Exclusive passive standing of the Government for damages under Article 9 of Law 554/2004 following annulment of an emergency decree imposing health insurance contributions on pensions

Şedinţa publică din data de 17 ianuarie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, repararea prejudiciului cauzat prin punerea în aplicare, începând cu data de 01.01.2022, a dispoziţiilor art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021, după cum urmează:

1) obligarea pârâtului la plata de despăgubiri reprezentând sumele ce i-au fost reţinute începând cu luna ianuarie 2022 din pensie, cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul a contribuţiei de 10% din partea ce depăşeşte suma lunară de 4.000 RON, despăgubirile urmând a fi calculate începând cu prima reţinere din pensie, respectiv 01.01.2022 şi până la încetarea reţinerilor pentru acoperirea integrală a prejudiciului, indexate cu rata inflaţiei potrivit art. 9 alin. (1) – 5 din Legea nr. 554/2004;

2) obligarea pârâtului la plata de despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei reţineri şi până la acoperirea integrală a prejudiciului, conform art. 6 din O.G. nr. 13/2011;

De asemenea, reclamanta a mai solicitat obligarea pârâtului să emită un act administrativ prin care să dispună încetarea reţinerilor din pensia reclamantei a contribuţiilor sociale de sănătate de 10% din partea ce depăşeşte suma lunară de 4.000 RON, începând cu data pronunţării hotărârii, conform dispoziţiilor art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, precum şi obligarea pârâtului Guvernul României la plata cheltuielilor de judecată.

La data de 05.12.2022 Ministerul Finanţelor a formulat cerere de intervenţie accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, solicitând admiterea în principiu a acesteia.

Prin încheierea din 16.03.2023, Curtea de Apel Târgu Mureş – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis în principiu cererea de intervenţie accesorie, în temeiul art. 64 alin. (2) C. proc. civ.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 28 din 20 martie 2023, Curtea de Apel Târgu Mureş – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii, invocată de instanţă din oficiu, cu privire la sesizarea Curţii Constituţionale şi a respins, ca inadmisibilă, cererea reclamantei A. de sesizare a Curţii Constituţionale cu privire la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. XXIV şi art. XXV din O.U.G. nr. 130/2021;

A respins, ca rămasă fără obiect, excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâtul Guvernul României;

A admis excepţia lipsei de interes cu privire la petitul I.1) din acţiunea introductivă (mai puţin solicitarea ca sumele ce urmează a fi restituite să fie indexate cu rata inflaţiei) şi la petitul I.3) din acţiune, astfel cum au fost formulate de reclamantă şi, în consecinţă, a respins cererea de chemare în judecată cu privire la petitele mai sus menţionate;

A admis cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Finanţelor, la acţiunea introductivă (mai puţin solicitarea ca sumele ce urmează a fi restituite să fie indexate cu rata inflaţiei) şi la petitul I.3) din acţiune;

A admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, cu privire la petitul I.1) în ce priveşte solicitarea ca sumele ce urmează a fi restituite să fie indexate cu rata inflaţiei şi cu privire la petitul I.2) din acţiunea introductivă de instanţă şi, în consecinţă;

A obligat pârâtul Guvernul României la:

a. indexarea sumelor ce urmează a fi plătite reclamantei în temeiul O.U.G. nr. 4/2023 cu rata inflaţiei;

b. despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei reţineri şi până la acoperirea integrală a prejudiciului;

A respins cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul accesoriu Ministerul Finanţelor cu privire la petitul I.1) în ce priveşte solicitarea ca sumele ce urmează a fi restituite să fie indexate cu rata inflaţiei şi cu privire la petitul I.2) din acţiunea introductivă de instanţă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 28 din 20 martie 2023, pronunţate de Curtea de Apel Târgu Mureş – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs recurentul-pârât Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate şi respingerea, în principal ca inadmisibil şi, în subsidiar, ca neîntemeiat a capătului de cerere privind obligarea Guvernul României la plata către reclamantă de despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei reţineri şi până la acoperirea integrală a prejudiciului, precum şi la indexarea sumelor ce urmează a fi plătite reclamantei în temeiul O.U.G nr. 4/2023 cu rata inflaţiei.

În motivarea recursului arată că prima instanţă a stabilit în mod nelegal existenţa unei obligaţii de plată în sarcina Guvernului, fără a verifica îndeplinirea condiţiilor răspunderii civile delictuale a autorităţii pârâte şi că instanţa de fond a reţinut că în cauză există fapta culpabilă, vinovăţia, prejudiciul şi legătura de cauzalitate dintre faptă şi prejudiciu şi că declararea ca neconstituţionale a dispoziţiilor în baza cărora s-a dispus reţinerea drepturilor băneşti din pensia reclamantei trebuie să profite autorilor excepţiei, iar funcţia de reparaţie constă în eliminarea prejudiciului cauzat, însă instanţa a făcut însă abstracţie de faptul că sumele pretinse de reclamantă reprezintă o componentă a raportului de asigurări sociale cu entităţile plătitoare a drepturilor de pensie.

Susţine că răspunderea civilă delictuală nu putea fi antrenată decât în subsidiar, după acţionarea în judecată a entităţii care plăteşte reclamantei drepturile de pensie; că dreptului reclamantei la restituirea unor sume reţinute nelegal din pensie îi corespunde obligaţia corelativă a entităţii plătitoare a acestor drepturi de a restitui aceste sume; că în măsura în care s-a stabilit că partea reclamantă trebuie să beneficieze de restituirea sumelor reţinute din pensie, este evident că obligaţia de plată a acestor sume, nu puteau fi stabilite decât în sarcina entităţilor care plătesc reclamantelor drepturile de pensie, motiv pentru care nu trebuia angajată răspunderea delictuală a Guvernului României.

Astfel, instanţa de fond a considerat, în mod nejustificat, că în cauză sunt aplicabile dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, şi nu cele speciale cuprinse în Legea nr. 263/2010.

Consideră că în mod eronat, instanţa de fond, a obligat Guvernul României la plata dobânzii legale de la data fiecărei reţineri şi până la plata sumei, întrucât în cauză se relevă lipsa capacităţii juridice civile şi corelativ, a calităţii procesuale pasive a Guvernului României.

Astfel, Guvernul României poate sta în judecată, în calitate de pârât, numai în litigiile de contencios administrativ atunci când se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă, aflându-ne în această situaţie în prezenţa unei capacităţi juridice speciale de drept public, fundamentate pe prevederile constituţionale ale art. 102 şi 108 şi pe cele ale actului normativ de organizare şi funcţionare a Guvernului.

Arată că doctrina şi jurisprudenţa au admis în privinţa capacităţii juridice a organelor administraţiei publice, faptul că acestea dispun de o capacitate juridică specială de drept public şi nu de drept privat, fiind raporturi juridice de putere, reglementate de norme juridice proprii dreptului administrativ.

Astfel, potrivit O.U.G. nr. 57/2019, raporturile juridice în care participă Guvernul României nu pot fi de natură civilă, ci numai raporturi administrative care se nasc, se modifică sau se sting prin manifestarea unilaterală de voinţă a acestui organ al administraţiei publice centrale, făcută în exercitarea atribuţiilor şi competenţelor stabilite de lege, cu scopul de a produce efecte juridice.

Consideră că susţinerile sale privind lipsa capacităţii civile a Guvernului sunt confirmate şi prin dispoziţiile art. 187 şi următoarele din Legea nr. 287/2009. De asemenea, invocă jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia I civilă, constând în Decizia nr. 363 din 4 februarie 2014, sens în care precizează că, deşi dispoziţiile Legii nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor au fost între timp abrogate prin art. 597 din O.U.G. nr. 57/2019, argumentele instanţei supreme îşi păstrează în continuare valabilitatea, întrucât prevederile art. 39 din lege, la care se face referire în motivarea Deciziei nr. 363 din 4 februarie 2014, au fost preluate fără modificări de art. 54 din Codul administrativ.

Mai arată că acest organ colegial nu are capacitate juridică civilă şi nici atribuţii de a calcula şi reţine din pensii contribuţia de asigurări sociale de sănătate, astfel că nu poate fi obligat să plătească despăgubiri, întrucât sumele au fost calculate şi reţinute de către casele teritoriale de pensii sau de casele de pensii sectoriale, respectiv entităţile care plătesc venituri din pensii.

De asemenea, arată că la data de 17 februarie 2023 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 138, O.U.G. nr. 4/15.02.2023, care la art. 1 alin. (1) prevede că sumele reţinute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice, cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv, se restituie lunar în perioada 1 martie 2023 - 28 februarie 2024, după recalcularea venitului impozabil corespunzător lunilor pentru care se efectuează restituirea, în conformitate cu prevederile Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, şi reţinerea diferenţelor de impozit pe venit datorate, iar potrivit art. 2 alin. (1) din acelaşi act normativ, restituirea sumelor prevăzute la art. 1 se face din oficiu de către Casa Naţională de Pensii Publice, prin casele teritoriale de pensii, precum şi de către casele de pensii sectoriale şi de către entităţile care plătesc venituri din pensii.

Consideră că în această situaţie, nu se justifică interesul, cererea rămânând fără obiect, atunci când ceea ce s-a dedus judecăţii nu mai există, urmare a unei împrejurări intervenite ulterior introducerii cererii de chemare în judecată, astfel că nu se poate susţine în continuare, în mod valabil, sancţionarea autorităţii publice pârâte pe calea urmată de către partea reclamantă.

În condiţiile în care prin O.U.G. nr. 4/2023 a fost stabilită competenţa caselor teritoriale de pensii, a caselor de pensii sectoriale şi a entităţilor care plătesc venituri din pensii, de a restitui din oficiu sumele reţinute cu titlul de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, după recalculare, menţinerea dispoziţiilor hotărârii judecătoreşti recurate ar însemna eludarea actului normativ adoptat tocmai în sensul reparării prejudiciului, iar pe de altă parte, arată că din conţinutul ordonanţei invocate, reiese că Guvernul României nu are atribuţii şi nu poate fi obligat la plata dobânzilor legale penalizatoare şi/sau a diferenţelor de sume rezultate din actualizarea sumei datorate în raport cu indicele de inflaţie.

Totodată, arată că în raport cu pretenţiile deduse judecăţii şi astfel cum reiese din deciziile nr. 3526/16.06.2011 (dosar nr. x/2010) şi nr. 3792/28.06.2011 (dosar nr. x/2010) ale Înaltei Curşi de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta trebuia să-şi aleagă o altă cale procedurală, iar nu calea reglementată de art. 9 din Legea nr. 554/2004, în faţa instanţei de contencios administrativ.

Arată că este vorba de un litigiu care are ca obiect drepturi/despăgubiri privind pretinse drepturi salariale, sens în care invocă dispoziţiile art. 109 din Legea nr. 188/1999, care atrag competenţa instanţelor/secţiilor specializate în litigii de dreptul muncii.

Susţine că este adevărat că, în cauză, intimata-reclamantă a invocat ca temei dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, dar consideră că acestea nu sunt aplicabile, iar pe de altă parte, arată că din dispoziţiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 rezultă că acţiunea prevăzută de acest articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, în condiţiile în care printr-o astfel de acţiune se cere anularea actelor administrative emise în baza acestora sau, după caz, obligarea autorităţii publice la emiterea unui act administrativ sau realizarea unei anumite operaţiuni administrative.

În consecinţă, consideră că litigiul priveşte jurisdicţia asigurărilor sociale, astfel încât competenţa de soluţionare a cauzei revine instanţei specializate în materia asigurărilor sociale.

Pentru aceleaşi considerente, consideră că este nelegală şi soluţia instanţei privind actualizarea sumelor cu rata inflaţiei şi plata dobânzilor legale aferente.

De asemenea, arată că în măsura în care instanţa de judecată a apreciat că obligaţia este purtătoare de dobânzi sau impune actualizări în raport cu indicele de inflaţie, faţă de prevederile art. 1 alin. (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 13/2011, debitorului obligaţiei băneşti - principale, îi revine şi sarcina îndeplinirii obligaţiei subsecvente, pe cale de consecinţă.

4. Apărările formulate în recurs

Deşi au fost legal citaţi, intimata-reclamantă şi intimatul-intervenient nu au formulat întâmpinări.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 31 iulie 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 17 ianuarie 2024, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

În cauză, reclamanta A. a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, repararea prejudiciului cauzat prin punerea în aplicare, începând cu data de 01.01.2022, a dispoziţiilor art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021, respectiv: obligarea pârâtului la plata de despăgubiri reprezentând sumele ce i-au fost reţinute începând cu luna ianuarie 2022 din pensie, cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul a contribuţiei de 10% din partea ce depăşeşte suma lunară de 4.000 RON, indexate cu rata inflaţiei potrivit art. 9 alin. (1) – 5 din Legea nr. 554/2004; obligarea pârâtului la plata de despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor reţinute, conform art. 6 din O.G. nr. 13/2011; obligarea pârâtului să emită un act administrativ prin care să dispună încetarea acestor reţineri din pensia reclamantei.

Prin sentinţa recurată, Curtea de Apel Târgu Mureş – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii, invocată din oficiu, cu privire la sesizarea Curţii Constituţionale şi a respins, ca inadmisibilă, această cerere; a respins, ca rămasă fără obiect, excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâtul Guvernul României; a admis excepţia lipsei de interes cu privire la petitul I.1) din acţiunea introductivă (mai puţin solicitarea ca sumele ce urmează a fi restituite să fie indexate cu rata inflaţiei) şi la petitul I.3) din acţiune, astfel cum au fost formulate de reclamantă şi, în consecinţă, a respins cererea de chemare în judecată cu privire la petitele mai sus menţionate; a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Finanţelor, la acţiunea introductivă (mai puţin solicitarea ca sumele ce urmează a fi restituite să fie indexate cu rata inflaţiei) şi la petitul I.3) din acţiune; a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, cu privire la petitul I.1) în ce priveşte solicitarea ca sumele ce urmează a fi restituite să fie indexate cu rata inflaţiei şi cu privire la petitul I.2) din acţiunea introductivă de instanţă şi, în consecinţă: a obligat pârâtul Guvernul României la: a. indexarea sumelor ce urmează a fi plătite reclamantei în temeiul O.U.G. nr. 4/2023 cu rata inflaţiei; b. despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei reţineri şi până la acoperirea integrală a prejudiciului.

De asemenea, a respins cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul accesoriu Ministerul Finanţelor cu privire la petitul I.1) în ce priveşte solicitarea ca sumele ce urmează a fi restituite să fie indexate cu rata inflaţiei şi cu privire la petitul I.2) din acţiunea introductivă de instanţă.

Împotriva sentinţei instanţei de fond a declarat recurs recurentul-pârât Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

În cauză, intimata-reclamantă s-a considerat vătămată în drepturile şi interesele sale legitime prin modificările legislative aduse de O.U.G. nr. 130/2021, publicată în M.O. nr. 1202/18.12.2021, respectiv pusă în aplicare începând cu data de 01.01.2022, prin care s-a instituit plata obligatorie a contribuţiilor de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul a contribuţiei de 10% din partea ce depăşeşte suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie, cu afectarea majoră a pensiei de serviciu, sens în care a formulat o acţiune în condiţiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Potrivit art. 488 alin. (1) C. proc. civ. (Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., republicată) "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material."; totodată, potrivit art. 483 C. proc. civ. "(3) Recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluţionează de către instanţa ierarhic superioară celei care a pronunţat hotărârea atacată. Dispoziţiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător." [s.n.].

Din interpretarea dispoziţiilor citate în precedent, Înalta Curte reţine că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformităţii sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoaşterea posibilităţii părţii interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate, iar nu şi de netemeinicie.

Punctual, prin decizia Curţii Constituţionale nr. 650/15.12.2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 1262/28.12.2022, s-a admis excepţia de neconstituţionalitate a art. XXIV pct. 11 [cu referire la art. 153 alin. (1) lit. f)2) Codul fiscal], pct. 12 [cu referire la art. 154 alin. (1) lit. h) Codul fiscal sintagma "de până la suma de 4.000 RON lunar inclusiv"], pct. 13 [cu referire la art. 155 alin. (1) pct. a1) Codul fiscal], pct. 14 [cu referire la sintagma "venituri din pensii" din cuprinsul titlului secţiunii a 3-a capitolul III al titlului V "Contribuţii sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 16 [cu referire la art. 1573 Codul fiscal], pct. 17 [cu referire la sintagma "precum şi al veniturilor din pensii" din cuprinsul titlului secţiunii a 4-a capitolul III al titlului V "Contribuţii sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 18 [cu referire la art. 168 alin. (1) în privinţa trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)2), alin. (5) în privinţa trimiterii la art. 1573 şi alin. (7)1 Codul fiscal] şi pct. 19 [cu referire la alin. (1) lit. a) în privinţa trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)2) Codul fiscal] şi art. XXV alin. (1) lit. c) [cu referire la pct. 12, 13, 16, 18 în privinţa alin. (1) şi (5) ale art. 168 Codul fiscal şi pct. 19] din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, dispoziţiile mai sus menţionate fiind declarate neconstituţionale.

În esenţă, instanţa de contencios constituţional a reţinut că O.U.G. nr. 130/2021 a diminuat cuantumul pensiei prin instituirea unei contribuţii la bugetul Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate; or, prin ordonanţă de urgenţă nu se poate diminua cuantumul pensiei, nici prin instituirea de impozite, nici prin instituirea de alte contribuţii, pentru că o asemenea măsură conduce la o afectare a dreptului la pensie prevăzut de art. 47 alin. (2) din Constituţie, fiind astfel contrară art. 115 alin. (6) din Constituţie, care interzice afectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale prin ordonanţe de urgenţă.

Drept urmare, în Monitorul Oficial din data de 17.02.2023 a fost publicată O.U.G. nr. 4/2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuţii de asigurări sociale de sănătate, act normativ ce reglementează modalitatea de restituire a CASS reţinute pensionarilor cu venituri peste 4.000 de RON în temeiul prevederilor O.U.G. nr. 130/2021, declarate neconstituţionale.

Potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 4/2023,,(1) Sumele reţinute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice, cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv, se restituie lunar în perioada 1 martie 2023 - 28 februarie 2024, după recalcularea venitului impozabil corespunzător lunilor pentru care se efectuează restituirea, în conformitate cu prevederile Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare, şi reţinerea diferenţelor de impozit pe venit datorate. (2) Diferenţele de impozit pe venit se calculează separat faţă de impozitul aferent drepturilor lunii curente, se reţin la data efectuării plăţii sumelor prevăzute la alin. (1), se plătesc şi se declară până la data de 25 inclusiv a lunii următoare celei în care se face plata, prin depunerea declaraţiei privind obligaţiile de plată a contribuţiilor sociale, impozitului pe venit şi evidenţa nominală a persoanelor asigurate. (3) Dispoziţiile alin. (1) şi (2) se aplică în mod corespunzător şi sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate din pensiile private, respectiv pensiile facultative, pentru partea care depăşeşte suma lunară de 4.000 de RON. (4) Procedura de plată eşalonată prevăzută la alin. (1) se aplică şi în ceea ce priveşte plata sumelor prevăzute prin hotărâri judecătoreşti devenite executorii în perioada 28 decembrie 2022 - 1 martie 2023".

Consecutiv adoptării O.U.G. nr. 4/2023, prima instanţă s-a învestit pe fond doar cu pretenţiile formulate în cauză de intimatul-reclamant privind actualizarea cu indicele de inflaţie a sumelor reţinute din pensie conform O.U.G. nr. 130/2021 şi dobânda legală aferentă lor, solicitate cu titlul de despăgubiri.

Art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu denumirea marginală "Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului", conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe considerate neconstituţionale sau declarate ca atare posibilitatea promovării unei acţiuni în contencios administrativ, care, potrivit alin. (5), "poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative".

În acest context, Înalta Curte constată că sunt nefondate susţinerile recurentului-pârât, în sensul că persoana care a reţinut şi care, ulterior, a fost obligată prin O.U.G. nr. 4/2023 la restituirea respectivelor sume, reţinute din pensiile intimatelor, cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, este persoana de la care pot fi cerute despăgubirile solicitate în speţă.

În acest sens, Înalta Curte are în vedere că acţiunea de faţă are ca obiect, în condiţiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţa declarată neconstituţională. Or, asemenea despăgubiri nu pot fi solicitate decât de la autorul faptei ilicite, emitent al ordonanţei neconstituţionale care a prejudiciat în mod direct reclamantul.

Faptul că reţinerile din pensie, păgubitoare pentru reclamante, au fost efectuate de Casa Judeţeană de Pensii nu îi conferă acestei entităţi calitate procesuală pasivă în condiţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004 pentru despăgubirile pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţa declarată neconstituţională. Acţiunea de faţă nu are ca obiect plata pensiei ori a unor drepturi de pensie, pentru ca raportul juridic litigios să fie legat între reclamant şi Casa Judeţeană de Pensii, referitor la atribuţiile conferite acesteia de lege, ci, aşa cum s-a arătat, obiectul cauzei de faţă îl reprezintă despăgubiri pentru prejudicii cauzate printr-o ordonanţă declarată neconstituţională, fapta ilicită, temei al angajării răspunderii, constând în emiterea respectivei ordonanţe, de către Guvern, în timp ce casele de pensii au efectuat doar operaţiunile materiale de aducere a acesteia la îndeplinire.

Nici faptul că prin O.U.G. nr. 4/2023 se prevede că restituirea sumelor reţinute în temeiul ordonanţei declarate neconstituţionale se face prin intermediul aceloraşi case de pensii nu este de natură a conferi în proces calitate procesuală pasivă Caselor Judeţene de Pensii, cu atât mai mult cu cât obiectul nu poartă asupra executării obligaţiilor instituite prin actul normativ menţionat.

Înalta Curte subliniază aşadar că, raportat la obiectul pe care îl pot avea acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului, definit la art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, calitatea procesuală pasivă revine în mod exclusiv Guvernului atunci când se solicită repararea unor prejudicii cauzate în mod direct prin ordonanţa (de urgenţă) declarată neconstituţională, astfel de acţiuni fiind admisibile potrivit legii când vizează plata unor despăgubiri.

Pe lângă Guvern, ca emitent al actului vătămător, ar mai putea sta în judecată în contenciosul administrativ emitenţii actelor administrative emise în baza ordonanţei, a căror anulare s-ar cere, sau autorităţile publice în privinţa cărora s-ar solicita să fie obligate la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative, ceea ce nu este cazul în speţă, dreptul de pensie originar aparţinând domeniului asigurărilor sociale.

De asemenea, Curtea subliniază că art. 9 din Legea nr. 554/2004 reprezintă o normă cu caracter special în materia contenciosului administrativ, constituind o reflectare la nivelul legii organice a normei constituţionale de la art. 126 alin. (6) teza finală din Constituţia României, text potrivit căruia "Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.".

Ca regulă generală, art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004 defineşte contenciosul administrativ ca fiind "activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim".

În acest context, art. 9 din Legea nr. 554/2004 reglementează o categorie specială de acţiuni formulate în materia contenciosului administrativ, anume vizând "(i) acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, (ii) anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, (iii) obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative." (alin. (5).

Se observă că dintre acţiunile enumerate de textul legal anterior menţionat, doar acelea referitoare la (ii) anularea actelor administrative ori (iii) obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative se circumscriu definiţiei de la art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004.

În schimb, acţiunea în (i) acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţele Guvernului prezintă un caracter atipic, putând fi formulată pe cale principală, deşi în materia contenciosului administrativ, ca regulă generală, pretenţiile băneşti prezintă un caracter accesoriu sau subsidiar cererii în controlul de legalitate exercitat asupra unui act administrativ tipic şi asimilat.

Conchizând, Înalta Curte constată faptul că acţiunea în discuţie, privind acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţele Guvernului, are atât un caracter atipic în materia contenciosului administrativ, cât şi specificul unei reglementări speciale, ceea ce implică o aplicare/interpretare a sa strictă, limitativă.

În aceste condiţii, din moment ce premisa de formulare a acţiunii o reprezintă "acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţele Guvernului", admisibilitatea unei astfel de acţiuni în pretenţii formulată potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004 este limitată exclusiv la cereri îndreptate împotriva Guvernului României, autoritate publică centrală de la care provine ordonanţa sau ordonanţa de urgenţă (pretins) vătămătoare, fără a fi permisă exercitarea sa în contradictoriu cu alte subiecte de drept public sau privat, care prin aplicarea unei ordonanţe/ordonanţe de urgenţă a Guvernului, ce ar fi neconstituţională, au prejudiciat partea reclamantă.

În acest din urmă caz, persoanei interesate îi revine obligaţia să recurgă la acţiunea de drept comun/dreptul muncii/asigurărilor sociale/contencios administrativ etc., prevăzută de lege în raport de obiectul cererii de chemare în judecată, natura juridică a raportului litigios şi calitatea părţilor, cadru procesual în care va putea formula o excepţie de neconstituţionalitate în condiţiile art. 29 din Legea nr. 47/1992, în măsura în care apreciază că reglementarea legală aplicată în raportul juridic respectiv ar fi afectată de vicii de constituţionalitate.

Prin urmare, pretenţiile rămase în litigiu, la acest moment procesual, vizează despăgubirile solicitate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004 privind dobânda legală şi actualizarea sumelor restituite cu indicele de inflaţie, iar, în raport cu acestea, casele judeţene de pensii nu au calitate procesuală pasivă, în condiţiile în care răspunderea pentru despăgubirile solicitate, ce le-au fost cauzate intimatelor-reclamante prin adoptarea O.U.G. nr. 130/2021, declarată ulterior neconstituţională, aparţinea emitentului, în speţă Guvernului României.

Din aceeaşi perspectivă sunt nefondate şi susţinerile recurentului-pârât referitoare la lipsa calităţii sale procesuale pasive.

Astfel, Înalta Curte constată că una dintre condiţiile de exerciţiu ale acţiunii în justiţie este calitatea procesuală, ce presupune existenţa unei identităţi între persoana reclamantului şi persoana care este titular al dreptului în raportul juridic dedus judecăţii – calitate procesuală activă, şi, pe de altă parte, între persoana pârâtului şi cel obligat în baza aceluiaşi raport juridic – calitate procesuală pasivă, instanţa fiind obligată să verifice atât calitatea procesuală activă, cât şi calitatea procesuală pasivă, deoarece raportul de drept procesual nu se poate lega valabil decât între titularii dreptului ce rezultă din raport de drept material dedus judecăţii. Astfel, conform art. 36 C. proc. civ., calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părţi şi subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecăţii. Existenţa sau inexistenţa drepturilor şi a obligaţiilor afirmate constituie o chestiune de fond.

În speţă, faţă de cauza juridică a acţiunii şi faţă de dispoziţiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în temeiul cărora au fost solicitate despăgubirile ce fac obiectul cauzei de faţă, Înalta Curte constată că există identitate între debitorul raportului juridic dedus judecăţii şi Guvernul României, astfel că acesta din urmă justifică o calitate procesuală pasivă în proces, în condiţiile în care este emitentul actului vătămător, respectiv a ordonanţei de urgenţă declarate neconstituţionale.

De asemenea, nu poate fi primită nici critica potrivit căreia prin adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, cererea pendinte a rămas fără obiect ori că nu mai există interesul intimatei-reclamante de a acţiona, câtă vreme prin această ordonanţă s-a dispus doar restituirea sumelor reţinute, nu şi repararea prejudiciului cauzat prin reţinerea sumelor de bani din drepturile de pensie ale intimatului, în baza O.U.G. nr. 130/2021, declarată neconstituţională.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurentul-pârât prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluţiei pronunţate fiind confirmată de către instanţa de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României împotriva sentinţei nr. 28 din 20 martie 2023, pronunţate de Curtea de Apel Târgu Mureş – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României împotriva sentinţei nr. 28 din 20 martie 2023, pronunţate de Curtea de Apel Târgu Mureş – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 17 ianuarie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.