Denial of insurance guarantee fund liability for late payment penalties absent prior judicial annulment of the specific refusal decision

Şedinţa publică din data de 27 aprilie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată. Excepţiile invocate

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 14.06.2021, sub nr. x/2021 reclamanta A. S.A. a formulat acţiune în contencios administrativ prin care a solicitat instanţei ca în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 să oblige pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat acesteia prin respingerea cererii de plată înregistrate sub nr. x/23.09.2016 constând: 1. în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei A.S.F. nr. 23/2014, de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data plăţii efective; până în data de 6/9/2021 penalităţile fiind în cuantum de 35631,028 RON; 2. în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

De asemenea, a solicitat obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Prin întâmpinarea formulată, pârâtul a solicitat respingerea acţiunii reclamantei, pe cale de excepţie, în principal ca inadmisibilă, iar în secundar ca tardivă.

La rândul său, reclamanta a depus note scrise prin intermediul cărora a invocat, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, excepţia de nelegalitate a deciziei nr. 16517 din 27.08.2018, emisă de Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 151 din 1 februarie 2022, pronunţată în dosarul nr. x/2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate a Deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018; a respins ca neîntemeiate excepţiile privind inadmisibilitatea şi tardivitatea cererii şi a respins acţiunea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 151 din 1 februarie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti a exercitat recurs reclamanta A. S.A., invocând în drept prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. A solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată, cu obligarea intimatului-pârât la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

În dezvoltarea motivului de recurs invocat a susţinut că prin respingerea acţiunii în angajarea răspunderii patrimoniale a Fondului de Garantare a Asiguraţilor, prima instanţă a încălcat prevederile legale ce reglementează răspunderea patrimonială a autorităţii publice.

Astfel, acţiunea reclamantei tinde la angajarea răspunderii patrimoniale a pârâtului pentru repararea prejudiciului produs A. prin respingerea în mod nelegal a cererii de plată a despăgubirilor şi lipsa societăţii reclamante de folosinţa sumelor de bani la care era îndreptăţită. Pentru obligarea pârâtului la plata de despăgubiri, este necesar să fie îndeplinite cele patru condiţii pentru angajarea răspunderii civile delictuale: să existe o faptă ilicită (în speţă să existe un act administrativ nelegal); actul să fi cauzat un prejudiciu şi între efectele actului şi prejudiciu să existe raport de cauzalitate, iar autoritatea să fi fost în culpă.

Deşi prima instanţă a considerat că acţiunea în despăgubiri este neîntemeiată în condiţiile în care decizia nr. 16517/27.08.2018 nu a fost contestată şi declarată nelegală, în realitate, angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii este condiţionată de existenţa unui act administrativ nelegal cauzator de prejudicii, în speţă acesta fiind reprezentat de refuzul Fondului de Garantare a Asiguraţilor de a da curs cererilor de plată a despăgubirilor formulate de A., aşa cum a fost exprimat prin decizia nr. 16517/27.08.2018 şi reiterat prin decizia nr. 18140/27.08.2018.

În contextul pronunţării şi publicării deciziei nr. 29/2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie-Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, a considerat recurenta că este evident caracterul nelegal al deciziei nr. 16517/27.08.2018. Aşadar, raportat la cele stabilite prin decizia amintită, rezultă că societatea de asigurare care se subrogă în drepturile asiguratului său este îndreptăţită să solicite Fondului desdăunarea, iar noţiunea de "creanţă de asigurare" cuprinde şi creanţa transmisă de o persoană asigurată către asigurătorul său în temeiul subrogaţiei legale şi cu privire la care se exercită dreptul de regres.

A mai susţinut că obligaţia de garantare ia naştere odată cu încheierea contractului de asigurare şi devine efectivă prin împlinirea termenului reprezentat de momentul la care asigurătorul intră în faliment, ceea ce înseamnă că obligaţia de garantare este un accesoriu al contractului de asigurare şi că numărul obligaţiilor de garantare este egal cu cel al contractelor de asigurare încheiate.

De asemenea, prin transmiterea dreptului izvorât din contractul de asigurare se transmite şi obligaţia de garantare ca efect al principiului accesorium sequitur principale iar o limitare a garantării prin aplicarea plafonului prevăzut de lege raportat la creditorul care a dobândit mai multe drepturi izvorâte din contracte de asigurare reprezintă lipsirea unora din aceste drepturi de protecţia oferită de lege. Or, o atare situaţie ar încălca, în opinia recurentei, principiul egalităţii şi ar fi contrară chiar scopului urmărit de legiuitor.

Ca urmare, este evident că în baza deciziei nr. 29/1990, decizia FGA nr. 16517 din 27.08.2018 este un act administrativ individual nelegal, iar prin soluţia pronunţată instanţa de fond a procedat la valorificarea efectelor acestei decizii, care contravine prevederilor Deciziei nr. 29/2020, obligatorie, deşi ar fi trebuit să constate ca fiind îndeplinită condiţia existenţei unui act administrativ ilicit şi să procedeze la angajarea răspunderii patrimoniale a Fondului de Garantare a Asiguraţilor.

În plus, a susţinut recurenta, refuzul de a da curs cererii de plată ce face obiectul prezentului dosar a fost reiterat de Fondul de Garantare a Asiguraţilor şi prin decizia nr. 18140/28.01.2019, care are trei anexe: anexa 1 cuprinde dosarele deja achitate, anexa 2 cuprinde dosarele respinse conform acestor menţiuni, iar anexa 3 cuprinde alte două cereri menţionate expres în decizie. Prin urmare, această decizie conţine în mod expres refuzul FGA de a achita cele 270 cereri de plată menţionate în anexa 2, la baza refuzului tuturor acestor cereri stând aceleaşi argumente ce ţin de interpretarea prevederilor Legii nr. 213/2015 şi a noţiunilor de creanţă de asigurare, creditor de asigurare şi a modului de aplicare a plafonului de 450.000 RON pentru plata despăgubirilor.

Această decizie a Fondului de Garantare a Asiguraţilor, nr. 18140/28.01.2019, a făcut obiectul dosarului nr. x/2021 şi a fost desfiinţată ca nelegală prin hotărârea pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie la data de 19.11.2021, astfel că nelegalitatea refuzului de a da curs cererii de plată a despăgubirilor este incontestabilă, prima instanţă putând astfel să reţină ca îndeplinită această condiţie fie în baza soluţiei pronunţate în dosarul nr. x/2021, de anulare a deciziei nr. 18140/28.01.2019, fie prin valorificarea efectelor deciziei ÎCCJ nr. 29/2020 împotriva deciziei nr. 16517/27.08.2018.

Or, a conchis recurenta, condiţionând admisibilitatea acţiunii strict de anularea deciziei nr. 16517/27.08.2018 printr-o hotărâre anterioară, prima instanţă a încălcat normele de drept material ce reglementează condiţiile pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii publice, fiind incident motivul invocat în sprijinul admiterii recursului astfel cum a fost formulat.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la 3 august 2022, intimatul-pârât a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei de fond ca temeinică şi legală. În privinţa excepţiei de nelegalitate a deciziei nr. 16517/27.08.2018, a solicitat să se constate că soluţia primei instanţe este legală şi temeinică, impunându-se menţinerea ei ca atare, la fel ca şi soluţia pronunţată pe fondul pretenţiilor deduse judecăţii, care este expresia analizării în mod corect a dispoziţiilor legale aplicabile.

La data de 24 aprilie 2023 recurenta-reclamantă a depus o cerere de suspendare a judecăţii prezentei cauze, în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2022 aflat pe rolul Judecătoriei sector 2 Bucureşti.

La termenul de dezbateri din 27 aprilie 2023, Înalta Curte a respins cererea recurentei de suspendare a judecăţii, reţinând că prin raportare la obiectul prezentei cauze nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de textul de lege invocat, şi a reţinut spre soluţionare recursul dedus judecăţii.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa recurată prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă şi a apărărilor invocate de intimatul-pârât prin întâmpinarea formulată în cauză, raportat la dispoziţiile legale aplicabile în materie, Înalta Curte constată că recursul este nefondat şi îl va respinge în consecinţă pentru motivele ce vor fi arătate în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Sub aspect factual, Înalta Curte reţine că prin cererea de plată înregistrată la intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor sub nr. x/23.09.2016, recurenta-reclamantă A. S.A. a solicitat plata sumei de 10541,8 RON reprezentând despăgubiri achitate asiguratului său, pe care era îndreptăţită să le recupereze de la B. S.A., cu privire la care Tribunalul Sibiu a admis, prin sentinţa nr. 132/2017 pronunţată în dosarul nr. x/2016, cererea formulată de Autoritatea de Supraveghere Financiară privind deschiderea procedurii falimentului, hotărâre rămasă definitivă prin neapelare.

Prin intermediul cererii introductive ce face obiectul prezentei cauze reclamanta a formulat o acţiune în despăgubiri împotriva Fondului de Garantare a Asiguraţilor, considerând că sunt îndeplinite condiţiile legale pentru promovarea unui atare demers cu scopul acoperirii prejudiciului ce i-a fost cauzat prin refuzul plăţii creanţelor de asigurare solicitate la plată.

În susţinerea pretenţiilor sale reclamanta s-a raportat la decizia nr. 18140/28.01.2019, decizie contestată în cadrul dosarului nr. x/2019

Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a invocat în apărare că, în realitate, cererea de plată a recurentei-reclamante a fost soluţionată în sensul respingerii prin decizia nr. 16517/27.08.2018, care nu a fost contestată deşi i-a fost comunicată, şi nu prin decizia nr. 18140/28.01.2019 cum pretinde reclamanta.

În aceste condiţii a solicitat, în principal, respingerea acţiunii ca inadmisibilă, iar în subsidiar ca tardivă.

Faţă de apărările intimatului-pârât, recurenta-reclamantă a invocat prin notele scrise depuse la dosarul de fond, excepţia de nelegalitate a deciziei nr. 16517/27.08.2018, întemeindu-şi demersul pe dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Soluţionând cauza în primă instanţă, Curtea de Apel Bucureşti a respins ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate şi ca neîntemeiate atât excepţiile privind inadmisibilitatea şi tardivitatea cererii, cât şi cererea de chemare în judecată.

Împotriva sentinţei de fond reclamanta a declarat recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Analizând sentinţa de fond sub aspectul soluţiei pronunţate asupra excepţiei de nelegalitate a deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018, Înalta Curte constată că prima instanţă a respins în mod corect excepţia de nelegalitate ca fiind inadmisibilă, însă va înlătura considerentele reţinute de judecătorul fondului în fundamentarea acesteia şi le va înlocui cu argumentele ce vor fi arătate în continuare.

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu ori la cererea părţii interesate."

Excepţia de nelegalitate este reglementată ca un mijloc procesual de apărare ce poate fi invocat în cadrul unui proces deja început, indiferent de obiectul acestuia, fiind o formă de control judecătoresc al legalităţii actului administrativ diferită de acţiunea directă în contencios administrativ, prin care se tinde la anularea actului emis de o autoritate publică.

Verificarea admisibilităţii excepţiei de nelegalitate se face prin prisma următoarelor condiţii: excepţia să vizeze un act administrativ individual, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea nr. 554/2004; actul administrativ individual în discuţie să nu fie exceptat de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, potrivit art. 126 alin. (6) din Constituţia României şi art. 5 din Legea nr. 554/2004; soluţia ce urmează a fi pronunţată asupra litigiului să depindă de actul administrativ cu caracter individual, condiţia relevanţei acestei excepţii de nelegalitate presupunând afirmarea şi demonstrarea interesului procesual pe care îl prezintă rezolvarea prealabilă a excepţiei, în raport cu obiectul şi circumstanţele cauzei.

În speţă, prima instanţă a reţinut că actul administrativ contestat prin intermediul excepţiei de nelegalitate nu mai poate forma obiect al cenzurii instanţei de contencios administrativ pe această cale incidentală, prin prisma unui fine de neprimire legat de termenul de atacare a actelor administrative.

În realitate, însă, excepţia de nelegalitate nu este supusă unui termen, în mod similar acţiunii în anularea actului administrativ.

Pentru ca excepţia de nelegalitate să fie admisibilă, este însă necesar ca soluţia ce urmează a fi pronunţată asupra litigiului să depindă de actul administrativ cu caracter individual, pentru că efectul admiterii excepţiei este acela că instanţa va judeca litigiul fără a mai ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

În speţă, decizia nr. 16517/27.08.2018 ce face obiectul excepţiei de nelegalitate, reprezintă practic actul administrativ cu caracter individual a cărui nelegalitate este invocată în susţinerea cererii de despăgubiri, iar o soluţie de admitere a excepţiei de nelegalitate a acesteia ar avea drept consecinţă înlăturarea deciziei de la soluţionarea cauzei de faţă, iar nu anularea actului, cum pretinde recurenta-reclamantă.

Or, premisa formulării unei acţiuni în despăgubire conform art. 19 din Legea nr. 554/2004, în temeiul căruia au fost solicitate pretenţiile deduse judecăţii, este aceea că persoana vătămată a formulat o acţiune în anularea actului administrativ, fără a fi cerut în acelaşi timp şi despăgubiri, pentru că nu a cunoscut şi nu ar fi putut să cunoască la acel moment întinderea pagubei cauzate prin actul administrativ nelegal

În concluzie, întrucât legalitatea deciziei menţionate nu poate fi verificată pe cale incidentală prin prisma actului contestat şi a efectelor produse de admiterea unei asemenea excepţii, urmează a fi menţinută soluţia de respingere ca inadmisibilă a excepţiei de nelegalitate invocate de reclamantă.

Cât priveşte soluţia pronunţată asupra fondului pretenţiilor deduse judecăţii, Înalta Curte reţine că şi aceasta este întemeiată şi legală, criticile recurentei fiind nefondate.

Potrivit textului de lege invocat în susţinerea criticilor formulate prin cererea de recurs de către recurenta-reclamantă, casarea unei hotărâri se poate cere când "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material".

Cu titlu preliminar, Înalta Curte reţine că, în înţelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situaţiei de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum şi prin încălcarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă, fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanţa a dat o greşită interpretare a acesteia sau faptele au fost reţinute greşit în raport de exigenţele textului de lege.

De asemenea, prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale incidente raportat la situaţia de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

În esenţă, criticile recurentei-reclamante vizează aplicarea greşită a prevederilor legale ce reglementează răspunderea patrimonială a autorităţii publice, considerând că în mod greşit a reţinut prima instanţă netemeinicia acţiunii sale pe motiv că nu ar fi contestat decizia nr. 16517/27.08.2018 emisă de Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante şi în acord cu opinia primei instanţe, al cărei raţionament logico-juridic îl împărtăşeşte, Înalta Curte constată că acţiunea formulată în temeiul dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 este, într-adevăr, neîntemeiată faţă de starea de fapt reţinută.

Deşi este adevărat că prin decizia nr. 18140/28.01.2019, care are trei anexe, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a respins mai multe cereri de plată formulate de recurenta-reclamantă, în temeiul aceloraşi argumente ce ţin de interpretarea prevederilor Legii nr. 213/2015, această decizie la care se raportează partea în susţinerea acţiunii în despăgubiri ce face obiectul prezentei cauze nu a analizat şi respins şi cererea de plată a sumei de 10541,8 RON, înregistrată la FGA sub nr. x/23.09.2016, cum în mod greşit susţine recurenta-reclamantă.

Aşa cum rezultă din soluţia pronunţată în dosarul nr. x/2019, în cadrul căruia a fost contestată şi anulată decizia nr. 18140/28.01.2019, intimatul-pârât a fost obligat să soluţioneze pe fond cererile de plată ale reclamantei nr. 33355 şi nr. 33356, ambele din data de 18.10.2018.

Pe de altă parte, cererea de plată în discuţie în prezentul litigiu a fost soluţionată prin decizia nr. 16517/27.08.2018, necontestată, astfel cum susţine în apărare intimatul-pârât, considerentele şi dispozitivul acesteia confirmând o atare concluzie.

De altfel, aşa cum s-a precizat, prin decizia nr. 18140/28.01.2019 nu au fost respinse cererile de plată menţionate în borderoul nr. 2, ci au fost reluate considerentele potrivit cărora toate cererile de plată neincluse în borderoul nr. 1 (referitoare la cererile acceptate la plată până la atingerea plafonului), inclusiv cele două cereri din borderoul nr. 3, nu au putut fi soluţionate în fond ca urmare a depăşirii acestui plafon, cu consecinţa respingerii doar a celor două cereri de plată din borderoul nr. 3, menţionate în precedent.

Întrucât din interpretarea art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, temeiul de drept invocat în susţinerea pretenţiilor formulate, reiese că este deschisă calea unei astfel de acţiuni pentru solicitarea de despăgubiri numai în acele situaţii în care persoana vătămată a cerut şi obţinut anularea actului administrativ, însă nu a solicitat, concomitent cu anularea actului administrativ, şi acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin actul administrativ tipic sau asimilat, iar în prezenta cauză nu s-a făcut dovada anulării deciziei nr. 16517/27.08.2018 prin care a fost soluţionată, în realitate, cererea de plată în discuţie, Înalta Curte constată că în mod corect a respins instanţa de fond acţiunea reclamantei.

Aceasta, întrucât acţiunea pentru acordarea de despăgubiri în baza dispoziţiilor legale invocate are un caracter subsecvent acţiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim, iar natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este cea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal.

Cum la momentul introducerii acţiunii în despăgubire, recurenta-reclamantă nu a invocat un act administrativ al cărui caracter nelegal să fi fost constatat pe calea acţiunii în anulare, de către o instanţă de contencios administrativ, nu se poate reţine că în privinţa acesteia a luat naştere dreptul de a solicita despăgubiri pentru pretinse prejudicii cauzate prin emiterea deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018.

Având în vedere că nu s-au conturat elemente de nelegalitate a hotărârii de fond, aceasta fiind pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente în materie, argumentele expuse în calea de atac a recursului nefiind în măsură să conducă la casarea acesteia, Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul reclamantei cu consecinţa păstrării ca legale a sentinţei atacate, inclusiv sub aspectul soluţiei pronunţate asupra excepţiilor inadmisibilităţii şi tardivităţii cererii, soluţie ce nu a fost criticată.

Cât priveşte solicitarea recurentei-reclamante de obligare a intimatului-pârât la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu, astfel cum au fost precizate şi dovedite cu înscrisurile ataşate la dosar, Înalta Curte constată că, raportat la soluţia ce se va pronunţa asupra recursului analizat, nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 453 C. proc. civ. pentru acordarea cheltuielilor de judecată solicitate, recurenta-reclamantă fiind partea care a pierdut procesul.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru argumentele expuse la pct. II.1 din decizie, nefiind întrunit motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din acelaşi act normativ, raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de reclamantă şi va menţine sentinţa de fond atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei nr. 151 din 1 februarie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 27 aprilie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.