Admissibility of incidental exception of illegality against administrative decision in separate damages action under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 12 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, la data de 14.06.2021, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A. a chemat în judecată pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor (FGA), solicitând instanţei de judecată ca, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, să oblige pârâtul FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/13.12.2016, constând:

- în principal, penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF nr. 23/2014, de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data plăţii efective; până la data de 06.09.2021 penalităţile au fost în cuantum de 118162,45 RON;

- în subsidiar, despăgubiri reprezentând dobânda legală penalizatoare, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011;

De asemenea, a solicitat obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1747 din 22 noiembrie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia de nelegalitate invocată de reclamantă în privinţa deciziei F.G.A. nr. 16517/27.08.2018, ca inadmisibilă şi a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva hotărârii instanţei de fond a formulat recurs reclamanta A. S.A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ.

După o amplă prezentare a situaţiei de fapt, în motivarea recursului se arată că prin soluţia pronunţată cu privire la excepţia de nelegalitate invocată de A. împotriva Deciziei nr. 16.517/27.08.2018, prima instanţă a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, iar hotărârea este nemotivată (motive de recurs prevăzute de art. 488 pct. 5 şi pct. 6 C. proc. civ.).

În susţinerea excepţiei de nelegalitate s-a arătat că, prin Decizia nr. 16.517/27.08.2018, FGA a respins cererile de plată formulate de A., invocând prevederile art. 4 alin. (1) lit. e), coroborat cu art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, potrivit cărora plata de către FGA a creanţelor de asigurare se poate face în limita unui plafon de 450.000 RON pe creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment.

Or, modul de interpretare pe care FGA l-a adus prevederilor Legii nr. 213/2020 este vădit nelegal, iar această nelegalitate rezultă în mod incontestabil din aspectele dezlegate cu caracter obligatoriu de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 29/02.03.2020 pronunţată în dezlegarea unei probleme de drept.

Prima instanţă a respins ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate a Deciziei 16517/27.08.2018, raportat la art. 4 din Legea nr. 554/2004. În susţinerea soluţiei, prima instanţă a reţinut doar că Decizia cu privire la care a fost invocată excepţia reprezintă un act administrativ individual a cărui legalitate poate fi verificată doar pe calea acţiunii principale, iar nu şi pe cale incidentală, prin invocarea excepţiei de nelegalitate în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Or, o astfel de soluţie este vădit nelegală din perspectiva prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, chiar dacă Decizia 16517/27.08.2018 poate fi atacată şi pe calea acţiunii principale, este evident că instanţa putea şi trebuia să verifice legalitatea acesteia pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, soluţia de respingere fiind contrară regulilor de procedură care consacră posibilitatea invocării excepţiei de nelegalitate.

De asemenea, deşi prima instanţă susţine că legalitatea Deciziei 16517 nu poate fi verificată pe cale incidentală, prima instanţă nu indică absolut deloc care sunt argumentele juridice, care sunt raţionamentele logico-juridice care stau la baza unei astfel de soluţii.

În conformitate cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, pentru a răspunde cerinţelor procesului echitabil, motivarea ar trebui să evidenţieze că judecătorul a examinat cu adevărat chestiunile esenţiale ce i-au fost prezentate. Curtea mai reţine şi faptul că motivarea este un element esenţial al unei hotărâri judecătoreşti, o puternică garanţie a imparţialităţii judecătorului şi a calităţii actului de justiţie, precum şi o premisă a exercitării corespunzătoare de către instanţa superioară a atribuţiilor de control judiciar de legalitate şi temeinicie. Obligativitatea motivării hotărârilor judecătoreşti constituie o condiţie a procesului echitabil, exigenţă a art. 21 alin. (3) din Constituţia României şi art. 6 alin. (1) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Or, analizând hotărârea instanţei cu privire la excepţia de nelegalitate, precum şi argumentele reţinute în sprijinul acesteia, este evident că motivarea nu corespunde cerinţelor legale aşa cum au fost ele dezvoltate prin jurisprudenţa instanţelor naţionale şi CJUE. Prima instanţă consideră doar că legalitatea Deciziei 16517 nu poate fi verificată decât pe calea acţiunii principale, neoferind însă niciun argument în sprijinul acestei reţineri.

Prin respingerea ca inadmisibilă a acţiunii în angajarea răspunderii patrimoniale a FGA, prima instanţă a încălcat prevederile legale care reglementează răspunderea patrimonială a autorităţii publice.

În realitate, însă, angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii este condiţionată de existenţa unui act administrativ nelegal cauzator de prejudicii. În speţă, actul administrativ nelegal este refuzul FGA de a da curs cererilor de plată a despăgubirilor formulate de A., aşa cum a fost el exprimat prin Decizia 16.517/27.08.2018 şi reiterat prin Decizia 18.140/27.08.2018.

Mai mult, refuzul de a da curs cererii de plată ce face obiectul prezentului dosar a fost reiterat de către FGA şi prin Decizia 18.140/28.01.2019. Astfel, în Decizia nr. 18140/28.01.2019 se arată în mod expres:

Suma acordată acestui creditor de asigurare din disponibilităţile FGA până la data prezentei decizii este de 450.000 RON, în aceste condiţii solicitarea formulată de petentă aferentă cererilor de plată cuprinse în borderoul 2 nu poate fi acceptată la plată de către FGA ţinând cont de prevederile alin. (1) lit. e), coroborat cu art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor.

Aşadar, Decizia nr. 18140/28.01.2029 conţine în mod expres refuzul FGA de a achita cele 270 de cereri de plată menţionate în anexa 2. În plus, la baza refuzului tuturor cererilor de plată sunt aceleaşi argumente ce ţin de interpretarea prevederilor Legii 213/2015 şi mai ales a noţiunilor de creanţă de asigurare, creditor de asigurare şi a modului de aplicare a plafonului de 450.000 RON pentru plata despăgubirilor.

Or, Decizia 18140/28.01.2019 a fost atacată şi desfiinţată ca nelegală prin hotărârea pronunţată de ÎCCJ în data de 19.11.2021 în dosarul x/2021

În susţinerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii şi practică judiciară.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul Fondul de Garantare a Asiguraţilor nu a formulat întâmpinare.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.: "când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii"

Înalta Curte constată că acest motiv de recurs nu este incident, deoarece casarea unei hotărâri, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. se poate obţine când este vorba de încălcarea unei norme de procedură de natură imperativă sau dispozitivă, sancţiunea fiind nulitatea absolută sau nulitatea relativă.

Înalta Curte constată că susţinerile recurentei sunt neîntemeiate pe acest aspect, în cauză nefiind încălcate regulile de procedură.

În ceea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei")

Înalta Curte reţine că potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt şi de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanţa având posibilitatea să le grupeze şi să le structureze în funcţie de problemele de drept deduse judecăţii, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătoreşti nu se regăsesc literal toate susţinerile invocate de partea reclamantă, sentinţa nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

Prin urmare, verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar reţine că aceasta îndeplineşte exigenţele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată. De asemenea, în cuprinsul hotărârii judecătoreşti analizate nu se regăsesc considerente contradictorii, instanţa de fond înfăţişând într-o manieră clară şi coerentă argumentele avute în vedere în adoptarea soluţiei asupra cererii de chemare în judecată.

Aceasta deoarece, din analiza considerentelor sentinţei recurate, rezultă indubitabil că, în prezenta cauză, instanţa de fond a indicat ce reprezintă, în opinia sa, indicii temeinice, respectiv argumentele care au stat la baza raţionamentului său logico-juridic concretizat în dispozitivul sentinţei, astfel că nu se poate susţine, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză ar fi nemotivată, sau că, prin prisma considerentelor sale, nu ar fi posibilă exercitarea controlului judiciar prin intermediul căii de atac a recursului.

Doctrina şi jurisprudenţa au afirmat constant că o motivare clară şi cuprinzătoare a unei hotărâri judecătoreşti nu presupune analizarea tuturor afirmaţiilor părţilor, ci doar a acelora cu caracter esenţial, chiar şi acestea din urmă putând fi tratate în mod global. Este obligatoriu ca judecătorul să analizeze, în mod real şi păstrându-şi echilibrul dar şi obiectivitatea, susţinerile ambelor părţi cu interese contrare în proces, dar doar acele susţineri care au legătură cu obiectul cauzei, cu fundamentul pretenţiilor deduse judecăţii şi cu soluţia ce urmează a se dispune, din perspectiva acestei soluţii, urmând a fi filtrate şi cenzurate respectivele susţineri, fie în sensul reţinerii, fie în cel al înlăturării lor.

Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că nici acest motiv de recurs nu este întemeiat.

Asupra excepţiei de nelegalitate a deciziei FGA nr. 16.517/27.08.2018, instanţa de fond în mod corect a reţinut că aceasta este inadmisibilă, astfel că, raportându-ne la dispoziţiile art. 4 şi art. 19 din Legea nr. 554/2004, rezultă că aceasta nu are legătură cu fondul cauzei, deoarece dacă s-ar admite excepţia de nelegalitate consecinţa ar fi înlăturarea deciziei FGA. Această condiţie impusă de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este obligatorie, neîndeplinirea acesteia ducând la inadmisibilitatea cererii de despăgubiri introdusă pe cale separată.

În prezenta cauză, recurenta-reclamantă nu a făcut dovada acţiunii prin care solicită anularea Deciziei 16517/27.08.2018.

Decizia invocată de reclamantă reprezintă actul administrativ cu caracter individual a cărei nelegalitate este invocată în susţinerea cererii de despăgubiri cu care a fost învestită instanţa prin cererea introductivă. Ori, legalitatea actului administrativ cu caracter individual care formează din această perspectivă obiectul cauzei nu poate fi cercetată pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, ci doar pe calea principală a acţiunii în anulare, situaţie în care instanţa de fond a reţinut corect faptul că chestiunea de drept a legalităţii deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018, apare ca inadmisibilă.

Astfel, instanţa în mod corect a reţinut că este inadmisibilă o cerere de chemare în judecată prin care se solicită despăgubiri în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 fără ca în prealabil să se fi solicitat anularea actului administrativ vătămător.

Art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 dă posibilitatea de a solicita despăgubiri pe cale separată doar dacă în prealabil s-a solicitat, distinct, şi anularea actului administrativ, în caz contrar (lipsa acţiunii de anulare a actului administrativ) acţiunea de a solicita despăgubiri fiind lipsită de interes, actul administrativ în baza căruia se solicită despăgubirile beneficiind în continuare de prezumţia de legalitate care nu poate fi răsturnată prin invocarea excepţiei de nelegalitate, aceasta fiind inadmisibilă.

În ceea ce priveşte critica A. cu privire la modul de interpretare dat de FGA prevederilor Legii nr. 213/2015 raportat la aspectele dezlegate cu caracter obligatoriu de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia 29/02.03.2020 pronunţată în dezlegarea unei probleme de drept, Înalta Curte reţine că, potrivit art. 521 alin. (3) C. proc. civ., dezlegarea dată chestiunilor de drept este obligatorie pentru instanţa care a solicitat dezlegarea de la data pronunţării deciziei, iar pentru celelalte instanţe de la data publicării în Monitorul Oficial. Astfel, dezlegarea unei probleme de drept are drept scop prevenirea unei practici judiciare neunitare, asigurând o interpretare şi aplicare unitară ale prevederilor legale ce fac obiectul acestei proceduri, iar fiecare dosar procesual este o situaţie juridică distinctă care atrage consecinţe juridice diferite şi trebuie tratat ca atare, ceea ce presupune o analiză în concret a fiecărui dosar procesual.

În prezenta cauză, A. nu a înţeles să conteste Decizia 16517/27.08.2018, consecinţa juridică o reprezintă faptul că acea decizie administrativă a produs consecinţe juridice, cu o prezumţie de legalitate şi temeinicie, drept urmare, nefiind un litigiu pe rol, instanţele nu au constatat aplicabilitatea Deciziei ÎCCJ nr. 29/2020, motiv pentru care nu se poate constata în această fază procesuală aplicabilitatea acesteia, atât timp cât Decizia FGA 16517 nu a fost atacată cu o acţiune în anulare pe cale separată, condiţie obligatorie impusă de art. 19 din Legea nr. 554/2004.

În raport cu cele reţinute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

Faţă de soluţia pronunţată, Înalta Curte va respinge cererea privind acordarea cheltuielilor de judecată formulată de recurenta-reclamantă.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta – reclamantă A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 1747 din 22 noiembrie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Respinge cererea de acordare a cheltuielilor de judecată formulată de recurenta-reclamantă, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 mai 2023.