Invalidity of ministerial order imposing personal liability on trade union committee members for legal interest calculations in school salary judgments

Şedinţa publică din data de 5 aprilie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea înregistrată la data de 15 octombrie 2019 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2019, Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ, în numele membrilor de sindicat A., B., C., D., E., F., G., H., I. şi J., precum şi a celorlalţi membri menţionaţi în acţiune a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale:

- anularea art. 4 alin. (1) din Ordinul ministrului Educaţiei Naţionale nr. 4004/2019 privind metodologia de calcul şi plată a sumelor reprezentând daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale prevăzute în titlurile executorii, pentru personalul din unităţile/instituţiile de învăţământ de stat, Ministerul Educaţiei Naţionale şi alte unităţi din subordinea/coordonarea acestuia, în anul 2019;

- obligarea ministerului la emiterea unui ordin de modificare a art. 2 din Ordinul nr. 4004/2019, astfel încât să se prevadă în mod expres că, în cazul hotărârilor judecătoreşti având drept obiect acordarea de daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale pentru plata eşalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din învăţământ, se calculează şi se plăteşte dobânda legală penalizatoare.

1.2. Prin notele scrise depuse la data de 25 februarie 2020, Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ a susţinut că are calitate procesuală activă în cauză, formulând primul capăt al acţiunii în nume propriu.

1.3. Prin sentinţa civilă nr. 470 din 22 iunie 2020, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a disjuns cererea formulată de Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ în numele membrilor de sindicat A., B., C., D., E., F., G., H., I. şi J. şi a dispus formarea unui dosar distinct, înregistrat pe rolul aceleiaşi instanţe sub nr. x/2020.

1.4. Prin sentinţa civilă nr. 844 din 21 septembrie 2020, pronunţată în dosarul nr. x/2020, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei teritoriale a instanţei şi a declinat soluţionarea cauzei în favoarea Curţii de Apel Constanţa – secţia de contencios administrativ şi fiscal.

1.5. La data de 9 decembrie 2020 Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ a formulat precizări prin care a menţionat că figurează în prezenta cauză şi în nume propriu având în vedere cererea de anulare a art. 1 şi art. 4 din Ordinul ministrului Educaţiei Naţionale nr. 4004/2019.

1.6. Prin sentinţa civilă nr. 32 din 11 februarie 2021, Curtea de Apel Constanţa – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei teritoriale a acestei instanţe, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal şi, constatând ivit conflictul negativ de competenţă, a sesizat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie pentru soluţionarea acestuia.

1.7. Prin decizia civilă nr. 2401 din 14 aprilie 2021, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a stabilit competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ, în numele membrilor de sindicat A., B., C., D., E., F., G., H., I. şi J. şi pe pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale, în favoarea Curţii de Apel Constanţa – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, tranşând, totodată, şi chestiunea calităţii procesuale a Federaţiei Sindicatelor Libere din Învăţământ, în sensul că Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ nu are calitatea de reclamant, neexistând un raport de coparticipare procesuală activă între aceasta şi membrii săi de sindicat.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 190 din 30 septembrie 2021, Curtea de Apel Constanţa – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ, în numele membrilor de sindicat F., C., I., G., A., D., J., H., B. şi E. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale şi a anulat art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 4004/2019 privind metodologia de calcul şi plată a sumelor reprezentând daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale prevăzute în titlurile executorii, pentru personalul din unităţile/instituţiile de învăţământ de stat, Ministerul Educaţiei Naţionale şi alte unităţi din subordinea/coordonarea acestuia, în anul 2019, emis de pârât, respingând, în rest, cererea, ca nefondată.

3. Căile de atac exercitate în cauză

Împotriva sentinţei civile indicate în punctul I.2 de mai sus au declarat recurs Federaţia Sindicatelor Libere din Învătământ, în nume propriu şi în numele membrilor F., C., I., G., A., D., J., H., B. şi E. şi de pârâtul Ministerul Educaţiei.

3.1. Prin recursul formulat de Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ, în nume propriu şi în numele membrilor de sindicat, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., s-a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate, în sensul admiterii capătului doi de cerere privind obligarea ministerului la emiterea unui nou ordin de modificare a Ordinului nr. 4004/2019, respectiv modificarea art. 2 din acest ordin astfel încât să se prevadă expres că, în cazul hotărârilor judecătoreşti având drept obiect acordarea de daune interese moratorii sub forma dobânzii legale pentru plata eşalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din învăţământ se calculează şi se plăteşte dobânda legală penalizatoare şi menţinerea în rest a sentinţei recurate.

Redând dispoziţiile art. III din O.U.G. nr. 23/2019, art. 1535 din C. civ. şi art. 1 alin. (3) din O.U.G. nr. 3/2011 recurenta a arătat că daunele interese moratorii sub forma dobânzii legale acordate de instanţe reprezintă dobânda legală penalizatoare astfel că se impunea menţionarea expresă, în art. 2 din Ordinul MEN nr. 4004/2019, a dobânzii legale penalizatoare, şi, sub acest aspect, în mod greşit judecătorul fondului a reţinut că stabilirea felului dobânzii ţine de executarea hotărârii judecătoreşti şi nu de nelegalitatea art. 2 din Ordin.

În opinia recurentei, instanţa de fond trebuia să analizeze dacă Ordinul nr. 4004/2019 care a fost emis în baza şi în executarea art. III din O.U.G. nr. 23/2019 (articol în care se menţionează expres că se au în vedere hotărârile judecătoreşti având ca obiect acordarea de daune interese moratorii sub forma dobânzii legale, pentru plata eşalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din învăţământ) şi a O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie şi penalizatoare pentru obligaţii băneşti, precum şi pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar, respectă normele legale în baza cărora ordinul a fost emis.

Afirmă recurenta că, din cauza reglementărilor inserate în cuprinsul Ordinului nr. 4004/2019, membrii de sindicat au fost vătămaţi în dreptul lor de a beneficia de repararea integrală a prejudiciului suferit ca urmare a executării eşalonate a hotărârilor judecătoreşti prin care li s-au acordat drepturile salariale, reparare integrală ce se realizează prin acordarea beneficiului de care au fost lipsiţi, şi anume daune moratorii (dobânda legală penalizatoare).

Susţine recurenta că instanţa de fond trebuia să ţină cont de adeverinţele aflate la dosar, din care a rezultat faptul că, deşi unitatea era obligată, prin sentinţa judecătorească, la plata daunelor interese moratorii sub forma dobânzii legale (respectiv dobânda legală penalizatoare conform art. 1 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011), aceasta a procedat la calculul şi plata dobânzii legale remuneratorii, deşi trebuia calculată şi plătită dobânda legală penalizatoare, fiind invocate dispoziţiile art. 1535 din C. civ. care prevăd expres că daunele interese moratorii se cuvin pentru plata cu întârziere a unei sume de bani, precum şi dispoziţiile art. 1 alin. (2) şi alin. (3) din O.G. nr. 13/2011 care fac distincţie clară între dobânda remuneratorie şi dobânda penalizatoare.

3.2. Prin recursul formulat, pârâtul Ministerul Educaţiei a solicitat, invocând cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea parţială a sentinţei recurate, iar, în rejudecare, respingerea acţiunii.

Printr-o primă critică se arată că instanţa de judecată a interpretat şi aplicat în mod eronat dispoziţiile art. 96 alin. (3) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 precum şi prevederile Ordinului nr. 4004/2019.

Urmare unei redări a dispoziţiilor art. 96 alin. (3) din Legea nr. 1/2011, recurentul susţine că această prevedere legală se referă la componenţa consiliilor de administraţie, în timp ce sintagma "din care obligatoriu fac parte reprezentanţii federaţiilor sindicale" din cuprinsul prevederilor art. 4 alin. (1) din Ordinul MEN 4004/2019 vizează doar componenţa comisiilor constituite la nivelul unităţii/instituţiei de învăţământ şi nu la componenţa consiliului de administraţie.

În plus, se susţine şi faptul că nu există nicio prevedere legală care să interzică prezenţa membrilor de sindicat în comisiile constituite la nivelul unităţilor/instituţiilor de învăţământ, iar prin instituirea de atribuţii comisiilor de la nivelul unităţilor şcolare privind calculul şi plata dobânzilor legale s-a avut în vedere responsabilizarea tuturor factorilor implicaţi în luarea deciziilor care angajează cheltuieli publice.

Prin cea de-a doua critică se susţine că au fost aplicate în mod eronat dispoziţiile art. 33 C. proc. civ. coroborate cu prevederile art. 28 din Legea nr. 554/2004, întrucât instanţa nu a verificat dacă interesul membrilor de sindicat în numele cărora s-a formulat acţiunea (sindicatul având doar calitatea de reprezentant al acestor membrii) este determinat, legitim, personal, născut şi actual.

Sub acest aspect, a afirmat recurentul că instanţa de fond ar fi trebuit să verifice dacă vreunul din membrii de sindicat are vreun interes pentru a solicita anularea normei, susţinând că niciunul dintre aceştia nu a dovedit că ar fi fost constrâns să devină membru în vreun consiliu de administraţie sau vreo comisie în temeiul ordinului respectiv, nu a dovedit că are vreun interes determinat, legitim, personal, născut şi actual în ceea ce priveşte anularea art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 4004/2019.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ a formulat întâmpinare faţă de recursul declarat de pârâtul Ministerul Educaţiei susţinând, în esenţă, că reprezentanţii organizaţiilor sindicale nu au responsabilităţi legale în angajarea de cheltuieli întrucât nu au calitatea legală de ordonator de credite şi nici nu sunt membrii ai consiliului de administraţie al unităţii, iar participarea reprezentanţilor organizaţiilor de sindicat nu le conferă drept de vot, şi, deci, nici responsabilitate în adoptarea deciziilor consiliului de administraţie.

4.2. Prin întâmpinarea formulată de Ministerul Educaţiei faţă de recursul formulat de recurenta Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ, recurentul – pârât a solicitat respingerea căii de atac promovate de reclamantă în numele membrilor săi de sindicat susţinând, în esenţă, că emiterea Ordinului nr. 4004/2019 a fost efectuată cu respectarea tuturor normelor impuse de legiuitor.

5. Procedura de soluţionare a recursurilor

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 indice 1 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 5 ianuarie 2022, a fixat termen de judecată la data de 5 aprilie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

A. Examinând, cu prioritate şi în raport de prevederile art. 248 alin. (1) C. proc. civ., excepţia inadmisibilităţii recursului formulat de Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ în nume propriu, Înalta Curte constată că această excepţie este întemeiată, pentru următoarele considerente:

Privit dispoziţiilor art. 458 C. proc. civ.: "Căile de atac pot fi exercitate numai de părţile aflate în proces care justifică un interes, în afară de cazul în care, potrivit legii, acest drept îl au şi alte organe sau persoane."

Prin urmare, în analiza admisibilităţii unei căi de atac, instanţa de control judiciar trebuie să aibă în vedere şi aspectele ce ţin de aptitudinea celui care a promovat calea de atac de a efectua acest demers juridic, care, potrivit dispoziţiilor legale anterior enunţate, depinde de calitatea de parte în proces sau de recunoaşterea acestui drept de către lege, pentru cei care nu au fost părţi în cauza supusă judecăţii.

Dat fiind principiul relativităţii efectelor hotărârii judecătoreşti, hotărârea judecătorească nu poate da naştere unor drepturi sau obligaţii decât faţă de părţile din proces, sens în care şi procedura judiciară, în toate etapele sale, se derulează doar între părţile cauzei, doar acestea fiind îndrituite, în principiu, să facă uz de exerciţiul căilor de atac ordinare sau extraordinare.

Situaţiile de excepţie sunt expres şi limitativ prevăzute de lege. Astfel, potrivit art. 435 alin. (1) C. proc. civ., hotărârea este obligatorie şi produce efecte şi pentru succesorii părţilor, sens în care, inclusiv în aplicarea art. 38 şi art. 39 din acelaşi act normativ, rezultă că exerciţiul căii de atac este deschis şi avânzilor-cauză. De asemenea, art. 458 teza finală C. proc. civ. prevede, că dreptul de a uza de exerciţiul căilor de atac poate aparţine şi altor organe sau persoane, potrivit legii, cum este, de exemplu, cazul procurorului, în condiţiile prevăzute de art. 92 alin. (4) C. proc. civ.

Aplicând aceste considerente teoretice cauzei pendinte, se reţine că, prin decizia civilă nr. 2401 din 14 aprilie 2021, pronunţată de Înalta Curte în soluţionarea regulatorului de competenţă ce a vizat cauza pendinte, s-a decis astfel:

"În ceea ce priveşte calitatea de reclamanţi, Înalta Curte reţine că, în speţă, cererea de chemare în judecată vizează anularea şi modificarea unui ordin emis de ministrul educaţiei naţionale, prin care s-a reglementat metodologia de plată a daunelor-interese moratorii sub forma dobânzilor legale, prevăzute în hotărâri judecătoreşti prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din unităţile de învăţământ de stat, din care fac parte şi reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I. şi J.. Aşadar, în cauza dedusă judecăţii, Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ acţionează, conform atributelor legale ce-i revin ca persoană juridică de drept privat, în numele şi în interesul membrilor de sindicat, aceştia fiind titularii dreptului pretins.

În acord cu opinia Curţii de Apel Bucureşti, Înalta Curte reţine că precizările formulate de Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ ulterior primului termen de judecată (atât cele depuse la data de 25 februarie 2020 în dosarul Curţii de Apel Bucureşti, cât şi cele depuse la data de 9 decembrie 2020 în dosarul Curţii de Apel Constanţa) nu pot fi avute în vedere în chestiunea vizând calitatea procesuală a organizaţiei sindicale, susţinerile privind formularea acţiunii în nume propriu fiind contrazise de menţiunile cererii de chemare în judecată. Astfel, în partea introductivă a acţiunii se menţionează că acest act procesual este formulat de Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ "în numele membrilor de sindicat", fără vreo menţiune a formulării cererii şi în nume propriu, iar în cuprinsul acţiunii sunt înfăţişate argumente privitoare la vătămarea dreptului legal al membrilor de sindicat de a beneficia de repararea integrală a prejudiciului suferit ca urmare a executării eşalonate a hotărârilor judecătoreşti prin care s-au acordat drepturi salariale.

Aşadar, precizările depuse de Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ nu pot fi valorificate drept rectificări ale acţiunii (în sensul îndreptării omisiunii referitoare la cadrul procesual activ), astfel cum în mod eronat a reţinut Curtea de Apel Constanţa, atât timp cât, prin cererea iniţială, Federaţia a acţionat pentru apărarea drepturilor membrilor săi de sindicat, iar prin precizările ulterioare a pretins pentru sine dreptul dedus judecăţii, ceea ce reprezintă o modificare a obiectului pricinii, care intră sub incidenţa art. 204 C. proc. civ., fiind tardiv depusă.

În acest context, având în vedere Înalta Curte reţine că Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ nu are calitatea de reclamant, neexistând un raport de coparticipare procesuală activă între aceasta şi membrii săi de sindicat şi că, prin dispoziţiile art. 10 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a tranşat problema competenţei teritoriale a instanţei de contencios administrativ în favoarea instanţei de la domiciliul reclamantului, chiar şi în cazul în care acţiunea este exercitată, în numele său, de o persoană de drept public sau privat."

În raport de astfel de aspecte, Înalta Curte reţine că recurenta Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ are doar calitatea de reprezentant al recurenţilor – reclamanţi F., C., I., G., A., D., J., H., B. şi E., iar nu pe cea de parte în proces şi nu se găseşte în niciuna dintre situaţiile de excepţie care să îi confere, dintr-o astfel de postură, dreptul de a exercita calea de atac.

Pentru acest motiv, în aplicarea dispoziţiilor art. 493 alin. (5) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul promovat de Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ în nume propriu împotriva sentinţei recurate, ca inadmisibil.

B. Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, de obiectul şi normele legale incidente, dar şi de apărările expuse în întâmpinări, Înalta Curte constată că recursurile declarate de Federaţia Sindicatelor Libere din Învătământ în numele membrilor F., C., I., G., A., D., J., H., B. şi E. şi de pârâtul Ministerul Educaţiei sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

a. În ceea ce priveşte recursul formulat de Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ în numele membrilor de sindicat, s-a criticat respingerea capătului doi al cererii ce vizează modificarea art. 2 din Ordinul MEN nr. 4004/2019, în sensul de a se prevedea expres că, în cazul hotărârilor judecătoreşti având drept obiect acordarea de daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale pentru plata eşalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din învăţământ, se calculează şi se plăteşte dobânda legală penalizatoare şi menţinerea, în rest, a sentinţei civile atacate.

Analizând aceste critici, în raport şi de principiul ierarhiei actelor juridice cu caracter normativ şi de prevederile art. 4 şi art. 81 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, Înalta Curte reţine că Ordinul MEN nr. 4004/2019 a fost emis, conform preambulului său, în temeiul prevederilor art. III din O.U.G. nr. 23/2019 pentru completarea Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011, instituirea unor derogări şi prorogarea unor termene.

Conform art. III din O.U.G. nr. 23/2019, "Prin derogare de la prevederile art. 1 din Legea nr. 95/2018 privind adoptarea unor măsuri în domeniul finanţării învăţământului, hotărârile judecătoreşti devenite executorii până la 31 decembrie 2018, având ca obiect acordarea de daune interese moratorii sub forma dobânzii legale, pentru plata eşalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din învăţământ, se achită în anul 2019, de la bugetul de stat aprobat prin Legea nr. 50/2019, prin bugetul Ministerului Educaţiei Naţionale."

Constituind o reglementare derogatorie de la art. 1 din Legea nr. 95/2018, art. III din O.U.G. nr. 23/2019 impune achitarea în anul 2019 a sumelor aferente hotărârilor judecătoreşti devenite executorii până la 31 decembrie 2018, având ca obiect acordarea de daune interese moratorii sub forma dobânzii legale. Raportat la caracterul ei derogatoriu de la Legea nr. 95/2018, această reglementare – inclusiv Ordinul nr. 4004/2019 emis în aplicarea art. III din O.U.G. nr. 23/2019 – nu neagă dreptul beneficiarilor titlurilor executorii la plata şi a dobânzii legale penalizatoare, chiar o reglementează expres în art. 2 alin. (2) şi (3), în care se prevede:

"(2) Ratele dobânzii legale remuneratorii sau, după caz, penalizatoare aplicabile de la data naşterii debitului principal şi până la data plăţii efective a acestuia, potrivit fiecărei hotărâri judecătoreşti, sunt prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezentul ordin. Pentru calcul se aplică procentele prevăzute în anexă, în coloana 4 pentru dobânda legală remuneratorie, respectiv coloana 5 pentru dobânda legală penalizatoare, după caz, conform hotărârilor judecătoreşti.

(3) Dobânda legală remuneratorie diminuată cu 20% sau, după caz, dobânda legală penalizatoare diminuată cu 20% se aplică la valoarea sumelor nete cuvenite, calculată potrivit hotărârii judecătoreşti, respectiv valoarea netă a debitului principal."

De asemenea, şi art. 2 alin. (5) din Ordinul nr. 4004/2019 face referire, în formula de calcul, şi la dobânda penalizatoare, aceleaşi referiri cuprinzând şi anexa la Ordinul nr. 4004/2019.

Faptul că art. 2 alin. (1) al ordinului nu se referă exclusiv la dobânda penalizatoare nu poate determina o vătămare a drepturilor membrilor de sindicat, întrucât art. 2 alin. (1) prevede că "Pentru hotărârile judecătoreşti având drept obiect acordarea de daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale se calculează şi se plăteşte dobânda legală aşa cum este specificată în hotărârea judecătorească."

În concret, scopul ordinului atacat a fost cel de a reglementa o procedură de punere în executare a hotărârilor judecătoreşti având drept obiect acordarea de daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale şi vizează o etapă ulterioară celei a constituirii titlului executoriu reprezentat de antereferitele hotărâri judecătoreşti. Nu ordinul este cel ce stabileşte dreptul la acordarea de daune interese, inclusiv din perspectiva tipului de dobândă acordată (remuneratorie sau penalizatoare), ci titlurile executorii, întrucât, în executare nu se pot pune decât drepturile stabilite prin titlul executoriu. Dreptul la acordarea dobânzii legale se materializează în litigiile referitoare la plata drepturilor salariale, în vreme ce ordinul reglementează mecanismul referitor la executarea titlurilor (hotărâri judecătoreşti) referitoare la astfel de drepturi salariale.

Din coroborarea prevederilor art. 2 alin. (1) al Ordinului nr. 4004/2019 cu cele ale art. 1 alin. (4) din O.G. nr. 13/2011, ce stabileşte că "Dacă nu se precizează altfel, termenul dobândă din prezenta ordonanţa priveşte atât dobânda remuneratorie, cât şi dobânda penalizatoare", rezultă că referirea din art. 2 alin. (1) al Ordinului nr. 4004/2019 la dobânda legală include, în esenţă, ambele categorii de dobândă – atât dobânda (legală) remuneratorie, cât şi dobânda (legală) penalizatoare, prevederile ordinului fiind neutre în raport de categoriile de dobânzi, în sensul că, pentru determinarea tipului de dobândă datorat în baza fiecărui titlu executoriu, relevante sunt menţiunile hotărârii judecătoreşti, iar nu prevederile ordinului. Ordinul are, în esenţă, drept scop, reglementarea unei proceduri aplicabile oricărei situaţii care ar putea fi prevăzută în titlurile executorii fără a reglementa o constituire a dreptului la dobândă.

Instanţa de control judiciar mai subliniază că modul de punere în executare – în concret – a hotărârilor judecătoreşti ce constituie titluri executorii de către autorităţile administrative implicate în efectuarea plăţilor nu poate constitui cauză de nelegalitate a ordinului.

Având în vedere cele arătate mai sus, Înalta Curte apreciază nefondate criticile aduse de Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ în numele membrilor F., C., I., G., A., D., J., H., B. şi E., sentinţei primei instanţe.

b. În ce priveşte recursul formulat de pârâtul Ministerul Educaţiei, Înalta Curte consideră nefondate criticile aduse de acesta sentinţei atacate, întrucât judecătorul fondului a făcut o corectă interpretare şi aplicare a dispoziţiilor legale incidente în cauză.

Din această perspectivă, se reţine că potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 4004/2019 "(1) Ordonatorii de credite secundari şi terţiari, consiliile de administraţie, precum şi comisiile constituite la nivelul unităţii/instituţiei de învăţământ, din care obligatoriu fac parte reprezentanţii federaţiilor sindicale, răspund de corectitudinea privind calculul şi plata dobânzilor legale şi au obligaţia de a angaja şi de a utiliza creditele bugetare alocate numai în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare".

Totodată, art. 3 alin. (2) şi alin. (3) din acelaşi Ordin reglementează că: "(2) Ordonatorii de credite efectuează calculul dobânzilor legale, potrivit prevederilor prezentului ordin, pentru sumele totale datorate, indiferent de plăţile efectuate până la data intrării în vigoare a prezentului ordin. Sumele plătite se scad din sumele totale datorate, calculate potrivit prevederilor prezentului ordin, şi se plăteşte diferenţa.

(3) Sumele care urmează a fi plătite se aprobă în consiliul de administraţie al unităţii/instituţiei".

Înalta Curte mai reţine că, prin art. 21 alin. (1) – (4) din Legea nr. 500/2002 (forma normativă în vigoare la data adoptării ordinului atacat), s-a reglementat astfel:

"(1) Ordonatorii principali de credite repartizează creditele de angajament şi creditele bugetare aprobate pentru bugetul propriu şi pentru bugetele instituţiilor publice din subordine sau coordonare, ai căror conducători sunt ordonatori secundari sau terţiari de credite, după caz, în raport cu sarcinile acestora, potrivit legii.

(2) Ordonatorii principali de credite transmit bugetele instituţiilor publice din subordine sau coordonare, ai căror conducători sunt ordonatori secundari sau terţiari de credite, după caz, în termen de 15 zile de la intrarea în vigoare a legii bugetare anuale.

(3) Ordonatorii secundari de credite repartizează creditele de angajament şi bugetare aprobate, potrivit alin. (1), pentru bugetul propriu şi pentru bugetele instituţiilor publice subordonate, ai căror conducători sunt ordonatori terţiari de credite, în raport cu sarcinile acestora, potrivit legii.

(4) Ordonatorii terţiari de credite angajează cheltuieli în limita creditelor de angajament repartizate şi utilizează creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor instituţiilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate şi în condiţiile stabilite prin dispoziţiile legale."

De asemenea, conform art. 22 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 (forma normativă în vigoare la data adoptării ordinului atacat):

"Ordonatorii de credite răspund, potrivit legii, de:

a) angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor în limita creditelor de angajament şi creditelor bugetare repartizate şi aprobate potrivit prevederilor art. 21;

b) realizarea veniturilor;

c) angajarea şi utilizarea cheltuielilor în limita creditelor de angajament şi creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare;

d) integritatea bunurilor încredinţate instituţiei pe care o conduc;

e) organizarea şi ţinerea la zi a contabilităţii şi prezentarea la termen a situaţiilor financiare asupra situaţiei patrimoniului aflat în administrare şi execuţiei bugetare;

f) organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziţii publice şi a programului de lucrări de investiţii publice;

g) organizarea evidenţei programelor, inclusiv a indicatorilor aferenţi acestora;

h) organizarea şi ţinerea la zi a evidenţei patrimoniului, conform prevederilor legale."

Relevante sunt şi prevederile art. 96 alin. (7) lit. a) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 conform cărora: "Consiliul de administraţie are următoarele atribuţii principale: a) adoptă proiectul de buget şi avizează execuţia bugetară la nivelul unităţii de învăţământ", dar şi cele ale alin. (9) al aceluiaşi text normativ ce reglementează astfel: "Deciziile privind bugetul şi patrimoniul unităţii de învăţământ se iau cu majoritatea din totalul membrilor consiliului de administraţie."

Cât priveşte dispoziţiile art. 96 alin. (3) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, evocate de recurentul – pârât, acestea prevăd exclusiv în următorul sens: "Consiliul de administraţie este organul de conducere al unităţii de învăţământ. La şedinţele consiliului de administraţie participă de drept reprezentanţii organizaţiilor sindicale reprezentative la nivel de sector de activitate învăţământ preuniversitar din unitatea de învăţământ, cu statut de observatori."

Din interpretarea tuturor acestor dispoziţii legale reiese că obligaţia de a efectua calculul sumelor care urmează a fi plătite cu titlu de dobândă legală a fost stabilită în sarcina ordonatorilor de credite, iar aprobarea sumelor de plată în sarcina consiliilor de administraţie, aşa cum în mod corect a reţinut şi prima instanţă.

Or, chestiunea în discuţie, în cauza pendinte, este cea de a verifica dacă, prin instituirea prin actul administrativ cu caracter normativ reprezentat de Ordinului nr. 4004/2019, a unei răspunderi în sarcina reprezentanţilor federaţiilor sindicale, ce fac parte din comisiile constituite la nivelul unităţii/instituţiei de învăţământ, ordinul respectă sau nu prevederile normelor în aplicarea şi punerea în executare a cărora a fost emis.

Verificând legalitatea prevederilor art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 4004/2019 prin raportare la sus indicatele dispoziţii legale primare, Înalta Curte consideră că prin prevederile antereferite din ordin se instituie răspunderea pentru corectitudinea calculelor şi plăţilor dobânzilor şi în sarcina unor entităţi (comisiile constituite la nivelul unităţilor/instituţiilor de învăţământ şi implicit în sarcina membrilor acestora, inclusiv a reprezentanţilor sindicali) care nu au atribuţii cu privire la acestea.

Distincţia pe care recurentul – pârât o face între consiliile de administraţie şi comisiile constituite la nivelul unităţii/instituţiei de învăţământ, prin referire la prevederile art. 96 alin. (3) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, nu prezintă relevanţă în cauză, întrucât prin aceste prevederi nu este reglementată stabilirea unei răspunderi pentru calcul şi plăţi în sarcina sus indicatelor comisii din care fac parte inclusiv membrii de sindicat.

De asemenea, chestiunea analizată nu este cea de a stabili dacă este interzisă sau nu, în plan normativ, prezenţa reprezentanţilor federaţiilor sindicale în sus indicatele comisii, cum susţine recurentul – pârât în calea de atac, ci dacă stabilirea prin ordin, a unei răspunderi în sarcina acestora, drept membrii ai acestor comisii, pentru corectitudinea privind calculul şi plata dobânzilor legale îşi regăseşte corespondenţă în normele primare.

Or, după cum s-a arătat în paragrafele anterioare, prin norma primară, obligaţia de a calcula şi plătii cheltuielile (printre care şi dobânzile legale stabilite prin hotărâri judecătoreşti) nu revine comisiilor constituite la nivelul unităţii/instituţiei de învăţământ, din care obligatoriu fac parte reprezentanţii federaţiilor sindicale, motiv pentru care, în mod corect prima instanţă a anulat art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 4004/2019 privind metodologia de calcul şi plată a sumelor reprezentând daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale prevăzute în titlurile executorii, pentru personalul din unităţile/instituţiile de învăţământ de stat, Ministerul Educaţiei Naţionale şi alte unităţi din subordinea/coordonarea acestuia, în anul 2019, emis de pârât.

Prin urmare, critica referitoare la interpretarea şi aplicarea eronată a dispoziţiilor art. 96 alin. (3) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 în analiza de legalitate a prevederilor Ordinului nr. 4004/2019 este nefondată, şi nu poate fi primită.

Nefondată este şi critica referitoare la lipsa interesului reclamanţilor – membrii de sindicat – în formularea acţiunii.

S-a susţinut prin cererea de recurs că instanţa de fond nu a verificat dacă membrii de sindicat au vreun interes în formularea acţiuni de anulare a dispoziţiilor art. 4 din Ordinul nr. 4004/2019, critică pe care Înalta Curte o găseşte nefondată.

Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este recunoscut dreptul la acţiune, în ceea ce priveşte persoana reclamantului, astfel: "(1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public."

Vătămarea interesului se apreciază prin raportare la noţiunea de interes legitim privat în cadrul contenciosului administrativ, deoarece conform art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004 prin interes legitim privat se înţelege posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat.

Aşa fiind, se poate statua că acţiunile persoanelor fizice se pot întemeia, ca regulă, pe încălcarea drepturilor subiective sau a intereselor legitime legate de aceste drepturi, şi chiar dacă interesul nu este născut şi actual, se poate formula o cerere cu scopul de a preveni încălcarea unui drept subiectiv ameninţat sau pentru a preîntâmpina producerea unei pagube iminente şi care nu s-ar putea repara.

Or, atât timp cât se stabileşte o răspundere a membrilor de sindicat din comisiile constituite la nivelul unităţii/instituţiei de învăţământ, orice membru de sindicat, prin reprezentant - Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ- poate formula acţiune, nu doar cei care dovedesc că au fost efectiv numiţi într-o astfel de comisie.

În concluzie, Înalta Curte constată că toate criticile formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, iar hotărârea pronunţată a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile declarate de Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ în numele membrilor F., C., I., G., A., D., J., H., B. şi E. şi de pârâtul Ministerul Educaţiei, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de Federaţia Sindicatelor Libere din Învătământ în numele membrilor F., C., I., G., A., D., J., H., B. şi E. şi de pârâtul Ministerul Educaţiei împotriva sentinţei civile nr. 190 din 30 septembrie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Respinge recursul declarat de Federaţia Sindicatelor Libere din Învătământ în nume propriu împotriva aceleiaşi sentinţe, ca inadmisibil.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 5 aprilie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.