacate la punctul 1 al prezentei cereri, conform dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, până la soluţionarea cauzei.

Pe parcursul judecăţii, reclamantul şi-a modificat acest capăt de cerere, în sensul că a solicitat suspendarea în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare;

III. Obligarea pârâtului să depună la dosarul cauzei ordinul în baza căruia a fost emis Certificatul de agreare nr. x/14.02.2014 şi ordinul în baza căruia a fost retras Certificatul de agreare nr. x/14.02.2014;

IV. Obligarea pârâtului la plata daunelor materiale produse reclamantului, ca urmare a retragerii certificatului de agreare a Cabinetului individual de psihologie A. şi punerii în imposibilitate de a desfăşura activitatea profesională în specialitatea psihologia transporturilor, în această formă de exercitare a profesiei;

V. Obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată, ocazionate de prezenta acţiune.

2. Soluţia instanţei de fond în primul şi al doilea ciclu procesual

2.1. În primul ciclu procesual, prin sentinţa nr. 773 din 9 martie 2016, Curtea de Apel Bucureşti a admis în parte actiunea formulată de reclamant, a anulat în parte procesele-verbale de constatare din 29.01.2015 aferente punctelor de lucru din Brasov, str. x si str. x emise de pârât, în ceea ce priveste constatarile privitoare la neafisarea programului de lucru pentru examinari siguranta transporturilor; a anulat în parte nota nr. x/03.02.2015 emisa de Ministerul Transporturilor, adresa nr. x/24.03.2015 si adresa nr. x/22.04.2015 emise de parat, în sensul ca a dispus inlocuirea sanctiunii administrative a retragerii pe o perioada de 4 ani a certificatului de agreare nr. x/14.02.2014, cu sanctiunea retragerii pe o perioada de 2 ani.

Instanţa a respins capătul de cerere privind anularea ordinului de aprobare si dispunere a sanctiunii administrative, ca lipsit de obiect; a respins capătul de cerere privind obligarea pârâtului la plata de despăgubiri materiale, ca neîntemeiat.

De asemenea, a respins, ca neîntemeiat, capătul de cerere privind suspendarea executării actelor administrative contestate şi a obligat pârâtul la plata către reclamant a sumei de 125 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, constând în parte din taxa de timbru achitată de reclamant.

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs pârâtul Ministerul Transporturilor şi reclamantul A., iar prin decizia nr. 2372 din 8 mai 2019, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal:

(i) a respins recursul declarat de Ministerul Transporturilor împotriva sentinţei antereferite, ca nefondat;

(ii) a admis recursul declarat de A. împotriva aceleiaşi sentinţe, a casat în parte sentinţa recurată şi a trimis cauza aceleiaşi instanţe pentru rejudecarea capătului de cerere privind daunele materiale.

În rejudecare, cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 18 noiembrie 2019, sub dosar nr. x/2015, iar ulterior admiterii cererii de abţinere, sub dosar nr. x/2019.

2.2. În al doilea ciclu procesual, prin sentinţa civilă nr. 518/2020 din 1 iulie 2020, Curtea de Apel Bucureşti:

(i) a admis cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor;

(ii) a obligat pârâtul la plata către reclamant a sumei de 34.530 RON cu titlu de daune materiale.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei de fond, pronunţată în al doilea ciclu procesual, a declarat recurs pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii (fost Ministerul Transporturilor), întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de acordare despăgubiri, ca neîntemeiată.

În opinia recurentului-pârât, sentinţa recurată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

Astfel, pentru a pronunţa soluţia de admitere a cererii de acordare a daunelor materiale solicitate de reclamant, instanţa de judecată a reţinut faptul că în urma retragerii certificatului de agreare a cabinetului individual aflat în discuţie, acesta a fost pus în imposibilitate de a-şi desfăşura activitatea profesională în specialitatea psihologia transporturilor.

Mai exact, s-a reţinut că în urma publicării pe pagina de internet a ministerului a listei unităţilor agreate în perioada 2014-2015 şi avizate în anul 2015, la pct. 97 a fost menţionată retragerea certificatului de agreare, pe o perioadă de 4 ani, A. cu punctele de lucru situate în mun. Braşov, jud. Braşov, unul pe str. x şi altul pe str. x, motiv pentru care avizele psihologice eliberate de acest cabinet nu au mai putut fi utilizate de către beneficiarii serviciilor psihologice pentru funcţiile cu responsabilitate în siguranţa transporturilor.

Consideră recurentul-pârât că această reţinere a instanţei de judecată este eronată, deoarece un act medical emis de o instituţie care îşi desfăşura în mod legal activitatea nu putea să aibă parte de o asemenea interpretare, în afară de cazul în care cabinetul ar fi desfăşurat această activitate după ce i-a fost aplicată sancţiunea de furnizare a serviciilor prevăzute de actul constitutiv şi actele normative în vigoare.

De asemenea, este greşită şi reţinerea instanţei de fond că acestui cabinet i-a fost restrânsă activitatea de prestare a serviciilor psihologice deoarece activitatea pe siguranţa transporturilor acoperea în acel moment aproximativ 60-70% din veniturile cabinetului. În plus, aceste aspecte nu au fost dovedite în cauză cu o expertiză contabilă, cu proba testimonială care să certifice procentul reprezentat de activitatea prestată în domeniul transporturilor sau cu documente contabile care să facă dovada veniturilor şi a contravalorii acestor servicii (bonuri fiscale; chitanţe).

Simpla prezentare a unui tabel în care sunt înregistrate eventuale examinări psihologice realizate lunar, nu certifică în mod echivoc faptul că de acelaşi număr de solicitanţi ar fi avut parte şi în cazul în care acest cabinet funcţiona la parametrii normali, anterior sancţiunii administrative de retragere a certificatului de agreare pe o perioadă de 4 ani.

Având în vedere cele prezentate, suma la care ministerul a fost obligat a o achita cu titlu de daune materiale nu se justifică, din moment ce, prin măsurile stabilite au fost limitate doar activităţile serviciilor în specialitatea psihologia transporturilor şi nicidecum a întregului cabinet, care putea să asigure servicii în alte specialităţi altor beneficiari, potrivit actelor normative în vigoare şi a actului constitutiv.

Prezintă relevanţă în acest sens chiar informaţiile prezentate de cabinet pe site-ul propriu, anume că acesta acoperă o paletă largă de servicii psihologice din diferite domenii pe lângă cele din psihologia transporturilor, cum ar fi cele din psihologia muncii şi organizaţională, psihologia aplicată în domeniul siguranţei naţionale, servicii psihologie clinică şi consiliere psihologică la nivel naţional, de unde rezultă că toate susţinerile reclamantului au fost făcute cu scopul vădit de a induce în eroare instanţa de judecată, cu privire la daunele materiale solicitate şi acordate de aceasta.

Prin urmare, solicită admiterea recursului, casarea sentinţei recurate, iar pe fond, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

4. Apărările formulate în calea de atac a recursului

Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare la dosarul instanţei de recurs, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la dosar.

În esenţă, intimatul-reclamant a susţinut legalitatea hotărârii instanţei de fond şi a apreciat nefondate criticile recurentului.

Acesta a punctat faptul că prejudiciul a fost dovedit cu înscrisuri iar pârâtul nu a contestat nici cuantumul şi nici procentul de afectare al activităţii sale pe perioada suspendării, fiind tardiv să aducă în discuţie administrarea unei probe tehnice

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este fondat, în considerarea celor în continuare arătate.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin cererea formulată în temeiul art. 8 raportat la art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, odată cu acţiunea în anularea actului administrativ vătămător, reclamantul a solicitat obligarea pârâtului minister la plata daunelor materiale produse acestuia, ca urmare a retragerii certificatului de agreare a Cabinetului individual de psihologie A. şi punerii în imposibilitate de a desfăşura activitatea profesională în specialitatea psihologia transporturilor, în această formă de exercitare a profesiei.

Învestită cu soluţionarea cererii în fond după casare, prima instanţă a constatat că cererea reclamantului de despăgubiri este întemeiată, motiv pentru care a obligat pârâtul la plata către reclamant a sumei de 34.530 RON cu titlu de daune materiale, reţinând, în esenţă, că, dată fiind soluţia pronunţată în primul ciclu procesual, menţinută de Înalta Curte, în speţă sunt îndeplinite condiţiile pentru angajarea răspunderii administrativ-patrimoniale, anume (i) anularea actelor administrative atacate (anularea în parte a proceselor-verbale de constatare din 29.01.2015 aferente punctelor de lucru din Braşov, str. x şi str. x emise de pârât, în ceea ce priveşte constatările privitoare la neafişarea programului de lucru pentru examinări siguranţa transporturilor, respectiv de anulare în parte a notei nr. x/03.02.2015 emisă de Ministerul Transporturilor, adresa nr. x/24.03.2015 şi adresa nr. x/22.04.2015 emise de pârât şi aplicarea, în final, a unei sancţiuni de retragere a certificatului de agreare nr. x/14.02.2014 pentru o perioadă de 2 ani) şi (ii) imposibilitatea reclamantului, în urma emiterii unor acte administrative nelegale, de a-şi desfăşura activitatea.

Prin recursul declarat împotriva soluţiei instanţei de fond, pârâtul a formulat critici subsumate cazului de casare prevăzut art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitoare la aplicarea greşită a art. 8 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004, în sensul neîndeplinirii condiţiilor cerute de lege pentru repararea pagubei cauzate.

Înalta Curte constată că aceste critici sunt fondate. Astfel, analizând existenţa condiţiilor pentru angajarea răspunderii patrimoniale a recurentului-pârât, Înalta Curte consideră, contrar celor reţinute de instanţa de fond, că acestea nu sunt îndeplinite.

Reclamantul a solicitat repararea prejudiciului produs acestuia ca urmare a efectului abuziv al Notificării nr. 13.047/24.03.2015 transmisă de Ministerul Transporturilor şi publicării pe site-ul ministerului a faptului că i-a fost retras certificatul de agreare, aspect ce rezultă din cuprinsul cererii de chemare în judecată .

Prin respectiva notificare, reclamantului i s-a adus la cunoştinţă sancţiunea aplicată, respectiv a retragerii certificatului de agreare pentru examinări psihologice pe siguranţa transporturilor nr. 97/14.02.2014, pe o perioadă de 4 ani.

Înalta Curte constată că actul vătămător – Notificarea nr. 13.047/24.03.2015 – a fost anulat în parte (împreună cu celelalte acte a căror anulare a solicitat reclamantul), prin hotărârile definitive pronunţate în dosarul nr. x/2015 (sentinţa civilă nr. 773 din data de 9.03.2016 a Curţii de Apel Bucureşti, menţinută de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin decizia nr. 2376 din data de 8.05.2019), în sensul că s-a dispus înlocuirea sancţiunii administrative a retragerii pe o perioadă de 4 ani a certificatului de agreare nr. x/14.02.2014, cu sancţiunea retragerii pe o perioadă de 2 ani.

Este real că Notificarea nr. 13.047/24.03.2015 a fost anulată în parte, însă, de vreme ce instanţa de judecată a dispus în mod definitiv înlocuirea sancţiunii aplicate (retragerea certificatului pe 2 ani, în loc de 4 ani), înseamnă că sancţiunea retragerii certificatului pe 2 ani a fost considerată legală.

În acest context, Înalta Curte reţine că nu este îndeplinită cerinţa referitoare la anularea actului administrativ nelegal şi, prin urmare, nu există aplicarea abuzivă a Notificării nr. 13.047/24.03.2015, contrar susţinerii reclamantului.

Cât priveşte prejudiciul, prima instanţă a reţinut că acesta a fost cauzat urmare retragerii certificatului de agreare, iar reclamantul nu a putut să examineze din punct de vedere psihologic personalul din siguranţa în transporturi pentru perioada pentru care instanţa de fond a dispus înlocuirea sancţiunii administrative a retragerii pe o perioadă de 4 ani a certificatului de agreare nr. x/14.02.2014, cu sancţiunea retragerii pe o perioadă de 2 ani.

În legătură cu acest aspect, Înalta Curte reţine că prejudiciul material în sumă de 34.530 RON a fost solicitat de reclamant pentru o perioadă de 5 luni, începând cu data când retragerea certificatului de agreare şi-a produs efectul (respectiv aprilie 2015) şi până la data introducerii cererii de chemare în judecată (respectiv septembrie 2015), aspect ce rezultă tot din cuprinsul cererii de chemare în judecată .

Cum notificarea a fost emisă în martie 2015, iar perioada de 2 ani, pentru care sancţiunea retragerii certificatului de agreare a fost stabilită în mod definitiv, a expirat la data de 3.02.2017, după cum s-a reţinut în decizia de casare, rezultă că pentru cele 5 luni pentru care s-au solicitat despăgubiri (aprilie – august 2015) nu există prejudiciu (pentru că reclamantul era în perioada de retragere a certificatului de 2 ani).

Deşi nu este clar pentru ce perioadă s-au acordat despăgubirile de către instanţa de fond, Înalta Curte observă că, în cauză, nu s-a făcut dovada că suspendarea/retragerea a durat mai mult de 2 ani, cât sancţiunea a rămas ca urmare a primului ciclu al judecăţii şi, în plus, reclamantul a menţionat şi cuantificat în mod expres perioada şi suma solicitată drept prejudiciu material (doar 5 luni, de la retragere şi până la introducerea acţiunii). În acest context, apărările din recurs sunt lipsite de relevanţă în recurs.

Prin urmare, nu este îndeplinită nici condiţia existenţei prejudiciului suferit de reclamant şi, în mod evident, nici legătura de cauzalitate între actul presupus ilegal şi prejudiciu.

În raport de aceste argumente, reţine instanţa de control judiciar că hotărârea instanţei de fond este dată cu aplicarea şi interpretarea eronată a dispoziţiilor art. 8 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004, întrucât nu sunt îndeplinite condiţiile pentru angajarea răspunderii patrimoniale a pârâtului, fapt ce reclamă incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, va casa sentinţa atacată şi, rejudecând, va respinge cererea de acordare despăgubiri formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii împotriva sentinţei civile nr. 518 din data de 01 iulie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând:

Respinge cererea de acordare despăgubiri formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 25 ianuarie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prinintermediul grefei instanţei.