Validity of budget approval orders for state-owned enterprises: res judicata effect on corporate reorganization disputes and non-normative status of government memoranda

Şedinţa publică din data de 9 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 04.01.2019 sub numărul de dosar x/2019, reclamantul Municipiul Constanţa a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Energiei, Ministerul Finanţelor Publice, Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale şi S.C. A. S.A. anularea parţială a Ordinului comun nr. 1997/1454/53 din 07.05.2018/18.04.2018/10.04.2018 privind aprobarea bugetului de venituri şi cheltuieli pe anul 2018 pentru A. - S.A., aflată sub autoritatea Ministerului Energiei, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 406/11.05.2018, în ceea ce priveşte creanţele restante în cuantum de 234.482.000 RON şi obligarea emitenţilor actului la înscrierea unei creanţe restante diminuate în cuantum de 71.203.925,19 RON (diferenţa între 234.482.000-163.278.074,81 RON), cu obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentinţa civilă nr. 867/29.11.2019 pronunţată în primul ciclu procesual de către Curtea de Apel Bucureşti a fost admisă excepţia inadmisibilităţii şi respinsă acţiunea ca inadmisibilă.

Prin decizia nr. 1674/17.03.2021 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost admis recursul, a fost casată sentinţa recurată şi trimisă cauza spre rejudecare, inclusiv în ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii acţiunii.

Cauza a fost înregistrată în rejudecare sub nr. x/2019*.

Prin încheierea interlocutorie din data de 05.04.2022 a fost respinsă excepţia inadmisibilităţii.

La termenul de judecată din data de 14.06.2022, Curtea a rămas în pronunţare cu privire la excepţia lipsei de interes invocată prin întâmpinare.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1332 din 29 iunie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal s-a admis excepţia lipsei de interes.

S-a respins acţiunea privind pe reclamantul Municipiul Constanţa, în contradictoriu cu pârâţii, Ministerul Energiei, Ministerul Finanţelor Publice, Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale şi S.C. A. S.A., ca lipsită de interes.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta criticând-o în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

S-a solicitat, în principal, admiterea recursului, casarea sentinţei civile nr. 1332/29.06.2022, având drept consecinţă respingerea excepţiei lipsei de interes şi trimiterea cauzei spre rejudecare la Curtea de Apel Bucureşti pentru continuarea judecăţii pe fond, iar în subsidiar, admiterea recursului, casarea sentinţei, respingerea excepţiei lipsei de interes şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

În susţinerea motivelor de recurs recurenta – reclamantă a expus pe larg situaţia de fapt referitoare la soluţia tehnico juridică adoptată de Guvernul României prin Memorandum, privind crearea şi implementarea SACET la nivelul municipiilor Constanţa şi Bucureşti privind diminuarea datoriilor pe care cei doi distribuitori B. le-au acumulat faţă de producătorul de energie termică C..

A arătat recurenta – reclamantă că deşi scopul declarat al divizării C. a fost acela de a crea SACET integrat şi de a rezolva problemele financiare dintre producătorul de energie termică şi cei doi distribuitori ca urmare a stingerii creanţelor prin confuziunea patrimoniilor producătorilor de energie termică cu cele ale distribuitorilor de energie termice, prin Adresa nr. x/08.12.2004 transmisă de D., B. Constanţa a fost notificată de către D. că aceasta din urmă este creditor-cedent în favoarea E. S.A. a unei creanţe de 163.278.074.81 RON, B. Constanţa având calitatea de debitor cedat.

A susţinut că la pct. 2.5. paragrafele 4 si 5 din Proiectul de Divizare, este prevăzută regula conform căreia alocarea elementelor de activ şi pasiv născute între data de 31.12.2013 (data situaţiilor financiare în baza cărora a fost întocmit Proiectul de Divizare) şi Data Efectivă a Divizării trebuie realizată pe criterii teritoriale - în sensul că orice creanţă sau datorie nouă în legătură cu activele corporale va fi alocată societăţii care deţine sau a preluat respectivul activ corporal.

Autoritatea emitentă a actului administrativ, a ignorat prevederile propriului Memorandum, adoptând un act contrar celor statuate în cuprinsul acestuia şi al Proiectului de Divizare, Ordinul comun nr. 1997/1454/53 din 07.05.2018/18.04.2018/10.04.2018 producând o vătămare a intereselor legitime ale Municipiului Constanţa, ca autoritate tutelară a B. Constanţa şi ca unic responsabil pentru asigurarea caracterului continuu, accesibil şi universal al serviciului public de termoficare.

Cesionarea creanţei de către D. către E. S.A., urmată de transferul acesteia, prin efectul fuziunii prin absorbţie către A. S.A., în condiţiile în care aceasta a fost transferată de drept societăţii F. S.A., contravine Memorandumului Guvernului României.

A solicitat anularea parţială a Ordinului comun nr. 1997/1454/53 din 07.05.2018/18.04.2018/10.04.2018 şi pentru că la baza adoptării bugetului aferent anilor 2015-2018 a A. S.A., nu s-au respectat înscrisurile premergătoare care ar fi trebuit să stea drept fundament emiterii acestui Ordin comun, mai exact Anexele privind fundamentarea bugetului A. S.A. pentru anul 2018 nu respectă situaţia reală a elementelor de activ şi pasiv care au rezultat în legătură cu această societate. În urma operaţiunii de divizare asimetrică şi ulterior a fuziunii prin absorbţie, în urma cărora a obţinut personalitatea juridică şi un anumit patrimoniu.

Pentru a verifica dacă aceste anexe şi inclusiv Ordinele comune contestate au fost emise în mod legal (realitatea şi temeinicia celor consemnate în buget, mai exact poziţia 57 - creanţe restante), ministerele emitente trebuiau să compare aceste date, aceste valori cu elementele de pasiv şi de activ care au stat la baza fundamentări bugetului din evidenţa financiar - contabilă a A. S.A. din anii anteriori, în special din anul 2016-2017.

Anexele de fundamentare nu au preluat în mod corect elementele de activ şi pasiv care au rezultat în legătură cu A. S.A. - persoana juridică care a preluat patrimonii în urma operaţiunilor de divizare asimetrică a C. şi a fuziunii prin absorbţie a E. S.A..

Creanţa în valoare de 163.278.074,81 RON aparţine F. S.A. în conformitate cu Proiectul de Divizare. Faţă de prevederile Memorandumului, prin Ordinul comun contestat, o parte a creanţelor în cuantum de 163.278.074,81 RON a fost inclusă nejustificat în bugetul de venituri şi cheltuieli al A. S.A., cu toate că bugetul de venituri şi cheltuieli al F. aferent anului 2014, aprobat prin H.G. nr. 1162/2014, şi care a intrat în activul legislativ la data de 30 decembrie 2014, fiind publicat în Monitorul Oficial al României nr. 959/30.12.2014, Partea I, a prevăzut cuantumul real si corect al creanţelor restante - 332.803.000 RON, respectiv si creanţa care face obiectul prezentei cauze.

Ordinul comun nr. 1997/1454/53 din 07.05.2018/18.04.2018/10.04.2018 este nelegal, întrucât suplimentarea cuantumului creanţelor restante s-a făcut cu încălcarea legii şi, de asemenea, încalcă principiul certitudinii juridice sau principiul încrederii legitime în actul de autoritate.

În dreptul administrativ este aplicabil principiul certitudinii juridice sau principiul încrederii legitime în actul de autoritate, care impune obligaţia negativă autorităţilor publice de a nu emite acte contradictorii, bazat pe faptul că actul de autoritate se bucură de prezumţia de legalitate, veridicitate şi are caracter executoriu.

Potrivit Memorandumului, act obligatoriu pentru emitentul său - Guvernul României şi pentru autorităţile din subordinea acestuia, scopul divizării C. şi înfiinţării F. S.A. şi D. a fost crearea SACET integrat şi stingerea prin confuziune a datoriilor pe care B. Constanţa, respectiv B. Bucureşti le au faţă de F. S.A. şi D.. Memorandumul reprezintă un act obligatoriu al Guvernului României, care se impune a fi respectat de către autorităţile administraţiei publice centrale, precum şi de autorităţile la care statul, prin Ministerul Energiei, este acţionar.

Sub un alt aspect, emiterea Ordinului comun nr. 1997/1454/53 din 07.05.2018/18.04.2018/10.04.2018 a fost făcută cu nesocotirea prevederilor H.G. nr. 1162/2014, conform căruia datoriile B. Constanţa faţă de fosta C. figurează în integralitate în patrimoniul F. S.A.. emis în deplină conformitate cu prevederile exprese ale Memorandumului.

Principala caracteristică a actului administrativ este aceea că este emis în aplicarea legii. În cazul dedus judecăţii, Ordinului comun nr. 1997/1454/53 din 07.05.2018/18.04.2018/10.04.2018 este emis în aplicarea O.G. nr. 26/2013, cu respectarea procedurilor legale de aprobare reglementate de acest act normativ. Procedurile de aprobare vizează, în primul rând, verificarea documentaţiei pe care se sprijină bugetul. Printre documentele care ar fi trebuit a fi depuse de către A. S.A. ar fi trebuit să se regăsească documentele justificative care fac dovada majorării valorii creanţelor restante aferente bugetului pentru anul 2018.

S-a arătat şi că instanţa de judecată a constatat că există dubii cu privire la calitatea de creditor a A. asupra sumei de 163.278.074,81 RON, respectiv Tribunalul Constanţa în cererea de deschidere a procedurii generale a insolvenţei împotriva B. Constanţa, în dosarul nr. x/2016.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Intimatul – pârât Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Asupra criticilor de nelegalitate formulate pe fond, s-a arătat că ordinul comun contestat nu a aprobat cedarea creanţei, aceasta fiind atestată prin acte anterioare. Astfel, motivele de nelegalitate privesc în fapt modalitatea de împărţire şi alocare a creanţelor în urma divizării C. şi nu actul administrativ prin care se aprobă bugetul de venituri şi cheltuieli.

Referitor la soluţia instanţei de fond privind lipsa interesului, s-a solicitat să se reţină puterea de lucru judecat a deciziei pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie cu nr. 3151/2021. De asemenea, s-a invocat şi efectul pozitiv al lucrului judecat cu privire la divizarea D. şi a fuziunii A. S.A. şi E. S.A., raportat la decizia nr. 1164/23.06.2017 şi decizia nr. 1257/09.09.2019.

4.2. Intimata – pârâtă A. S.A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

A arătat că în cauză reclamanta nu justifică un interes în formularea cererii de anulare a Ordinului comun prin care a fost aprobat bugetul pe anul 2018, în condiţiile în care reclamantul a formulat cerere de anulare atât a operaţiunii de divizare a D., aceasta formând obiectul dosarului nr. x/2015 soluţionat în mod definitiv de Curtea de Apel Bucureşti în sensul respingerii acţiunii ca lipsită de interes, cât şi a operaţiunii de fuziune dintre A. S.A. şi E. S.A., aceasta formând obiectul dosarului nr. x/2017 al Tribunalului Bucureşti şi fiind la rândul sau respinsă, în primă instanţă, ca lipsită de interes.

În subsidiar s-a arătat că ordinul comun prin care a fost aprobat bugetul reclamante pe anul 2018 a produs efecte până la data de 31.12.2018, în prezent fiind lipsită de interes cererea de anulare a acestuia.

Pe fond, s-a arătat că Proiectul de divizare al societăţii D. a implementat în mod corect dispoziţiile Memorandumului, iar ordinul comun nu contravine în nici un fel Memorandumului, care nu a reprezentat decât o propunere în ceea ce priveşte divizarea D.

A susţinut intimata – pârâtă că, în fapt, contractul de credit nr. x/27.03.2013 încheiat de D. cu G. S.A. trebuia iniţial să fie preluat la momentul divizării de către F. S.A. Aceasta nu s-a întâmplat, neexistând acordul băncii pentru schimbarea debitorului, astfel încât contractul a rămas în patrimoniul D.

Ca urmare a acestui fapt, datoriile preluate de F. S.A. s-au diminuat, fiind preluate de D. Pe cale de consecinţă, pentru reechilibrarea activului şi pasivului transferat între societăţi s-a procedat şi la diminuarea creanţelor preluate de F. S.A. prin creşterea creanţelor D. împotriva B. Bucureşti. De asemenea, această operaţiune s-a reflectat şi în structura creanţelor preluate de E. S.A. prin creşterea creanţelor împotriva B. Constanţa şi diminuarea creanţelor împotriva B. Bucureşti, astfel că transferul creanţelor a avut loc tocmai pentru respectarea principiilor prevăzute în procesul de divizare.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta este întemeiat, în limitele şi pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin Ordinul comun nr. 1997/1454/53/2018 privind aprobarea bugetului de venituri şi cheltuieli pe anul 2018 pentru A. - S.A., aflată sub autoritatea Ministerului Energiei, publicat în Monitorul Oficial, Parte I, nr. 406 din data de 11 mai 2018 s-a aprobat bugetul de venituri şi cheltuieli pe anul 2018 pentru A. - S.A., prevăzut în anexa care face parte integrantă din prezentul ordin.

Ordinul a fost emis având în vedere prevederile art. 4 alin. (1) lit. b) din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2013 privind întărirea disciplinei financiare la nivelul unor operatori economici la care statul sau unităţile administrativ-teritoriale sunt acţionari unici ori majoritari sau deţin direct ori indirect o participaţie majoritară, aprobată cu completări prin Legea nr. 47/2014, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi în temeiul prevederilor art. 8 alin. (6) din Hotărârea Guvernului nr. 980/2015 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Energiei, cu modificările şi completările ulterioare, ale art. 10 alin. (4) din Hotărârea Guvernului nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 17 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 12/2017 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Muncii şi Justiţiei Sociale.

Prin sentinţa atacată, curtea de apel a admis excepţia lipsei de interes, în sens procesual, reţinând că acţiunile în anularea operaţiunilor de divizare şi fuziune formulate de reclamantă au fost respinse definitiv în dosarele nr. x/2015 şi nr. y/2017 înregistrate pe rolul Tribunalului Bucureşti – secţia a VI-a civilă.

Asupra excepţiei lipsei de interes, astfel cum a fost reţinută de prima instanţă şi a excepţiei lipsei de interes invocate prin întâmpinare de intimata – pârâtă A. S.A. faţă de epuizarea la data de 31.12.2018 a efectelor actului atacat, Înalta Curte reţine că în materia contenciosului administrativ, condiţiile generale de exercitare a acţiunii, capacitatea şi calitatea procesuală, afirmarea unui drept subiectiv şi justificarea unui interes trebuie analizate în funcţie de trăsăturile specifice ale raportului de drept public dedus judecăţii. Elementul central al regimului juridic al actului administrativ îl reprezintă legalitatea, înţeleasă ca fiind conformarea acestuia cu legile şi actele administrativ cu forţă juridică superioară, astfel că, atâta vreme cât fiinţează actul administrativ, acesta se bucură de această prezumţie relativă, fiind însă supusă controlului principal de legalitate al instanţelor judecătoreşti.

Din această perspectivă, este recunoscut dreptul persoanei vătămate de a solicita anularea unui act administrativ, care, deşi şi-a atins scopul, în sensul că şi-a epuizat puterea juridică cu care a fost învestit, şi-a produs efectele, dând naştere unor raporturi juridice administrative sau civile.

Din punct de vedere al interesului, trebuie făcută distincţie între noţiunea de interes procesual, definită de C. proc. civ., în sensul de condiţie de exercitare a dreptului la acţiune şi noţiunea de interes legitim consacrată de prevederile art. 1 şi art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Noţiunea de interes legitim care poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ este pusă în evidenţă de prevederile referitoare la necesitatea stabilirii existenţei unei vătămări aduse unui drept ori unui interes legitim, care se realizează pe baza probelor administrate, fiind, deci, o problemă de fond în litigiul administrativ.

În raport de aceste considerente, constatând că soluţionarea în mod definitiv a contestaţiilor asupra înscrierii creanţei în patrimoniul E. S.A., în urma divizării D., respectiv în patrimoniul A. S.A., în urma fuziunii prin absorbţie a E. S.A., nu împiedică exercitarea acţiunii în anularea ordinului privind aprobarea bugetului de venituri şi cheltuieli pe anul 2018 pentru A. - S.A., Înalta Curte apreciază că excepţiile invocate sunt nefondate.

Ca urmare, se constată că recursul este fondat din această perspectivă şi se impune admiterea acestuia.

În ceea ce priveşte soluţia subsecventă adecvată cauzei în raport de soluţionarea la fond pe calea unei excepţii procedurale, Înalta Curte reţine considerentele şi dispozitivul Deciziei nr. 79/2022 privind examinarea sesizării pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile, care a statuat că, "în interpretarea dispoziţiilor art. 497 din C. proc. civ., în forma modificată prin Legea nr. 310/2018 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, în corelaţie cu prevederile art. 492 alin. (1), art. 498 şi ale art. 501 alin. (3) şi (4) din C. proc. civ., în cazul în care în al doilea ciclu procesual se admite recursul, casându-se decizia atacată, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va reţine cauza spre judecare în fond numai atunci când nu ar fi pusă în situaţia de a proceda la analizarea stării de fapt prin recalificarea faptelor sau prin completarea sau readministrarea probatoriului, în caz contrar cauza urmând a fi trimisă spre rejudecare la instanţa de apel sau, după caz, la prima instanţă".

Or, în cauză instanţa de recurs nu este pusă în situaţia de a proceda la analizarea stării de fapt prin recalificarea faptelor sau prin completarea sau readministrarea probatoriului, ci la a analiza legalitatea unui act administrativ în raport de criticile de nelegalitate formulate în fond şi recurs.

Ca urmare, nu se impune trimiterea cauzei spre rejudecare, ci în temeiul art. 497 din C. proc. civ., se va reţine cauza în vederea rejudecării fondului.

Reţine Înalta Curte că, în mod corect prima instanţă a reţinut că reclamanta a solicitat anularea ordinului comun prin care s-a stabilit bugetul pe anul 2018 al A. S.A., considerând că, o creanţă în valoare de 163.278.074,81 RON nu aparţine, de drept, patrimoniului acestei societăţi, ci, conform Memorandumului Guvernului României din 27.03.2013, ar trebui înscrisă în bugetul F. S.A.

Constată instanţa de control judiciar că nu ordinul ordinul comun a stabilit creanţa în patrimoniul D., transferul creanţelor între D. şi E. S.A. având loc anterior, în temeiul unor acte juridice societare (proiectul de divizare nr. x/29.05.2014, hotărârea AGEA nr. 14/25.07.2014, protocolul de predare-preluare a elementelor de activ şi pasiv nr. x şi actul adiţional nr. x/403).

Ordinul comun nr. 1997/1454/53/07.05.2018/18.04.2018/10.04.2018, ca şi ordinele anterioare din anii 2015-2017, au fost emise în temeiul dispoziţiilor art. 4 alin. (1) lit. b) O.G. nr. 26/2013 privind întărirea disciplinei financiare la nivelul unor operatori economici la care statul sau unităţile administrative - teritoriale sunt acţionari unici ori majoritari sau deţin direct ori indirect o participaţie majoritară, aprobată cu completări prin Legea nr. 47/2014, cu modificările şi completările ulterioare.

Constată Înalta Curte, astfel cum a reţinut în mod corect prima instanţă, că operaţiunile de divizare si de constituire a F. si D. si E. S.A. şi, ulterior A. S.A., de împărţire a activului si pasivului si de cedare/preluare a creanţelor restante anterioare întocmirii bugetelor de venituri si cheltuieli au fost contestate de reclamantă, constatarea nulităţii absolute a divizării D., făcând obiectul dosarului nr. x/2015 înregistrat pe rolul Tribunalului Bucureşti – secţia a VI-a civilă, soluţionat prin sentinţa civilă nr. 2647/27.04.2016, definitivă prin respingerea apelului de către Curtea de Apel Bucureşti, prin decizia nr. 1164/23.06.2017, în timp ce acţiunea în declararea nulităţii fuziunii dintre A. S.A. şi E. S.A. a făcut obiectul dosarului nr. x/2017 înregistrat pe rolul Tribunalul Bucureşti – secţia a VI-a civilă, acţiunea fiind respinsă prin sentinţa civilă nr. 4902/21.12.2017, iar prin decizia nr. 1257/09.09.2019, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins apelurile declarate în cauză şi a menţinut sentinţa atacată.

Autoritatea de lucru judecat cunoaşte două manifestări: prima corespunde unui efect negativ, de natură să oprească o a doua judecată şi presupune tripla identitate de părţi, obiect şi cauză; însă cea de-a doua operează atunci când efectul hotărârii se manifestă pozitiv şi relevă modalitatea în care au fost dezlegate anterior anumite aspecte litigioase în raporturile dintre părţi, fără posibilitatea de a mai fi contrazisă.

În acest caz, chestiunile deja dezlegate în dosarele nr. x/2015 şi nr. y/2017 se impun şi în cadrul acestui proces, în cazul efectului pozitiv, prezumţia nu blochează, astfel cum s-a arătat anterior, judecata celei de a doua acţiuni, ci doar uşurează sarcina probaţiunii, aducând în faţa instanţei constatări ale unor raporturi juridice făcute cu ocazia judecăţii anterioare de care trebuie să se ţină seama.

Or, în speţă, nu poate fi suspusă analizei instanţei legalitatea cesionării creanţei de 163.278.074,81 RON în raport de modalitatea de alocare a creanţelor, întrucât această modalitate s-a referit la împărţirea creanţelor între D. şi F. S.A., şi nu s-a realizat prin Ordinul comun nr. 1997/1454/53 din 07.05.2018/18.04.2018/10.04.2018 privind aprobarea bugetului de venituri şi cheltuieli pe anul 2018 pentru A. - S.A.

Susţinerile recurentei -reclamante cu privire la lipsa unui titlu de creanţă care să justifice includerea creanţei în bugetul de venituri si cheltuieli sau la nelegalitatea cesionării acestei creanţe cu referire la scopul memorandumului sau cu privire la alocarea creanţelor în procesul de divizare si cesiune a creanţelor sunt, astfel, nefondate.

Are în vedere instanţa, că anterior emiterii ordinului comun prin care s-a aprobat de către autorităţile pârâte bugetul de venituri şi cheltuieli pe anul 2018 pentru A. - S.A., prin H.G. nr. 1162/29.12.2014 s-a aprobat bugetul de venituri şi cheltuieli pe anul 2014 al F. S.A. La pct. X.9 din anexa la această hotărâre au fost incluse creanţele restante în cuantum de 332.803.000 RON. Prin ordinele nr. 1143/22.12.2014, nr. 1810/30.12.2014 şi nr. 2272/29.12.2014, s-a aprobat bugetul de venituri şi cheltuieli pe anul 2015 al E. S.A. La pct. X.9 din anexa la aceste ordine au fost incluse creanţele restante în cuantum de 162.481.000 RON. Prin ordinele nr. 671/30.04.2015, nr. 1014/15.05.2015 şi nr. 633/02.06.2015 s-a aprobat bugetul de venituri şi cheltuieli pe anul 2015 pentru E. S.A. Bucureşti. La pct. IX.9 din anexa la aceste ordine au fost incluse creanţele restante în cuantum de 163.278.000 RON.

În cadrul dosarului nr. x/2018 soluţionat prin decizia nr. 6229 din data de 9 decembrie 2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal s-a respins definitiv acţiunea formulată de recurenta – reclamantă împotriva ordinelor nr. 671/2015, nr. 633/2015 şi nr. 1014/2015 în ceea ce priveşte creanţele restante în cuantum total de 163.278.000 RON, precum şi a deciziilor nr. 102915/21.07.2015, nr. 538830/2015 şi nr. 4977/2015 şi a H.G. nr. 356/20.05.2015 privind aprobarea bugetului de venituri şi cheltuieli pe anul 2015 pentru S.C. F. S.A. în dosarele conexate nr. x/2015, nr. y/2015 şi nr. z/2015, observându-se că aceleaşi critici de nelegalitate sunt invocate de către recurenta – reclamantă şi pe calea prezentului recurs.

Raportat la legalitatea actului administrativ atacat, aminteşte Înalta Curte că, din definiţia prevăzută de legiuitor la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 rezultă condiţiile de validitate ale acestuia, care se subordonează obligaţiei emiterii acestuia în conformitate cu dispoziţiile legale în vigoare.

Astfel, instanţa are de verificat concordanţa actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea cărora au fost emis, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţia României şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.

Recurenta – reclamantă a invocat ca şi principală critică de nelegalitate, încălcarea de către autoritatea emitentă a scopului propriului Memorandum privind divizarea C. şi înfiinţarea F. S.A. şi D., în vederea creării SACET integrat şi stingerea prin confuziune a datoriilor pe care B. Constanţa, respectiv B. Bucureşti, le au faţă de F. S.A. şi D..

Din această perspectivă însă, în acord cu considerentele deciziei nr. 6229 din data de 9 decembrie 2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, se reţine că memorandumul conţine exclusiv propuneri referitoare la divizarea şi la etapele subsecvente acestei proceduri, având un caracter de recomandare, acesta nu este un act obligatoriu, nu face parte din categoria actelor normative cu forţă juridică superioară hotărârilor de Guvern, astfel încât nu se poate invoca încălcarea principiului ierarhiei actelor normative, prevăzut de Legea nr. 24/2000 privind normele ce tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

De asemenea, aprobarea prin ordin a bugetelor de venituri şi cheltuieli ale societăţilor la care statul deţine calitatea de acţionar majoritar are ca scop verificarea de către organele administraţiei publice centrale a modului în care au fost întocmite situaţiile financiare ale acestor societăţi. Raţiunea legiuitorului la adoptarea O.G. nr. 26/2013 a fost ca organele administraţiei publice centrale să procedeze la o ultimă verificare a modului în care societăţile deţinute de stat realizează planificarea veniturilor şi cheltuielilor pentru anul în curs, în scopul responsabilizării conducătorilor acestor societăţi şi pentru respectarea politicilor economice asumate de Guvern.

Or, potrivit art. 6 din O.G. nr. 26/2013, cu modificările şi completările ulterioare, operatorii economici prezintă, în vederea aprobării, după consultarea prealabilă a organizaţiilor sindicale, bugetul de venituri si cheltuieli însoţit de anexele de fundamentare, întocmite în conformitate cu prevederile legale în vigoare, organelor administraţiei publice centrale în subordinea, în coordonarea, sub autoritatea sau în portofoliul cărora se află, în termen de 45 de zile de la intrarea în vigoare a legii anuali a bugetului de stat.

În concluzie, Ordinul comun nr. 1997/1454/53 din 07.05.2018/18.04.2018/10.04.2018 privind aprobarea bugetului de venituri şi cheltuieli pe anul 2018, nu este actul prin care s-a aprobat împărţirea creanţelor între societăţi, acesta fiind fundamentat în mod evident şi pe ordinele aferente anilor 2014-2017 contestate de reclamantă în contencios administrativ şi, în primul rând, pe operaţiunile contestate în cadrul dosarelor nr. x/2017 şi nr. y/2015 înregistrate pe rolul Tribunalul Bucureşti – secţia a VI-a civilă, astfel că motivele de nelegalitate invocate de recurenta - reclamantă sunt nefondate.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată, va respinge excepţia lipsei de interes şi, în rejudecare, va respinge acţiunea ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de recurentul-reclamant Municipiul Constanţa împotriva sentinţei civile nr. 1332 din 29 iunie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi rejudecând:

Respinge excepţia lipsei de interes.

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Municipiul Constanţa, în contradictoriu cu pârâţii S.C. A. S.A., Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale, Ministerul Energiei şi Ministerul Finanţelor, ca nefondată.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 9 mai 2023.