Compensation exclusion for animal disease cull upheld against challenge to Government Decision.

Şedinţa publică din data de 27 aprilie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Cererea de chemare în judecată. Cererea de intervenţie accesorie

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 21.03.2022, sub nr. x/2022, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată Guvernul României, solicitând instanţei să dispună anularea art. 4 alin. (4) şi art. 8 din H.G. nr. 1214/2009 privind metodologia pentru stabilirea şi plata despăgubirilor ce se cuvin proprietarilor de animale tăiate, ucise sau altfel afectate în vederea lichidării rapide a focarelor de boli transmisibile ale animalelor, susţinând încălcarea următoarelor acte: Regulamentul (CE) nr. 349/2005 de stabilire a normelor privind finanţarea comunitară a intervenţiilor de urgenţă şi a combaterii anumitor boli ale animalelor menţionate în Decizia 90/424/CEE a Consiliului; Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativă; precum şi Ordonanţa de Guvern nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor.

În motivare a arătat că prin art. 4 alin. (4) din H.G. nr. 1214/2009 sunt excluse de la despăgubire persoanele care au fost sancţionate contravenţional potrivit art. 9, din această perspectivă textul introducând o condiţionalitate la acordarea despăgubirilor, şi anume lipsa unei sancţiuni contravenţionale. Acest alineat introduce o limitare a aplicabilităţii principiului despăgubirii instituit de alin. (1)-(3) ale aceluiaşi text de lege, limitare a cărei nelegalitate o invocă şi o susţine cu argumentele prezentate pe larg în cerere.

În esenţă, a menţionat că pentru că a fi legală, excluderea nu trebuie să contravină unor prevederi comunitare de rang superior, care au întâietate în aplicare şi care nu pot fi contrazise printr-o hotărâre de Guvern.

Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor a formulat cerere de intervenţie accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, susţinând că metodologia cu privire la stabilirea şi plata despăgubirilor se efectuează conform art. 4 din H.G. nr. 1214/2009.

Prin încheierea din 16.05.2022, pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2022, a fost admisă în principiu cererea de intervenţie accesorie şi a fost respinsă excepţia de netimbrare a cererii de chemare în judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 81 din 14 iunie 2022, pronunţată în dosarul nr. x/2022, Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi cu intervenienta accesorie Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, având ca obiect anulare act administrativ - anularea art. 4 alin. (4) şi a art. 8 din H.G. nr. 1214/2009. Totodată, a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor în favoarea pârâtului Guvernul României.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 81 din 14 iunie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2022, a formulat recurs reclamanta A. S.R.L., criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., conform căruia hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, a susţinut, sub un prim aspect, că sentinţa de fond a fost dată cu încălcarea prevederilor art. 7 alin. (3) lit. d) din Regulamentul nr. 349/2005 şi ale art. 148 alin. (2) din Constituţia României.

Astfel, în ceea ce priveşte precizările preliminare din motivarea primei instanţe din paginile 4-6 ale sentinţei, a arătat că actele normative comunitare prezentate nu reprezintă temeiuri juridice pentru care acţiunea reclamantei ar fi nefondată, ci doar un context normativ general cu privire la care opinează că nu influenţează aspectele de drept invocate prin acţiunea introductivă.

Şi în ceea ce priveşte susţinerea conform căreia TFUE nu era în vigoare la data adoptării Regulamentului nr. 349/2005, pentru a se considera că forţa obligatorie a acestui regulament poate fi apreciată prin raportare la art. 288 alin. (2) din TFUE, consideră că în mod greşit a reţinut-o prima instanţă, în condiţiile în care nu se pune problema unei neretroactivităţi a acestor prevederi, ci a unei calificări a forţei juridice a regulamentelor, în sensul că acestea au aplicabilitate generală, sunt obligatorii şi se aplică direct în fiecare stat membru, în virtutea art. 288. Aşadar, Regulamentul nr. 349/2005 intră sub incidenţa art. 288 alin. (2) TFUE, de la momentul intrării în vigoare a acestuia, întrucât, în ipoteza expusă de prima instanţă, ar însemna să se creeze o diferenţiere aritificială de forţă juridică între regulamentele anterioare TFUE, care nu ar fi obligatorii şi direct aplicabile, şi cele ulterioare, ceea ce nu se poate accepta din punct de vedere juridic.

Aceasta, întrucât art. 288 alin. (2) nu distinge după cum regulamentele sunt anterioare sau ulterioare TFUE, astfel că a da Regulamentului nr. 349/2005 forţa juridică recunoscută de art. 288 alin. (2) TFUE nu înseamnă că retroactivează dispoziţiile acestui text, ci se aplică, de la data intrării în vigoare a TFUE, tuturor regulamentelor aflate în vigoare, inclusiv Regulamentului nr. 349/2005.

De altfel, nici instanţa, negând aplicabilitatea art. 288 alin. (2) la Regulamentul nr. 349/2005, nu afirmă că acesta nu ar avea forţă obligatorie şi nu ar fi direct aplicabil, ci se limitează să afirme că "prevederea legală citată nu instituia, în mod expres, caracterul obligatoriu al regulamentelor adoptate de Comisia Comunităţilor Europene."

Concluzionând, a citat art. 249 alin. (2) din versiunea consolidată a Tratatului privind Uniunea Europeană, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene nr. C325/33/24.12.2002, în vigoare la data adoptării Regulamentului 349/2005, potrivit căruia: "Regulamentul are aplicabilitate generală. El va fi obligatoriu în integralitatea sa şi direct aplicabil în toate Statele Membre" şi a arătat că hotărârea primei instanţe este dată atât cu aplicarea greşită a art. 288 TFUE, cât şi a art. 249 alin. (2) din TUE, fiind nelegală din această perspectivă.

În susţinerea aplicării greşite a prevederilor art. 7 alin. (3) lit. a) şi b) din Regulamentul nr. 349/2005, a arătat că sunt nerelevate referirile primei instanţe la "neregulă", prin trimitere la art. 7 alin. (3) lit. a) şi b) din Regulamentul nr. 1848/2006 şi Regulamentul nr. 2988/1995, întrucât "neregula" la care se referă instanţa are în vedere încălcarea normelor comunitare, ceea ce nu este cazul în situaţia H.G. nr. 1214/2009.

De asemenea, prin considerentul reţinut în pagina 6 a sentinţei atacate în analiza motivului de nulitate a art. 4 alin. (4) şi art. 8 din H.G. nr. 1214/2009 prin raportare la art. 7 alin. (3) lit. d) din Regulamentul nr. 349/2005, conform căruia restricţiile instituite de aceste articole din H.G. nr. 1214/2009 pentru acordarea de despăgubiri sunt măsuri menite să asigure aplicarea la nivel naţional a art. 3 şi art. 7 alin. (3) lit. a) şi b) din Regulamentul nr. 349/2005, instanţa de fond a făcut o aplicare greşită a acestor din urmă prevederi legale.

În opinia sa, aceste texte nu justifică existenţa în conţinutul normativ al H.G. nr. 1214/2009 a art. 4 alin. (4) şi art. 8, fiind aplicate în mod greşit întrucât nu sunt măsuri legislative menite să confirme corectitudinea şi regularitatea operaţiunilor finanţate în sensul radicării bolii şi nici măsuri menite să prevină şi să urmărească neregulile, având în vedere definiţia neregulii extrasă din prevederile comunitare citate chiar de către instanţă.

Dimpotrivă, corectitudinea şi regularitatea operaţiunilor finanţate în sensul eradicării bolii au în vedere cu totul alte aspecte decât cele reglementate de art. 4 alin. (4) şi art. 8 din H.G. nr. 1204/2009, aceste operaţiuni finanţate fiind cele prevăzute la art. 3 din Regulamentul nr. 349/2005. Susţine recurtenta că aceste operaţiuni finanţate trebuie să aibă caracter de corectitudine şi regularitate, ceea ce reprezintă o chestiune total diferită de sfera de reglementare a art. 4 alin. (4) şi art. 8 din H.G. nr. 1214/2009, criticate pentru nelegalitate.

În concluzie, a apreciat că introducerea în textul legal al H.G. nr. 1214/2009 a art. 4 alin. (4) şi art. 8 au fost făcute în mod arbitrar, prin exces de putere şi fără niciun criteriu legal de ordin superior, cu încălcarea inclusiv a prevederilor art. 7 alin. (3) lit. a) şi b) din Regulamentul nr. 349/2005, text aplicat, de asemenea, în mod greşit de prima instanţă.

Contrar susţinerilor instanţei de fond, recurenta a considerat că este incident principiul priorităţii dreptului comunitar consacrat de art. 148 alin. (2) din Constituţia României, întrucât art. 4 alin. (4) şi art. 8 în integralitatea lor contravin art. 7 alin. (3) lit. d) din Regulamentul nr. 349/2005, articol cu privire la care prima instanţă nu a reţinut niciun argument, limitându-se să invoce doar art. 7 alin. (3) lit. a) şi b), care nu funcţionează ca o limitare de la aplicabilitatea principiului instituit de art. 7 alin. (3) lit. d).

Incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. a fost susţinută sub aspectul invocării nelegalităţii art. 8 lit. f) din H.G. nr. 1214/2009 pentru încălcarea prevederilor art. 7 alin. (3) lit. d) din Regulamentul nr. 349/2005 şi nu pentru încălcarea principiului securităţii juridice, cum în mod greşit a reţinut prima instanţă. Astfel, aceasta trebuia să argumenteze de ce art. 8 lit. f) din H.G. nr. 1214/2009 este legal în raport de prevederile art. 7 alin. (3) lit. d) din Regulamentul nr. 349/2005 şi nu în raport de principiul securităţii juridice.

De aceea, a apreciat că sentinţa de fond este casabilă şi din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., cuprinzând motive străine de natura cauzei. Însă, dacă se va aprecia că prin invocarea lipsei de predictibilitate a art. 8 lit. f) a fost invocată, în realitate, şi o încălcare a principiului securităţii juridice, a solicitat să se constate nelegalitatea opiniei instanţei, în sensul că nu este încălcat acest principiu de art. 8 lit. f).

Aceasta deoarece din jurisprudenţa citată de prima instanţă în explicitarea conţinutului principiului securităţii juridice nu rezultă cu certitudine că art. 8 lit. f) respectă acest principiu, în contextul în care reclamanta nu a înţeles să critice inexistenţa unei detalieri a ipotezelor în care să se aplice art. 8 lit. f), ci caracterul lipsit de predictibilitate şi caracterul abuziv al acestei excluderi, care poate include orice situaţie, fără nicio legătură cu domeniul de reglementare al H.G. nr. 1214/2009, astfel că art. 8 lit. f) este şi rezultatul unui exces de putere din partea autorităţii.

Raportat la conţinutul principiului securităţii juridice, astfel cum a fost nuanţat în jurisprudenţa CJUE, consideră că nu se poate afirma că textul art. 8 lit. f) este predictibil pentru destinatarii săi, care, pentru a beneficia de despăgubirile prevăzute de H.G. nr. 1214/2009, trebuie să-şi ajusteze comportamentul juridic într-o manieră aproape imposibilă, în sensul de a nu încălca nicio prevedere legală în vigoare, din orice domeniu socio-economic şi juridic, lipsa de predictibilitate a art. 8 lit. f) rezultând inclusiv din împrejurarea potrivit căreia nu există o marjă de timp în care este necesar să nu fie încălcată legislaţia în vigoare, autoritatea putând să reţină orice încălcări ale legislaţiei, oricât de vechi ar fi. În concluzie, reglementarea criticată este nelegală întrucât introduce un criteriu imprevizibil, o imprescriptibilitate totală a oricăror astfel de încălcări ale legislaţiei în vigoare, indiferent de perioada de timp care s-a scurs de la aceste încălcări.

A criticat recurenta şi considerentele în baza cărora i-au fost respinse argumentele de nelegalitate a H.G. nr. 1214/2009 întemeiate pe încălcarea prevederilor Legii nr. 24/2000, considerându-le nelegale pentru motivele dezvoltate în paginile 8-16 ale cererii de recurs. În esenţă, a susţinut că invocarea de către prima instanţă a H.G. nr. 561/2009 drept temei al articolelor din H.G. nr. 1214/2009, este nelegală, întrucât împejurarea că art. 4 alin. (4) şi art. 8 respectă un act normativ de forţă egală, respectiv H.G. nr. 561/2009, nu înseamnă că sunt legale şi prin raportare la actul normativ de nivel superior, anume Legea nr. 24/2000.

De asemenea, a susţinut că sunt confuze considerentele reţinute de prima instanţă în paragraful de la pagina 8 a sentinţei, în care a făcut trimitere la art. 81 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, care nu are nicio legătură cu hotărârile de Guvern, iar faţă de considerentul în care instanţa a făcut trimitere la art. 1 alin. (5) din Constituţia României a arătat că art. 4 alin. (4) şi art. 18 din Legea nr. 554/2004 dau dreptul instanţelor de contencios administrativ să se pronunţe asupra legalităţii actelor administrative, chiar dacă au caracter normativ, cum este situaţia H.G. nr. 1214/2009 contestată în prezenta cauză.

De altfel, legalitatea oricărui act administrativ normativ se analizează nu doar din perspectiva actului normativ superior în baza căruia a fost emis, în speţă O.G. nr. 42/2004, cum susţine prima instanţă, ci şi în baza Legii nr. 24/2000, care reglementează procedura şi condiţiile de adoptare a actelor administrative normative, acesta fiind un act normativ cu caracter special, iar nu general. Dacă s-ar accepta opinia primei instanţe, ar însemna că Legea nr. 24/2000 este transformată într-un act nornativ fără forţă juridică, care prezintă cel mult un caracter de recomandare pentru Guvernul României atunci când emite hotărâri.

Această lege specială privind legiferarea trebuie respectată de toate hotărârile de Guvern, inclusiv de H.G. nr. 1214/2009, care cuprinde norme privind elaborarea acestora. Or, prima instanţă a invocat H.G. nr. 561/2009 în apărarea legalităţii H.G. nr. 1214/2009, însă a negat incidenţa Legii nr. 24/2000, ceea ce nu poate fi admis.

Similar speţei ce a făcut obiectul cauzei soluţionate prin decizia nr. 2215/17.04.2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, invocată de prima instanţă, în care a fost reţinută incidenţa Legii nr. 24/2000, a susţinut recurenta că şi în prezenta cauză orice hotărâre de Guvern trebuie să respecte Legea nr. 24/2000 ca act normativ superior şi special în materia elaborării actelor normative, astfel încât raţionamentul instanţei pe acest aspect este greşit.

Prin urmare, reţinând că în procesul de reglementare a art. 4 alin. (4) şi art. 8 din H.G. nr. 1214/2009 nu au fost încălcate regulile prevăzute de art. 3, art. 6 şi art. 61 din Legea nr. 24/2000, prima instanţă a pronunţat o hotărâre nelegală, dată cu încălcarea acestor norme.

Şi în referire la cerinţa studiului de impact a considerat recurenta că în mod greşit a reţinut instanţa că la momentul adoptării H.G. nr. 1214/2009 acest studiu era necesar doar în cadrul proiectelor de legi, astfel cum rezultă din art. 311 şi urm. din Legea nr. 24/2000, introduse prin Legea nr. 49/2007. În art. 6 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, versiunea ulterioară modificării prin Legea nr. 49/2007, textul se referă la toate proiectele de acte normative, nu doar despre proiectele de legi, această concluzie reieşind din interpretarea sistematică a celor două alineate ale art. 311 din Legea nr. 24/2000.

Cât priveşte invocarea Deciziei nr. 69/2021 a Curţii Constituţionale, arată că această decizie analizează prevederile Legii nr. 24/2000 în vigoare la data pronunţării deciziei respective şi nu prevederile Legii nr. 24/2000 în vigoare la data modificării prin Legea nr. 49/2007, adică versiunea în vigoare la data adoptării H.G. nr. 1214/2009, arătând că există o diferenţă de conţinut juridic esenţială între cele două versiuni, iar instanţa în mod nelegal s-a raportat la versiunea actuală a Legii nr. 24/2000 şi nu la cea în vigoare la nivelul anului 2007, când textul art. 30 era diferit de cel analizat de instanţa de contencios constituţional.

În contextul redării acestui text de lege în ambele variante precizate, a arătat că versiunea Legii nr. 24/2000, în vigoare la data adoptării H.G. nr. 1214/2009, nu limita necesitatea studiului de impact doar la proiectele de legi de importanţă şi complexitate deosebită şi al proiectelor de legi de aprobare a ordonanţelor emise de Guvern în temeiul unei legi de abilitare şi supuse aprobării Parlamentului şi a concluzionat în sensul că, prin trimiterea la Decizia Curţii Constituţionale nr. 69/2021, prima instanţă a încălcat principiul tempus regit actum săvârşind şi o încălcare a art. 6 alin. (3) şi art. 311 din Legea nr. 24/2000, forma în vigoare la data adoptării H.G. nr. 1214/2009.

A mai criticat recurenta argumentul instanţei de fond prin care i-a înlăturat susţinerea potrivit căreia erau obligatorii documentele de politici publice pentru emiterea actului contestat, considerându-l nelegal, deoarece nu se poate reţine obligativitatea acestora doar atunci când se realizează transpunerea legislaţiei comunitare în conformitate cu art. 6 alin. (4) din Legea nr. 24/2000. Altfel spus, acest considerent încalcă art. 1 alin. (5) din Constituţia României şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, în contextul în care instanţa a dat relevanţă art. 6 alin. (2) lit. c) din H.G. nr. 561/2009 în detrimentul art. 6 alin. (4) din Legea nr. 24/2000.

Ca urmare, a solicitat ca în efectuarea controlului de legalitate al art. 4 alin. (4) şi art. 8 din H.G. nr. 1214/2009 din perspectiva încălcării art. 6 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, să se analizeze în ce măsură H.G. nr. 561/2009 putea deroga de la art. 6 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 în condiţiile în care a făcut-o, constatând că însăşi H.G. nr. 561/2009 nu putea efectua o asemenea derogare în art. 6 alin. (2) lit. c), să facă abstracţie de acest text şi să aplice art. 6 alin. (4) din Legea nr. 24/2000.

În lipsa documentelor de politici publice aprobate de Parlament sau de Guvern, textele legale atacate din H.G. nr. 1214/2009 sunt nelegale, iar hotărârea primei instanţe este dată cu încălcarea art. 6 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 şi a art. 1 alin. (5) din Constituţia României, respectiv a art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.

În final, a criticat considerentul primei instanţe prin care a reţinut că aspectele invocate în legătură cu necesitatea existenţei în Nota de fundamentare a H.G. nr. 1214/2009, a menţiunilor care să justifice necesitatea instituirii art. 4 alin. (4) şi art. 8, exced controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ, fiind chestiuni care ţin de oportunitatea adoptării actului normativ contestat, considerând recurenta că este nelegal, dat cu încălcarea art. 5 din C. proc. civ., fiind incident şi motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.. Cu alte cuvinte, a apreciat că instanţa a refuzat să judece acest motiv de nelegalitate, considerându-l de oportunitate deşi era bazat pe art. 6 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, fiind o cerinţă legală şi nu de oportunitate.

Pe acest din urmă aspect a considerat că hotărârea de fond este lovită de nulitate absolută potrivit art. 174 alin. (2) din C. proc. civ., dat fiind faptul că art. 5 din acelaşi act normativ ocroteşte un interes public. În subsidiar, a apreciat că hotărârea este nelegală prin prisma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pentru încălcarea art. 6 alin. (2) din Legea nr. 24/2000.

Pentru toate motivele arătate, expuse pe larg în cererea de recurs, în finalul căreia a criticat şi considerentele instanţei prin care i-au fost respinse argumentele de nelegalitate referitoare la împrejurarea că la adoptarea H.G. nr. 1214/2009 nu s-a realizat evaluarea preliminară a impactului economic şi social şi motivul de nulitate bazat pe art. 26 alin. (6) şi alin. (61) din O.G. nr. 42/2004, a solicitat admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat şi menţinerea sentinţei de fond, pentru argumentele expuse punctual faţă de fiecare dintre criticile invocate de recurenta-reclamantă.

Intimata-intervenientă Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor a formulat, la rândul său, întâmpinare faţă de recursul exercitat de reclamantă, solicitând respingerea acestuia şi menţinerea sentinţei de fond ca temeinică şi legală, raportat la argumentele invocate şi la faptul că anularea acestor dispoziţii legale ar conduce la crearea unui vid legislativ cu consecinţe deosebit de grave asupra aplicării procedurii de acordare a despăgubirilor ce se cuvin proprietarilor de animale tăiate, ucise sau altfel afectate, în vederea lichidării rapide a focarelor de boli transmisibile ale animalelor.

II. Soluţia Înaltei Curţi asupra recursului.

Analizând sentinţa atacată în raport de criticile recurentei-reclamante, circumscrise motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., de apărările formulate de intimaţi prin întâmpinările formulate în cauză, şi de normele legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul promovat în cauză este nefondat şi îl va respinge pentru motivele ce vor fi arătate în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

În fapt, demersul judiciar ce face obiectul prezentei cauze vizează solicitarea reclamantei A. S.R.L. de anulare a art. 4 alin. (4) şi art. 8 din H.G. nr. 1214/2019 privind metodologia pentru stabilirea şi plata despăgubirilor ce se cuvin proprietarilor de animale tăiate, ucise sau altfel afectate în vederea lichidării rapide a focarelor de boli transmisibile ale animalelor.

În esenţă, reclamanta a susţinut încălcarea prevederilor Regulamentului nr. 349/2005 de stabilire a normelor privind finanţarea comunitară a intervenţiilor de urgenţă şi a combaterii anumitor boli ale animalelor menţionate în Decizia 90/424/CEE, a prevederilor din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, precum şi a dispoziţiilor O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor.

Astfel, a arătat că prin art. 4 alin. (4) din H.G. nr. 1214/2009 sunt excluse de la despăgubire persoanele care au fost sancţionate contravenţional potrivit art. 9, din această perspectivă textul menţionat introducând o condiţionalitate la acordarea despăgubirilor, şi anume lipsa unei sancţiuni contravenţionale, care reprezintă o limitare considerată nelegală a aplicabilităţii principiului despăgubirii instituit de art. 4 alin. (1)-(3).

Soluţionând acţiunea, prima instanţă a respins-o ca nefondată, apreciind că actul atacat a fost adoptat cu respectarea cerinţelor legale.

Soluţia pronunţată a fost atacată cu recurs de către reclamantă, invocând incidenţa motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.

II.1.1. Subsumat primului motiv de casare invocat, partea a susţinut că prima instanţă a refuzat să judece critica sa de nelegalitate referitoare la necesitatea existenţei în Nota de fundamentare a H.G. nr. 1214/2009, a menţiunilor care să justifice necesitatea instituirii dispoziţiilor art. 4 alin. (4) şi art. 8, considerând în mod greşit că această susţinere vizează oportunitatea, deşi era bazată pe art. 6 alin. (2) din Legea nr. 24/2000.

În concret, a arătat că prin această critică adusă textelor de lege contestate, în baza art. 6 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, a înţeles să învestească instanţa cu analiza împrejurării dacă aceste texte respectă cerinţa legală precizată, iar nu cu aspecte de oportunitate.

Instanţa de fond a reţinut, cu privire la critica antereferită, că sunt susţineri ce excedează controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ, fiind chestiuni ce ţin de oportunitatea adoptării actului normativ contestat.

Potrivit dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere numai atunci când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Sub imperiul motivului de recurs prevăzut de acest text de lege se pot include mai multe neregularităţi de ordin procedural, însă, în măsura în care neregularitatea procedurală alegată de titularul căii de atac se subsumează altui motiv de casare, criticile formulate sunt încadrabile în cazurile care particularizează actul de procedură cu privire la care se susţine că a fost nelegal îndeplinit. Demn de menţionat este şi faptul că motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. nu vizează situaţia în care instanţa a apreciat fondate sau nefondate apărări, respectiv critici ale părţilor asupra chestiunilor ce au făcut obiectul dezbaterilor contradictorii.

Aşa cum s-a precizat, recurenta a reproşat primei instanţe faptul că a refuzat să-i analizeze o critică pretins de nelegalitate, din perspectiva dispoziţiilor art. 6 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, considerând că susţinerile părţii vizează oportunitatea şi nu nelegalitatea actului administrativ contestat, chestiuni ce excedează controlului de legalitate pe care îl poate exercita o instanţă de contencios administrativ.

Este adevărat că partea reclamantă este cea care precizează motivele de fapt şi de drept pentru care consideră nelegal actul administrativ contestat, conturând astfel limitele sesizării, instanţa pronunţându-se, potrivit dispoziţiilor art. 9 din C. proc. civ., în raport de susţinerile părţilor, de dispoziţiile legale invocate de acestea şi de documentele existente la dosarul cauzei. Însă, în toate cazurile, această pronunţare a instanţei va avea loc în limitele competenţei sale stabilite de lege, în raport de: natura pricinii, valoarea obiectului cererii, organul emitent (în materia contenciosului administrativ).

Ca atare, învestită fiind cu acţiunea formulată de reclamantă, instanţa de contencios administrativ verifică legalitatea hotărârii de Guvern contestate, o atare analiză presupunând luarea în considerare a limitelor învestirii şi a competenţei sale materiale, neexistând niciun argument de natură a se concluziona în sensul arătat de recurenta-reclamantă, instanţa de contencios administrativ nefiind îndrituită să examineze cauza din perspectiva altor motive decât cele permise de lege şi invocate de parte în condiţii procedurale.

Faptul că susţinerea părţii recurente-reclamante a fost apreciată de instanţa de fond a viza, în realitate, aspecte ce ţin de oportunitatea adoptării hotărârii de Guvern contestate, şi nu aspecte de nelegalitate asupra cărora este îndrituită a-şi exercita controlul judecătoresc, nu poate avea semnificaţia unui refuz de soluţionare, cum pretinde recurenta, ci o calificare a criticii prin prisma argumentelor invocate raportat la situaţia de fapt stabilită şi la normele de drept aplicabile, fiind, prin urmare, o chestiune ce ţine de interpretarea şi aplicarea legii, şi nu o încălcare a vreunei reguli de procedură a cărei nerespectare să conducă la aplicarea sancţiunii nulităţii hotărârii, din perspectiva dispoziţiilor art. 174 alin. (2) cu referire la art. 5 din C. proc. civ., invocate în speţă.

De altfel, deşi a invocat dispoziţiile legale sus-menţionate, recurenta nu a detaliat această critică corespunzător motivului de casare clamat, în sensul că nu a învederat care sunt normele procedurale concret încălcate, care este vătămarea efectiv generată şi nici nu a specificat elementele aferente rolului activ al judecătorului pe care acesta nu le-ar fi exercitat în cauză, argumentaţia cererii de recurs subsumându-se, în realitate, doar greşitei aplicări sau interpretării a dispoziţiilor legale incidente (ce intră în sfera de aplicare a cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.).

II.1.2. Incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. este susţinută de recurenta-reclamantă în referire la considerentele primei instanţe de la pagina 7 a sentinţei atacate, prin care a analizat critica privind lipsa de previzibilitate a art. 8 lit. f) din H.G. nr. 1214/2009 raportat la încălcarea principiului securităţii juridice şi nu prin prisma încălcării prevederilor art. 7 alin. (3) lit. d) din Regulamentul nr. 349/2005, cum a susţinut prin cererea de chemare în judecată.

Concret, recurenta a considerat că hotărârea instanţei de fond cuprinde motive străine de natura cauzei, întrucât instanţa trebuia să argumenteze de ce art. 8 lit. f) din H.G. nr. 1214/2009 este legal în raport de art. 7 alin. (3) lit. d) din Regulamentul nr. 349/2005, astfel cum a invocat în cadrul criticii de nelegalitate arătate, şi nu prin raportare la principiul securităţii juridice.

Principiul securităţii raporturilor juridice se referă, în esenţă, la faptul că cetăţenii trebuie protejaţi "contra unui pericol care vine chiar din partea statului, contra unei insecurităţi pe care a creat-o dreptul sau pe care acesta riscă s-o creeze." În acest sens, legiuitorul trebuie să se asigure că activitatea de legiferare se realizează în limitele şi în concordanţă cu Constituţia şi, totodată, să asigure calitatea legislaţiei. Altfel spus, legea trebuie să fie cunoscută şi înţeleasă, să fie suficient de precisă şi previzibilă, astfel încât să ofere securitate juridică destinatarilor săi.

Or, faptul că instanţa de fond a analizat critica reclamantei prin prisma principiului securităţii raporturilor juridice nu este de natură a justifica argumentul părţii conform căruia şi-a fundamentat soluţia pe motive străine de natura cauzei, întrucât, a invoca lipsa de previzibilitate a legii, înseamnă a pretinde implicit că a fost încălcat principiul securităţii juridice, astfel cum a fost circumstanţiat prin considerentele expuse în precedent.

Dimpotrivă, faptul că s-a raportat la principiul securităţii juridice, demonstrează că prima instanţă a analizat critica de nelegalitate invocată de recurenta-reclamantă, prin prisma art. 7 alin. (3) lit. d) din Regulamentul nr. 349/2005, reţinând sub acest aspect că textul de lege contestat a fost adoptat tocmai în aplicarea Regulamentului amintit, care permite statelor membre, în cadrul marjei de apreciere de care beneficiază în implementarea măsurilor de protecţie solicitate, să realizeze o interpretare a ipotezelor în care se aplică norma legală instituită.

Lecturând considerentele sentinţei atacate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigenţele prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, faţă de obiectul cauzei şi limitele în care a fost învestită, prima instanţă a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii.

Astfel, judecătorul a explicat soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cererii de chemare în judecată, inclusiv din perspectiva reliefată de recurentă în cadrul criticii ce vizează, în esenţă, nemotivarea hotărârii.

Or, în sensul dispoziţiilor art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., precum şi al art. 6§1 din CEDO, motivele de fapt şi de drept la care se referă textele reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt şi de drept care au condus instanţa la adoptarea soluţiei din dispozitiv.

Aceasta înseamnă, aşa cum s-a reţinut în practica consolidată a instanţei supreme, având în vedere că motivarea unei hotărâri este o chestiune de sinteză, de conţinut, nu de volum, că instanţa nu este obligată să răspundă punctual tuturor susţinerilor sau apărărilor părţilor ori fiecărei nuanţe date de părţi textelor pe care acestea şi-au întemeiat cererile, care pot fi sistematizate în funcţie de legătura lor logică, cerinţă pe care o îndeplineşte sentinţa recurată, faptul că soluţia pronunţată nu este în concordanţă cu opinia recurentei neputând să atragă casarea hotărârii în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În concluzie, nu poate fi reţinută incidenţa cazului de casare invocat, sentinţa de fond atacată respectând rigorile impuse de lege. De altfel, acest aspect de nelegalitate circumscris de parte încălcării principiului securităţii juridice din perspectiva lipsei de predictibilitate a art. 8 lit. f) din H.G. nr. 1214/2009, va fi analizat în cadrul motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, însă ipoteza nemotivării hotărârii ca urmare a întemeierii pe considerente străine de natura pricinii nu poate fi reţinută.

II.1.3. Potrivit motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situaţiei de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum şi prin încălcarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanţa a dat o greşită interpretare a acesteia sau faptele au fost reţinute greşit în raport de exigenţele textului de lege.

De asemenea, prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Referitor la critica adusă de recurenta-reclamantă textelor de lege contestate, potrivit căreia a înţeles să învestească instanţa cu verificarea legalităţii acestor texte prin prisma art. 6 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, şi nu cu aspecte ce ţin de oportunitatea adoptării acestora, instanţa de control judiciar constată că este nefondată, urmând să o înlăture.

În primul rând, sub acest aspect se impune a se reţine că, aşa cum rezultă din definiţia dată acestei sintagme, oportunitatea reprezintă o caracteristică a ceea ce este potrivit, favorabil adoptării unei decizii, în speţă, a textelor cuprinse la art. 4 alin. (4) şi art. 8 din H.G. nr. 1214/2009 privind metodologia pentru stabilirea şi plata despăgubirilor ce se cuvin proprietarilor de animale tăiate, ucise sau altfel afectate în vederea lichidării rapide a focarelor de boli transmisibile ale animalelor.

Aşadar, oportunitatea actului administrativ se manifestă prin posibilitatea emitentului de a alege în mod subiectiv şi conjunctural momentul şi amploarea intervenţiei, soluţia sa corespunzând interesului concret pe care îşi propune să îl asigure. Apreciind oportunitatea faţă de anumite circumstanţe,emitentul trebuie să respecte limitele legale şi constituţionale.

Articolul 6 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, pretins a fi fost greşit aplicat de către instanţa de fond, prevede că "Pentru fundamentarea noii reglementări se va porni de la dezideratele sociale prezente şi de perspectivă, precum şi de la insuficienţele legislaţiei în vigoare."

Din prevederile legale sus-menţionate reiese în mod indubitabil că aceasă cerinţă ce stă la baza adoptării unui act normativ vizează chestiuni de oportunitate, de necesitate, şi nu de legalitate, pentru a putea fi supuse cenzurii instanţei de contencios administrativ, fiind exclusiv atribuţia organului legislativ. A supune examinării instanţei de judecată o atare chestiune înseamnă a se produce o imixtiune a puterii judecătoreşti în sfera puterii legislative, respectiv a celei executive, ceea ce nu poate fi acceptat, întrucât ar fi încălcat principiul separaţiei puterilor în stat, principiu de rang constituţional.

Legalitatea este văzută ca principiu fundamental de organizare şi funcţionare a sistemului organizării politice, care presupune ca elaborarea actelor normative să se facă de organele competente, după procedura prestabilită, cu respectarea dispoziţiilor din actele normative emise de organele statului care, indiferent de categoria din care fac parte, ocupă o poziţie superioară celor emitente în sistemul respectiv.

Fiind un principiu fundamental, legalitatea se va reflecta şi asupra activităţii administraţiei publice, dimensiune a puterii executive, componentă a sistemului de organizare şi funcţionare a unui stat, în virtutea principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat. Legalitatea exprimând, în sensul larg al termenului, ideea conformităţii cu legea, principiul legalităţii aplicat administraţiei reprezintă regula potrivit căreia administraţia trebuie să acţioneze conform dreptului, dar având totdeauna în vedere interesul public. Ca atare, activitatea administraţiei publice trebuie să fie caracterizată de legalitate, prin care se înţelege obligativitatea conformării întregii acestei activităţi dispoziţiilor constituţionale, legilor adoptate de Parlament, tuturor actelor normative având o forţă juridică superioară.

Aşadar, noţiunea de legalitate se referă la conformitatea actului administrativ cu dispoziţiile actelor juridice cu forţă juridică superioară, iar oportunitatea vizează conformitatea actului administrativ cu necesităţile în continuă transformare ale societăţii.

Principiul legalităţii nu interzice şi nici nu limitează dreptul administraţiei publice de a-şi exercita, în activitatea sa, puterea discreţionară, prin care se înţelege acea marjă de libertate lăsată la libera apreciere a unei autorităţi astfel ca, în vederea atingerii scopului indicat de legiuitor, să poată recurge la un mijloc de acţiune în limitele competenţei sale.

Cu toate acestea, în principiu, această putere discreţionară sau drept de apreciere, de oportunitate, nu ar trebui considerată ca fiind ea însăşi o condiţie distinctă de valabilitate a actului administrativ, ci este subsumată condiţiei de legalitate. Oportunitatea văzută ca posibilitate de apreciere permisă unei structuri administrative ţine, într-adevăr, de legalitatea actului, fiind o componentă a acesteia şi atributul exclusiv al intimatului-pârât Guvernul României, ca emitent al actului contestat .

Or, chiar dacă acesta beneficiază de o marjă largă de apreciere, puterea sa decizională nu s-a manifestat, aşa cum rezultă, la nivel de aparenţă, din probatoriul administrat în cauză, independent de criteriile obiective sau de oportunitate ce privesc, aşa cum a indicat doctrina juridică cu titlu de exemplu, momentul în care se adoptă actul administrativ, locul şi condiţiile concrete în care urmează să se aplice, conformitatea cu scopul legii, mijloacele, durata, calitatea vieţii şi interesul public, pentru a se reţine că actul contestat are un caracter arbitrar.

Demn de menţionat din această perspectivă este şi faptul că motivele ce vizează oportunitatea adoptării actului administrativ contestat în cauză sunt explicate în Nota de fundamentare ce a stat la baza acestuia, în acord cu dispoziţiile art. 6 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, fiind circumstanţiate motivele situaţiei descrise, iar verificarea în concret a acestor aspecte, precum şi a celorlalte susţineri ce vizează necesitatea adoptării art. 4 alin. (4) şi art. 8 din H.G. nr. 1214/2009 şi a dezideratelor sociale şi de perspectivă ţin, într-adevăr, de oportunitatea adoptării actului normativ contestat, neputând face obiectul controlului instanţei de contencios administrativ, cum în mod corect a reţinut instanţa de fond.

A mai susţinut recurenta că prin adoptarea textelor contestate din H.G. nr. 1214/2009 nu s-au respectat cerinţele impuse de prevederile Legii nr. 24/2000, arătând, sub un prim aspect, că împrejurarea potrivit căreia art. 4 alin. (4) din art. 8 din H.G. nr. 1214/2009 respectă un act normativ de forţă egală, respectiv H.G. nr. 561/2009, nu înseamnă că sunt legale şi prin raportare la actul normativ de nivel superior hotărârii de Guvern contestate, care este Legea nr. 24/2000. Cu alte cuvinte, a pretins că soluţia a fost pronunţată cu încălcarea principiului ierarhiei actelor normative.

În conformitate cu art. 20 alin. (7) din Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării sau aprobării din 10.05.2009, aprobat prin H.G. nr. 561/2009, "Proiectele de acte normative se transmit Ministerului Justiţiei, în original, împreună cu o copie, numai după obţinerea tuturor avizelor autorităţilor publice interesate în aplicare. Ministerul Justiţiei avizează proiectele exclusiv din punctul de vedere al legalităţii, încheind operaţiunile din etapa de avizare."

Este adevărat că Legea nr. 24/2000 reglementează forţa juridică a actelor normative centrale şi locale şi că este obligatoriu a fi respectată de toate actele normative emise, astfel cum rezultă din prevederile art. 3 din lege. Însă, în acord cu raţionamentul expus de judecătorul fondului, pe care îl împărtăşeşte, Înalta Curte reţine că aplicarea acestor dispoziţii nu poate lipsi de efecte un act administrativ în alte condiţii decât cele prevăzute de lege, atât timp cât legalitatea textelor contestate se analizează, în primul rând, prin raportare la actul normativ în executarea căruia au fost emise.

Potrivit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000: "Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă."

La art. 108 alin. (2) din Constituţie se prevede, în mod expres, că hotărârile de guvern "se emit pentru organizarea executării legilor", stabilindu-se astfel caracterul de act subsecvent, secundum legem, al acestora în raport cu legea, precum şi cu ordonanţa guvernului, fie emisă în baza unei legi de abilitare, fie de urgenţă având în vedere că sunt expresie a delegării legislative în condiţiile prevăzute de art. 108 alin. (1) şi (3) coroborate cu cele ale art. 115 din Constituţie. Astfel, legiuitorul constituţional a subliniat necesitatea respectării principiului legalităţii în emiterea unei hotărâri de guvern, cât şi cu privire la conţinutul acesteia în raport cu legea a cărei organizare este executată.

În speţă, actul normativ contestat a fost emis în vederea punerii în aplicare a art. 26 alin. (61) din O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, care prevede că "Prin hotărâre a Guvernului se stabilesc bolile, efectele directe şi indirecte, precum şi efectele colaterale rezultate din măsurile întreprinse pentru combaterea acestora, condiţiile, precum şi modalităţile de acordare a despăgubirilor", act normativ adoptat, la rândul său, în vederea realizării transpunerii legislaţiei comunitare în domeniul reglementat, prin prisma competenţei delegate statelor membre prin art. 7 alin. (3) lit. a) şi b) din Regulamentul (CE) nr. 349/2005.

Aşadar, raportat la domeniul reglementat, se reţine că actul normativ de rang superior în executarea căruia au fost emise textele de lege contestate nu este Legea nr. 24/2000, întrucât aceasta reprezintă un act normativ cu caracter general, şi nu special cum pretinde recurenta, iar verificarea legalităţii normelor legale contestate se impune a se realiza în mod evident prin prisma necorelării acestora cu prevederile legii speciale în aplicarea cărora au fost emise şi implicit a procedurii de adoptare a actelor de către Guvernul României, stabilită prin H.G. nr. 561/2009.

În plus, faţă de aceleaşi prevederi legale cuprinse în art. 26 din O.G. nr. 42/2004, reiese că textele art. 4 alin. (4) şi art. 8, contestate în cauză, stabilesc în detaliu condiţiile de acordare a despăgubirilor prevăzute în alin. (6) al aceluiaşi articol, şi din această perspectivă rezultând că au fost emise cu respectarea legii în aplicarea cărora au fost adoptate, chiar din titlul Hotărârii de Guvern nr. 1214/2009 reieşind că acest act vizează metodologia pentru stabilirea şi plata despăgubirilor ce se cuvin proprietarilor de animale tăiate, ucise sau altfel afectate în vederea lichidării rapide a focarelor de boli transmisibile ale animalelor.

Cât priveşte critica referitoare la încălcarea art. 6 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 din perspectiva inexistenţei unor documente de politici publice, în acord cu prima instanţă, Înalta Curte constată că în situaţia în care prin actul normativ adoptat se realizează transpunerea legislaţiei comunitare, aşa cum este cazul H.G. nr. 1214/2009 ce reprezintă punerea în aplicare a Regulamentului nr. 349/2005, aceste documente nu sunt obligatorii.

Acest aspect este confirmat de art. 6 alin. (2) lit. c) din H.G. nr. 561/10.05.2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării sau aprobării, hotărâre ce a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituţia României, precum şi al art. 82 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

În concluzie, raţionamentul logico-juridic al instanţei de fond este corect, iar criticile formulate de recurentă sub aspectele reliefate sunt nefondate şi vor fi înlăturate.

Nu pot fi primite nici criticile conform cărora hotărârea instanţei de fond a fost dată cu încălcarea art. 7 alin. (3) lit. a), b) şi d) din Regulamentul nr. 349/2005 şi art. 148 alin. (2) din Constituţia României, raportat la considerentele expuse în paginile 4-6 ale sentinţei.

Textele articolelor 4 alin. (4) şi art. 8 din H.G. nr. 1214/2019, contestate în cauză, sunt justificate, contrar alegaţiilor recurentei, de prevederile art. 7 alin. (3) din Regulamentul nr. 349/2005, care stipulează că statele membre sunt obligate să ia măsurile necesare pentru a pune în aplicare despăgubirea rapidă şi adecvată a proprietarilor de animale, iar prin actul normativ contestat s-au stabilit condiţiile în care aceşti proprietari de animale tăiate, ucise sau altfel afectate, beneficiază de despăgubiri în vederea lichidării rapide a focarelor de boli transmisibile ale animalelor.

În egală măsură, art. 7 alin. (3) lit. b) din Regulament prevede că statele membre sunt obligate să ia măsuri pentru a preveni şi a urmări neregulile.

Aşadar, Regulamentul menţionat nu stabileşte condiţiile în care se vor acorda despăgubirile, ci impune doar obligativitatea adoptării legislaţiei în acest domeniu, statele membre beneficiind, prin urmare, de o marjă de apreciere în stabilirea condiţiilor respective, inclusiv a sancţiunilor pentru destinatari, ţinând cont de faptul că în sarcina acestora stă responsabilitatea repartizării resurselor financiare.

Ca atare, prevederea inexistenţei în persoana beneficiarului a vreunei sancţiuni contravenţionale, ca o condiţie pentru acordarea de despăgubiri, ţine de marja de apreciere a statului membru, iar această măsură dispusă nu contravine dispoziţiilor art. 7 alin. (3) lit. d) din Regulamentul nr. 345/2009, adoptarea textelor contestate din H.G. nr. 1214/2009 fiind generată tocmai de necesitatea implementării măsurilor de prevenţie solicitate.

Cât priveşte criticile referitoare la pretinsa nerespectare de către textul art. 8 lit. f) din H.G. nr. 1214/2009 a cerinţei imperative de previzibilitate, instanţa de control judiciar constată că nu pot fi validate în contextul factual şi normativ incidente în speţă.

Conceptul de predictibilitate este definit în Dicţionarul Explicativ al limbii române, ca fiind ceva ce poate fi prevăzut sau prezis. Transpus în plan juridic, această cerinţă de previzibilitate are semnificaţia potrivit căreia efectele legii trebuie să fie previzibile, în măsura în care să permită subiectelor de drept să-şi gândească conduita în conformitate cu reglementările sale.

De asemenea, în doctrină s-a reţinut că valoarea vizată este aceea a securităţii raporturilor juridice, iar în filosofia dreptului previzibilitatea normativă este baza securităţii juridice, definită, la rândul ei, ca principiu şi exigenţă a ordinii juridice, condiţie a stabilităţii economice şi sociale.

Şi în jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat importanţa asigurării respectării cerinţei de previzibilitate a legii, instituind în acest sens o serie de repere pe care legiuitorul naţional trebuie să le aibă în vedere pentru respectarea acestor exigenţe. Astfel, a subliniat că nu poate fi considerată ca lege decât o normă enunţată cu suficientă precizie, pentru a permite individului să-şi regleze conduita, acesta trebuind să fie în măsură să prevadă consecinţele ce pot decurge dintr-un act determinat.

În acest sens, o normă este previzibilă numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în aşa fel încât să permită oricărei persoane care, la nevoie poate apela la consultanţă de specialitate, să îşi corecteze conduita, şi atunci când oferă o anume garanţie contra atingerilor arbitrare ale puterii publice.

De asemenea, întinderea noţiunii de previzibilitate depinde, într-o largă măsură, de conţinutul textului respectiv, de domeniul la care se referă şi, totodată, de numărul şi de calitatea destinatarilor săi.

Pornind de la aceste considerente, se reţine că textele de lege contestate respectă, având în vedere întregul cadru legislativ incident, cerinţele de previzibilitate, fiind clare şi precise, permiţând destinatarilor acestora să-şi adapteze conduita în mod corespunzător.

Astfel, textele criticate se impun a fi interpretate în contextul întregului act normativ ce le conţine, pentru a se putea determina gradul de claritate şi previzibilitate a normelor de conduită stabilite. Aşa fiind, se constată că textul art. 4 alin. (4) din H.G. nr. 1214/2009 coroborat cu art. 9 alin. (1) din aceeaşi hotărâre de Guvern, se interpretează în sensul că despăgubirile reglementate nu vor fi acordate persoanelor fizice sau juridice proprietare de animale sancţionate cu amendă de la 3.000 RON la 6.000 RON, pentru faptele contravenţionale expres prevăzute de acest din urmă text, lit. a)-d).

Or, nu se poate susţine că textul contestat nu ar fi previzibil şi că ar fi sancţionate orice încălcări ale legii din orice domeniu socio-economic şi juridic, cum pretinde recurenta, câtă vreme maniera în care a fost redactat articolul contestat permite destinatarilor actului să înţeleagă cum să-şi adapteze conduita în mod corespunzător cerinţei impuse de norma legală în discuţie.

Prin urmare, este corectă concluzia primei instanţe în sensul că textul art. 8 lit. f) din H.G. nr. 1214/2009 respectă principiul securităţii juridice, soluţia pronunţată fiind legală şi sub acest aspect, reflectând o justă interpretare şi aplicare a normelor legale incidente.

În egală măsură, Înalta Curte subliniază că impunerea în sarcina destinatarului actului de reglementare, a obligaţiei de a îndeplini anumite condiţii pentru a primi despăgubiri, în sensul de a nu fi fost sancţionat contravenţional pentru unele fapte ce vizează domeniul la care se referă, nu are semnificaţia unei excluderi sau a unui exces de putere din partea autorităţii, stabilit prin textele contestate, cum în mod greşit susţine recurenta.

Dimpotrivă, normele prevăzute de emitentul actului criticat respectă legislaţia europeană în aplicarea căreia au fost emise, şi anume dispoziţiile art. 7 alin. (3) lit. a) şi b) din Regulamentul nr. 345/20009, fiind, de asemenea, adoptate în cadrul marjei de apreciere de care beneficiază statele membre. Ca atare, nu se verifică în speţă ipoteza unei contrarietăţi între normele naţionale şi reglementările comunitare cu caracter obligatoriu, pentru a se putea susţine cu suficient temei că ar fi incident în cauză principiul priorităţii dreptului comunitar şi că astfel ar fi fost încălcat art. 148 alin. (2) din Constituţia României.

Textele criticate nu pot fi considerate nici lipsite de predictibilitate şi abuziv adoptate, acestea fiind în concordanţă şi cu dispoziţiile art. 3 alin. (3) lit. d) din Regulament, iar destinatarii lor au posibilitatea de a-şi adapta conduita în mod corespunzător domeniului de reglementare pentru a beneficia de drepturile conferite de H.G. nr. 1214/2009.

În acelaşi sens, nu poate fi primită susţinerea conform căreia textele contestate ar fi lipsite de predictibilitate în ceea ce priveşte orizontul de timp în care destinatarii actului să nu fi săvârşit încălcări ale legislaţiei, subsumată aceleiaşi critici privind încălcarea principiului securităţii juridice, câtă vreme la art. 10 din H.G. nr. 1214/2009 legiuitorul a prevăzut că dispoziţiile art. 9 referitoare la contravenţii se completează cu prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, care reglementează regimul juridic al contravenţiilor, inclusiv sub aspectul limitelor temporale ale încălcărilor sesizate.

În fine, instanţa de control judiciar constată că nici susţinerile părţii recurente referitoare la greşita interpretare a prevederilor art. 288 alin. (2) TFUE, subsumată aceleiaşi critici ce vizează încălcarea, de către textele de lege contestate, a art. 7 alin. (3) lit. d) din Regulamentul nr. 349/2005 şi art. 148 alin. (2) din Constituţia României, nu pot fi reţinute.

În acord cu prima instanţă, Înalta Curte reţine că o analiză a legalităţii actului contestat din perspectiva reliefată de parte nu este posibilă atât timp cât prevederile art. 288 alin. (2) TFUE nu erau în vigoare la data intrării în vigoare a H.G. nr. 1214/2009, şi anume 9 noiembrie 2009. De altfel, acest aspect nu a fost contestat de recurenta-reclamantă, care nuanţează critica formulată susţinând că nu se pune problema unei neretroactivităţi a prevederilor menţionate, ci a unei calificări a forţei juridice a regulamentelor, care au aplicabilitate generală, sunt obligatorii şi se aplică direct în fiecare stat membru, pretinzând că, fără a nega forţa obligatorie a Regulamentului nr. 349/2005 şi aplicabilitatea directă a acestuia, instanţa s-a limitat să afirme că "prevederea legală citată nu instituia, în mod expres, caracterul obligatoriu al regulamentelor adoptate de Comisia Comunităţilor Europene."

Pe de altă parte, susţine recurenta, considerentul primei instanţe conform căruia Regulamentul nr. 349/2005 nu ar fi fost obligatoriu şi general aplicabil potrivit tratatelor în vigoare la data adoptării sale este eronat din punct de vedere juridic şi nelegal.

Raportat la argumentele reţinute de prima instanţă în sentinţa atacată, susţinerile recurentei-reclamante nu pot fi validate.

Conturând cadrul normativ european în vigoare în perioada de referinţă, instanţa de fond a reţinut, într-adevăr, că prevederile art. 191 alin. (2) din Tratatul de instituire a Comunităţii Europene nu prevede, în mod expres, caracterul obligatoriu al regulamentelor adoptate de Comisia Comunităţilor Europene, însă a conchis arătând că prin art. 5 din Tratatul menţionat, modificat prin Tratatul de la Maastricht din 1992, s-a prevăzut că statele membre iau toate măsurile adecvate generale sau speciale în vederea asigurării obligaţiilor ce decurg din tratat sau care rezultă din acţiunile întreprinse de instituţiile Comunităţii.

Or, aceste considerente analizate în contextul întregului raţionament logico-juridic expus de judecătorul fondului în paginile 4-6 ale hotărârii pronunţate, reflectă o justă interpretare şi aplicare a normelor legale incidente, infirmând ipoteza avansată de parte în sensul că nu ar fi reţinut caracterul obligatoriu şi general aplicabil al Regulamentului nr. 349/2005 prin raportare la normele comunitare în vigoare la data adoptării sale.

În concluzie, este corectă opinia primei instanţe potrivit căreia condiţiile impuse prin textele de lege contestate în vederea acordării despăgubirii destinatarilor actului reprezintă măsuri menite să asigure aplicarea la nivel naţional a prevederilor art. 3 şi art. 7 alin. (3) lit. a) şi b) din Regulamentul nr. 349/2005, care condiţionează caracterul eligibil al acestor cheltuieli de respectarea normelor comunitare şi de necesitatea prevenirii şi urmăririi neregulilor pentru confirmarea corectitudinii şi regularităţii operaţiunilor finanţate în scopul eradicării bolii, din probatoriul administrat în cauză rezultând că art. 4 alin. (4) şi art. 8 din H.G. nr. 1214/2009 nu constituie o încălcare a Regulamentului nr. 349/2005 şi a O.G. nr. 42/2004, ci reprezintă tocmai punerea în aplicare a celor două acte normative.

Având în vedere că nu s-au conturat elemente de nelegalitate a sentinţei de fond prin prisma criticilor invocate de recurenta-reclamantă, soluţia fiind pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor legale incidente, argumentele expuse în calea de atac a recursului nefiind în măsură să atragă casarea acesteia, Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul exercitat în cauză, cu consecinţa păstrării ca legale a sentinţei atacate.

Cât priveşte cheltuielile de judecată, observă că părţile intimate nu au formulat solicitări în acest sens, iar recurenta a precizat că le va solicita printr-o cerere separată.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse la pct. II.1. din prezenta decizie, nefiind întrunite motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din acelaşi cod, raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de reclamantă şi va menţine sentinţa de fond atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 81 din 14 iunie 2022 a Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 27 aprilie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.