Legality of administrative reorganization of a public ministry: violation of the six-month interval, mandatory consultation of the joint committee, and legislative transparency requirements

Şedinţa publică din data de 30 martie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 17.11.2020, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Finanţelor Publice, B.-secretar general adjunct în cadrul Ministerului Finanţelor Publice, C.-secretar de stat în cadrul Ministerului Finanţelor Publice, în principal,

1. Anularea H.G. nr. 380/2020 pentru modificarea H.G. nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice si, pe cale de consecinţă, anularea efectelor produse de aceasta asupra Direcţiei Generale Pregătire Ecofin şi Asistenţă Comunitară (DGPEAC) şi asupra reclamantei, respectiv:

- anularea Ordinului Ministrului Finanţelor Publice (OMFP) nr. 2215/27.07.2020, astfel cum a fost modificat prin OMFP nr. 2228/30.07.2020,

- repunerea reclamantei în situaţia anterioară Hotărârii Guvernului nr. 380/2020.

2. Obligarea fiecăruia dintre pârâţi, respectiv B. şi C., la plata daunelor morale în cuantum de un salariu cuvenit reclamantei în funcţia de director general adjunct, aferent lunii mai 2020.

3. Obligarea Ministerului Finanţelor Publice, în temeiul art. 57. alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, la plata sumei de 3.478 RON lunar, pentru perioada dintre data numirii reclamantei pe funcţia de şef serviciu la Direcţia Generală de Trezorerie şi Datorie Publică (27.08.2020) şi data reintegrării pe funcţia de director general adjunct deţinută anterior reorganizării, reprezentând diferenţa de venituri dintre:

- veniturile din salarii/de natură salarială obţinute de reclamantă din exercitarea funcţiei de şef serviciu, ulterior revocării din funcţia de director general adjunct, şi veniturile din salarii/de natură salarială pe care reclamanta le-ar fi obţinut pentru exercitarea funcţiei de director general adjunct, în cuantumul corespunzător indexărilor, majorărilor şi recalculărilor intervenite pe parcursul perioadei.

4. Obligarea Guvernului României la plata cheltuielilor de judecată ocazionate cu prezentul proces.

În subsidiar, în situaţia în care H.G. nr. 380/2020 se consideră legală, a solicitat,

5. Anularea Ordinului Ministrului Finanţelor Publice nr. 2231/31.07.2020, prin care D. a fost numită în funcţia de director general adjunct al Direcţiei Generale Pregătire Ecofin, Asistenţă Comunitară şi Relaţii Financiare Internaţionale.

6. Anularea Ordinului Ministrului Finanţelor Publice nr. 2215/27.07.2020, astfel cum a fost modificat prin OMFP nr. 2228/30.07.2020, prin care reclamanta a fost/revocată din funcţia de director general adjunct;

7. Numirea directă a reclamantei în funcţia de director general adjunct din cadrul Direcţiei Generale Pregătire Ecofin, Asistenţă Comunitară şi Relaţii Financiare Internaţionale;

8. Obligarea Ministerului Finanţelor la plata sumei de 3.478 RON lunar, pentru perioada dintre data numirii subsemnatei pe funcţia de şef serviciu la Direcţia Generală de Trezorerie şi Datorie Publică (27.08.2020) şi data reintegrării pe funcţia de director general adjunct deţinută anterior reorganizării, reprezentând diferenţa de venituri dintre veniturile din salarii/de natură salarială obţinute de reclamanta din exercitarea funcţiei de şef serviciu, ulterior revocării din funcţia de director general adjunct, şi veniturile din salarii/de natură salarială pe care reclamanta le-ar fi obţinut pentru exercitarea funcţiei de director general adjunct, în cuantumul corespunzător indexărilor, majorărilor si recalculărilor intervenite pe parcursul perioadei.

9. Obligarea Ministerului Finanţelor la plata cheltuielilor de judecată ocazionate cu prezentul proces.

2. Hotărârile primei instanţe ce fac obiectul recursurilor

Prin încheierea de şedinţă din 28 septembrie 2021, Curtea a respins excepţia inadmisibilităţii cererii de anulare a H.G. nr. 380/2020 pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, formulată de pârâtul Guvernul României.

A respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Guvernul României faţă de cererile formulate subsidiar, invocată de pârâtul Guvernul României.

A respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor B. şi C. faţă de cererile formulate subsidiar, invocată de pârâţii B. şi C..

A respins excepţia lipsei interesului privat al reclamantei de a formula cererea de anulare a H.G. nr. 380/2020, invocată de pârâtul Guvernul României.

A respins excepţia inadmisibilităţii cererii de anulare a OMFP nr. 2215/27.07.2020, astfel cum a fost modificat prin OMFP nr. 2228/30.07.2020, de anulare a OMFP nr. 2231/31.07.2020, a cererii de numire directă în funcţia publică deţinută anterior, invocate de pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, precum şi excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere privind repararea prejudiciului, invocată de pârâţii Ministerul Finanţelor Publice, B. şi C..

Prin sentinţa civilă nr. 1061 din 7 iunie 2022, Curtea a respins excepţia rămânerii fără obiect a cauzei şi excepţia lipsei de interes a reclamantei.

A admis în parte acţiunea, a anulat în parte H.G. nr. 380/2020 în privinţa funcţiei reclamantei-Director general adjunct al Direcţiei Generale Pregătire Ecofin, Asistenţă Comunitară şi Relaţii Financiare Internaţionale.

A anulat Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 2215/27.07.2020, astfel cum a fost modificat prin OMFP nr. 2228/30.07.2020.

A respins cererea de repunere a reclamantei în situaţia anterioară H.G. nr. 380/2020.

A obligat pârâtul MFP la plata către reclamantă a diferenţei dintre drepturile salariale pe care le-ar fi obţinut pentru exercitarea funcţiei de director general adjunct şi veniturile obţinute din exercitarea funcţiei de şef serviciu, ulterior revocării din funcţia de director general, cu recalculările, indexările şi majorările intervenite pentru perioada dintre data numirii în funcţia de şef serviciu-27.08.2020 şi data de 11.01.2022, când s-a constatat suspendarea raportului de serviciu al reclamantei.

A respins cererea reclamantei de obligare a pârâţilor B. şi C. la plata daunelor morale.

Prin sentinţa civilă nr. 1592 din 4 octombrie 2022, Curtea a admis cererea de completare dispozitiv formulată de reclamanta A..

A completat dispozitivul sentinţei civile nr. 1061 din 7 iunie 2022 pronunţate în Dosarul nr. x/2020 al Curţii de Apel Bucureşti, în sensul că a admis cererea şi a obligat pârâţii Guvernul României şi Ministerul Finanţelor la plata sumei de 2.800 RON cu titlu de cheltuieli de judecată către reclamantă.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva încheierii de şedinţă din 28 septembrie 2021 şi împotriva sentinţei civile nr. 1061 din 7 iunie 2022 au formulat recurs pârâţii Ministerul Finanţelor prin Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, B. şi C..

Recurentul-pârât Ministerul Finanţelor a formulat recurs împotriva încheierii de şedinţă din 28 septembrie 2021 şi împotriva sentinţei civile nr. 1061 din 7 iunie 2022, solicitând, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., casarea încheierii recurate, admiterea excepţiei inadmisibilităţii cu consecinţa respingerii acţiunii ca atare, în ceea ce priveşte capetele de cerere prin care se solicită anularea OMFP nr. 2215/27.07.2020 astfel cum a fost modificat prin OMFP nr. 2228/30.07.2020, numirea directă în funcţia de director general adjunct din cadrul Direcţiei Generale Pregătire Ecofin şi Asistenţă Comunitară şi Relaţii Financiare Internaţionale şi obligarea MFP la plata sumei de 3.478 RON lunar, pentru perioada dintre data numirii sale pe funcţia publică de şef serviciu la Direcţia Generală de Trezorerie şi Datorie Publică (27.08.2020) şi data reintegrării pe funcţia de director general adjunct deţinută anterior reorganizării, şi casarea în parte a sentinţei, în ceea ce priveşte soluţia de respingere a excepţiei rămânerii fără obiect şi a excepţiei lipsei de interes, precum şi referitor la soluţia de admitere în parte a acţiunii şi respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

Încheierea din data de 28.09.2021 este nelegală, fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În mod greşit instanţa de fond a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii în ceea ce priveşte capetele de cerere prin care se solicită anularea O.M.F.P. nr. 2215/27.07.2020, astfel cum a fost modificat prin O.M.F.P. 2228/30.07.2020, numirea directă în funcţia de director general adjunct din cadrul Direcţiei Generale Pregătire Ecofin şi Asistenţă Comunitară şi Relaţii Financiare Internaţionale şi obligarea Ministerului Finanţelor Publice la plata sumei de 3478 RON lunar, pentru perioada dintre data numirii sale pe funcţia de şef serviciu la Direcţia Generala de Trezorerie şi Datorie Publică (27.08.2020) şi data reintegrării pe funcţia de director general adjunct deţinută anterior reorganizării, reprezentând diferenţa de venituri dintre veniturile din salarii/de natură salarială, pe care le-ar fi obţinut din exercitarea funcţiei de şef serviciu şi veniturile din salarii/de natură salarială pe care le-ar fi obţinut pentru exercitarea funcţiei de director general adjunct, în cuantumul corespunzător indexărilor, majorărilor şi recalculărilor intervenite pe parcursul perioadei.

În primul rând, instanţa de fond nu a motivat respingerea acestei excepţii, ci s-a limitat la a retine ca susţinerile formulate in motivarea inadmisibilitatii sunt apărări de fond.

În al doilea rând, respingând excepţia inadmisibilităţii, instanţa de fond a încălcat prevederile art. 466 alin. (1) si alin. (2) lit. d), art. 519 alin. (7) si ale art. 528 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

Sentinţa civilă nr. 1061/07.06.2022 este, în parte, nelegală, fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În mod greşit instanţa de fond a respins excepţia rămânerii fără obiect a cererii.

Instanţa a reţinut ca fiind neîntemeiată excepţia, în condiţiile în care actul administrativ contestat continuă să producă efecte juridice.

Arată recurentul-pârât că, în condiţiile în care principala solicitare a intimatei-reclamante o constituie anularea H.G. nr. 380/2020 pentru modificarea H.G. nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice şi, pe cale de consecinţă, anularea efectelor produse de aceasta asupra Direcţiei Generale Pregătire Ecofin şi Asistenţă Comunitară şi asupra sa, iar ulterior adoptării H.G. nr. 380/2020 pentru modificarea H.G. nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice, a intervenit o nouă modificare în ceea ce priveşte organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor, care a vizat şi Direcţia generală pregătire ECOFIN, asistenţă comunitară şi relaţii financiare internaţionale, în mod vădit eronat instanţa de fond a reţinut că, actul administrativ contestat continuă să producă efecte juridice şi, în mod nelegal, a respins excepţia rămânerii fără obiect a cererii, încălcând prevederile art. 194 lit. c) C. proc. civ.

În mod greşit instanţa de fond a respins excepţia lipsei de interes a acţiunii.

Potrivit dispoziţiilor art. 33 teza I C. proc. civ..:

"Interesul trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut şi actual."

În speţa de faţă, în prezent, în structura pe funcţii a Direcţiei generale pregătire ECOFIN şi asistenţă comunitară nu se regăseşte funcţia publică de conducere de director general adjunct, funcţie deţinută de doamna A. anterior adoptării H.G. nr. 380/2020.

Totodată, prin Ordinul Ministrului Finanţelor nr. 1586/27.12.2021, cu data de 11.01.2022, s-a constatat suspendarea raportului de serviciu al doamnei A., conform art. 514 alin. (1) lit. e) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările si completările ulterioare.

În speţa de faţă, nu se poate reţine existenţa unui interes determinat, născut şi actual din două perspective, şi anume: pe de o parte, în structura pe funcţii a Direcţiei generale pregătire ECOFIN şi asistenţă comunitară nu se regăseşte funcţia publică de conducere de director general adjunct, iar pe de altă parte, raportul de serviciu al intimatei-reclamante cu Ministerul Finanţelor este suspendat la iniţiativa acesteia, doamna A. fiind încadrată la cabinetul unui demnitar.

Sentinţa civilă este, în parte, nelegală, şi în ceea ce priveşte fondul cauzei, fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În mod eronat instanţa de fond a reţinut ca H.G. nr. 380/2020 a fost emisă cu încălcarea prevederilor art. 518 alin. (6) din Codul administrativ.

Contrar celor reţinute de către instanţa de fond, H.G. nr. 8/2020 nu a privit un proces de restructurare/reorganizare a Ministerului Finanţelor Publice, în sensul vizat de art. 518 alin. (6) din Codul administrativ.

Aşa cum rezultă în mod clar şi explicit din Nota de fundamentare a H.G. nr. 8/2020, obiectivul acesteia a privit strict implementarea art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 68/2019 privind stabilirea unor masuri la nivelul administraţiei publice centrale si pentru modificarea si completarea unor acte normative.

În corelare directă cu reconfigurarea atribuţiilor antrenată de efectele O.U.G. nr. 68/2019, prin H.G. nr. 8/2020 au fost operate ajustările corespunzătoare, strict în vederea alinierii atribuţiilor de coordonare a Ministerului Finanţelor Publice, la cadrul normativ de rang superior.

Nu poate fi reţinută motivarea instanţei de fond în sensul că, nu s-au respectat prevederile Legii nr. 52/2003 şi ale H.G. nr. 561/2009.

În mod eronat instanţa de fond a apreciat, în esenţă, că, ar fi fost încălcate dispoziţiile art. 21 alin. (3) si ale art. 23 din H.G. nr. 561/2009.

Astfel, autorităţile publice cărora le-a fost solicitat avizul au răspuns favorabil adoptării chiar şi în situaţia în care au avut observaţii şi propuneri. Aceste observaţii şi propuneri - chiar ale Ministerului Justiţiei şi ale Consiliului Legislativ - au fost integrate ulterior în forma finală a Notei de fundamentare.

Nu poate fi reţinută nici motivarea instanţei de fond în sensul pretinsei încălcări a prevederilor art. 7 alin. (4) din Legea nr. 52/2003.

Astfel, în condiţiile în care, entităţile vizate au luat la cunoştinţa de proiectul H.G. nr. 380/2020 - fiind formulate puncte de vedere chiar în intervalul în care H.G. nr. 380/2020 a fost supusa consultării publice - a fost atins scopul legii, respectiv acela de a permite persoanelor interesate sa fie informate si sa isi exprime un punct de vedere in acord cu dispoziţiile art. 3 lit. e) din Legea nr. 52/2003.

În mod greşit instanţa de fond a reţinut că au fost încălcate dispoziţiile art. 489 din Codul Administrativ, întrucât nu a fost consultată Comisia paritară din cadrul Ministerul Finanţelor Publice.

Astfel, în prezenta cauză nu sunt incidente dispoziţiile art. 489 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019, întrucât reorganizarea instituţională nu se regăseşte în domeniul de activitate al Comisiei paritare, domeniu orientat cu precădere către protecţia şi securitatea în muncă şi desfăşurarea activităţii efective a funcţionarilor încadraţi în posturile existente; prin urmare, avizul acestei comisii nu era necesar pentru adoptarea H.G. nr. 380/2020 în raport de premisa motivată în cuprinsul Notei de fundamentare.

Nu poate fi reţinută motivarea instanţei de fond în sensul ca, H.G. nr. 380/2020 a fost adoptată fără avizul Consiliului Legislativ, în condiţiile în care proiectul H.G. nr. 380/2020 a fost avizat favorabil de Consiliului Legislativ, conform adresei nr. x/11.05.2020.

Forma finală a H.G. nr. 380/2020 este rezultată în urma inserării tuturor observaţiilor primite de la instituţiile avizatoare cu privire la tehnica legislativă.

În drept, recursul a fost întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 si 8 C. proc. civ., precum şi toate dispoziţiile legale invocate în recurs.

Recurenţii-pârâţi B. şi C. au formulat recurs împotriva încheierii de şedinţă din 28 septembrie 2021 şi împotriva sentinţei nr. 1061 din 7 iunie 2022, întemeiate pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând, casarea în parte a sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii în totalitate.

Au solicitat şi înlăturarea considerentelor "În speţă, contribuţia pârâţilor apare, în principal, la emiterea unui act administrativ cu caracter normativ şi, doar în mod implicit, la emiterea actului administrativ individual, aspect stabilit de Curte prin încheierea din data de 28.09.2021, precum şi cu putere de lucru judecat în cadrul dosarelor nr. x/2020 şi nr. y/2020, soluţionate în mod definitiv de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie", şi înlocuirea acestora cu considerente proprii ale instanţei de recurs.

În motivarea recursului recurenţii-pârâţi au arătat în esenţă următoarele:

Motivele de recurs aferente încheierii din data de 28.09.2021 în raport de dispoziţiile art. 488, pct. 6 si pct. 8 C. proc. civ.

Inadmisibilitatea cererii de anulare a H.G. nr. 380/2020 pentru neîndeplinirea procedurii prealabile în termenul legal şi în raport de natura juridica a actului contestat

Cu privire la natura juridica a actului:

Prima instanţa a respins excepţia inadmisibilităţii cererii de anulare a H.G. nr. 380/2020 pentru neîndeplinirea procedurii prealabile în termenul legal ţinând cont de natura juridică a actului contestat de act cu caracter normativ contrar, susţinerilor pârâţilor.

Invocă nelegalitatea raţionamentului Curţii de Apel Bucureşti care a reţinut caracterul de act normativ al H.G. nr. 380/2020 având în vedere că "instanţele s-au pronunţat cu putere de lucru judecat asupra caracterului de act normativ a Hotărârii Guvernului nr. 380/2020", făcând trimitere la Dosarele nr. x/2020 şi y/2020, ambele având ca obiect suspendarea Hotărârii Guvernului nr. 380/2020.

Cu certitudine nu poate fi avută în vedere dezlegarea dată asupra actului contestat în cele două speţe din moment ce au avut ca obiect suspendarea actului, iar instanţele s-au limitat la a analiza aparenţa de nelegalitate conform dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, având în vedere considerentele succinte ale primei instanţe exclusiv cu privire la puterea de lucru judecat, invocă nemotivarea sentinţei cu privire la caracterul actului administrativ ţinând cont de faptul că instanţa nu a analizat şi motivat în consecinţă argumentele susţinute în sensul că H.G. nr. 380/2020 face parte din categoria actelor administrative cu caracter individual fiind determinata în primul rând, în raport de obiectul concret al H.G. nr. 380/2020 şi de criteriul determinabilităţii persoanelor cărora li se aplică.

Astfel cum se poate observa, din considerentele sentinţei recurate lipseşte complet motivarea în privinţa calificării actului contestat, instanţa fiind expres învestită a se pronunţa în privinţa acestei inadmisibilitati, sens în care nu corespunde exigentelor textului art. 425 C. proc. civ.

Inadmisibilitatea cererii de anulare a H.G. nr. 380/2020 pentru neîndeplinirea procedurii prealabile în termenul legal:

Deşi a fost formulată plângere prealabilă împotriva H.G. nr. 380/2020, demersul părţii reclamante a fost realizat tardiv, abia în data de 01.09.2020, cu depăşirea termenului de prescripţie de 30 de zile calculat de la data la care a luat cunoştinţă de conţinutul actului administrativ individual, prin publicarea sa în Monitorul Oficial nr. 408 din 18.05.2020, conform prevederilor art. 38 alin. (3) din O.U.G. nr. 57/2019 si ale art. 5 lit. F) din Legea nr. 202/1998, republicată.

În acest context, trebuie observat că H.G. nr. 380/2020 face parte din categoria actelor administrative prevăzute de lege a căror comunicare către orice persoană interesată este considerată ca fiind realizată din ziua publicării în Monitorul Oficial al României.

H.G. nr. 380/2020 nu are caracter normativ, astfel încât să poată fi contestată oricând în condiţiile art. 7 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, ci are caracter individual, caz în care partea reclamantă avea obligaţia să se conformeze, sub aspectul termenelor, dispoziţiilor imperative ale art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată.

Instanţa a respins în mod greşit excepţia lipsei de interes:

Solicită să se constate nemotivarea soluţiei pronunţate ţinând cont de argumentele invocate de părţi şi ignorate de prima instanţa, cât şi greşita aplicare atât a dispoziţiilor art. 32 alin. (1) C. proc. civ., cât şi ale art. 8 alin. (1 indice 1) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu dispoziţiile art. 527, art. 535 si art. 536 din O.U.G. nr. 57/2019.

Astfel, contrar celor reţinute de prima instanţă, între posibilitatea de a reclama în condiţiile Legii nr. 554/2004 o pretinsă nelegalitate a Hotărârii Guvernului şi faptul de a acţiona pentru protejarea drepturilor derivate din raportul de serviciu al funcţionarului public, care sunt reglementate distinct prin Statutul funcţionarilor publici din O.U.G. nr. 57/2019, cu modificările şi completările ulterioare, există diferenţe esenţiale ce ţin atât de materialitatea obligaţiilor, cât şi de procedura în care partea interesată are posibilitatea de a-şi exercita dreptul recunoscut prin lege.

Instanţa a respins în mod greşit excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a recurenţilor-pârâţi, faţă de cererile formulate în subsidiar, pentru eventualitatea în care H.G. nr. 380/2020 se constată a fi legală, prin care reclamanta solicita anularea unor ordine individuale emise de M.F.P., numirea directă în funcţia de director general adjunct şi plata diferenţelor de drepturi salariale

Arată recurenţii că, prin sentinţa recurată, instanţa nu motivează legitimitatea procesuală pasivă a recurenţilor-pârâţi în raport de petitele subsidiare, însă implicit validează argumentele recurenţilor din moment ce apreciază că doar MFP, în calitate de angajator va fi obligat la achitarea daunelor materiale.

Sentinţa recurată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material — motiv de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.:

Instanţa a respins în mod greşit excepţia lipsei de obiect şi de interes.

Critică soluţia primei instanţe, care a respins excepţia lipsei de obiect şi de interes în promovarea acţiunii în condiţiile în care în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 167 din 18 februarie 2022 a fost publicată H.G. nr. 238/2022 pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice, precum şi pentru modificarea şi completarea Hotărârii Guvernului nr. 520/2013 privind organizarea si funcţionarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală.

Astfel, a arătat recurenta că, în conformitate cu noua hotărâre, se reglementează anumite schimbări în structura şi atribuţiile Ministerului Finanţelor şi ale ANAF-ului. Practic, în temeiul H.G. nr. 238/2022 pct. 17, Anexele nr. 1-3 ale H.G. nr. 34/2009 se modifică şi se înlocuiesc, anexa nr. 1 la H.G. nr. 34/2009 cuprinzând structura organizatorică a Ministerului Finanţelor ce afectează inclusiv postul vizat de intimată.

Instanţa reţine că, H.G. nr. 380/2020 ar fi fost emisă cu încălcarea prevederilor art. 518 alin. (6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu completările ulterioare, care dispune "Reorganizarea activităţii autorităţii sau instituţiei publice are loc în situaţii temeinic justificate cel mult o dată într-un interval de 6 luni consecutive, cu excepţia situaţiei în care intervin modificări legislative care determină necesitatea reorganizării acestora."

Prima instanţa consideră că "din acest text de lege rezultă că, reorganizarea activităţii pârâtului Ministerul Finanţelor Publice are loc doar dacă sunt întrunite cumulativ următoarele condiţii: a) existenta unor situaţii temeinic justificate, b) să fi trecut cel puţin 6 luni de la ultima reorganizare, c) să nu fi apărut modificări legislative care să determine necesitatea reorganizării", concluzionând în mod nelegal că nu este îndeplinită niciuna dintre acestea.

În primul rând, referitor la prima prima condiţie prevăzuta de art. 518 alin. (6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 respectiv existenţa unor situaţii temeinic justificate, instanţa consideră că nu a fost îndeplinită, reţinând că în Nota de fundamentare se menţionează "doar măsura transformării acestei direcţii în serviciu".

Arată recurenţii că, în speţă este pe deplin dovedită motivarea corespunzătoare a cauzei şi a scopului avute în vedere la emiterea H.G. nr. 380/2020 prin Nota de fundamentare întocmită cu prilejul emiterii, raportată la conţinutul efectiv al reglementarii, contextul în care aceasta a fost emisă, precum şi modalitatea de punere în aplicare.

Astfel, actul administrativ contestat este fundamentat pe verificări, evaluări si constatări ale activităţii desfăşurate la nivelul Ministerului Finanţelor Publice, care, nu doar ca nu afectează prezumţia de legalitate a H.G. nr. 380/2020, dar o întăreşte sub acest aspect. În acest sens, în Nota de fundamentare se precizează expres "îmbunătăţirea proceselor de activitate prin comasarea unor structuri care îndeplinesc aceeaşi funcţiune sau care desfăşoară activităţi conexe".

În ceea ce priveşte situaţia intimatei-reclamante, au arătat recurenţii că, procesul de reorganizare viza comasarea Direcţiei Generale Pregătire ECOFIN şi Asistenţă Comunitară cu Direcţia Generală Relaţii Financiare Internationale rezultând o singură direcţie generală, respectiv Direcţia Generala Pregătire Ecofin, Asistenţă Comunitară şi Relaţii Financiare Internationale.

Prin urmare, instanţa a considerat în mod eronat că nu este dovedită situaţia temeinic justificată care sa determine reorganizarea.

În al doilea rând, cu privire la cea de-a doua condiţie reţinută, prima instanţă apreciază că ultima reorganizare a ministerului a avut loc prin H.G. nr. 8/2020 şi s-a produs în data de 12.01.2020, iar "(...) o altă reorganizare a Ministerului Finanţelor Publice nu putea avea loc înainte de luna iulie 2020."

Curtea de Apel Bucureşti a interpretat în mod greşit teza a II-a prevăzută de art. 518 alin. (6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, apreciind că prin H.G. nr. 8/2020 a avut loc o reorganizare întrucât a vizat, printre altele, preluarea în subordine a Oficiul National pentru Jocuri de Noroc şi Oficiul National de Prevenire şi Combatere a Spălării Banilor, şi trecerea din subordine a Companiei Naţionale "Loteria Română"-SA., către autoritatea Ministerului Economiei, Energiei şi Mediului de Afaceri, reţinând că "se produce o reorganizare a activităţii Ministerului Finanţelor Publice, de vreme ce s-au produs modificări în ceea ce priveste atribuţiile ministerului (...)".

Solicită recurenţii să fie cenzurată o astfel de interpretare ţinând cont de faptul că H.G. nr. 8/2020 nu a privit un proces de restructurare/reorganizare a Ministerului Finanţelor Publice, în sensul vizat de art. 518 alin. (6) din Codul administrativ, aspect ce rezultă cu evidenta din chiar prevederile H.G. nr. 8/2020, nefiind necesară vreo probă suplimentară.

În al treilea rând, instanţa de fond a reţinut că nu subzistă situaţia de excepţie reglementată de art. 518 alin. (6) Cod administrativ, respectiv că nu mai sunt necesare celelalte condiţii, în situaţia în care intervin modificări legislative care determină necesitatea reorganizării.

Nu poate fi primită interpretarea instanţei în sensul că actul modificator ar fi el însuşi modificarea legislativă, şi prin urmare ar face inaplicabilă regula legislativă de vreme ce reorganizarea s-ar putea face oricând, întrucât modificările legislative sunt precedate de o fundamentare şi ceea ce prevalează este ocrotirea valorilor sociale, iar nu momentul legiferării.

Critică şi acest considerent în contextul în care a arătat că hotărârea de guvern, chiar dacă este o reglementare de rang subsecvent din perspectiva efectelor sale juridice, nu este exclusă din categoria "legilor", noţiune vizată inclusiv prin art. 518 alin. (6) din Codul administrativ, neoperând vreo restrângere a sensului acestei noţiuni atâta vreme cât legiuitorul nu o instituie.

Instanţa reţine nerespectarea dispoziţiilor Legii nr. 52/2003 şi a H.G. nr. 561/2009.

Prima instanţa consideră că nu a fost respectat termenul de 10 zile calendaristice cu privire la menţinerea pe site a proiectului de H.G., indiferent de faptul că, intimata-reclamantă a luat cunoştinţă în mod efectiv de conţinutul proiectului.

În primul rând, critică aplicarea greşită a dispoziţiilor din Legea nr. 52/2003 privind transparenta decizională în administraţia publiă din perspectiva faptului că, în mod concret scopul legii a fost atins în ceea ce priveşte persoana contestatară.

Astfel cum a arătat în faţa primei instanţe, entităţile vizate au luat la cunoştinţă de proiectul H.G. nr. 380/2020, sens în care au şi fost formulate puncte de vedere, astfel cum recunoaşte chiar intimata-reclamantă, prin trimitere la Memoriul Direcţiei Generale Juridice nr. 322374/08.05.2020 şi Memoriul Direcţiei Generale Managementul Resurselor Umane nr. 635690/14.05.2020, respectiv chiar în intervalul supus consultării publice.

În al doilea rând, prima instanţa a aplicat şi interpretat în mod greşit art. 21 şi art. 23 din Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, aprobat prin H.G. nr. 561/2009.

Solicită instanţei de control judiciar să constate nelegalitatea interpretării pe care prima instanţa a conferit-o dispoziţiilor art. 23 din Regulament, care prevăd în mod expres: "După obţinerea avizelor instituţiilor prevăzute la art. 22, initiatorul va transmite Secretariatului General al Guvernului, în original, forma finală a proiectului de document de politici publice sau, după caz, a proiectului de act normativ, însoţit de eventualele observaţii şi propuneri ale tuturor instituţiilor avizatoare, precum şi de nota justificativă privind însuşirea sau neînsuşirea acestora, daca este cazul.

Instanţa retine încălcarea prevederilor art. 487- 489 din Codul administrativ privind obligativitatea consultării comisiei paritare.

Prima instanţa apreciază că trebuia obţinut în prealabil avizul consultativ al Comisiei Paritare din cadrul instituţiei, motivat de faptul H.G. nr. 380/2020 a urmărit îmbunătăţirea activităţii Ministerului Finanţelor Publice.

Critică modalitatea de aplicare a dispoziţiilor art. 489 din Codul administrativ raportat la speţa de faţă şi interpretarea subiectivă a primei instanţe, nefundamentată, din moment ce o reorganizare instituţională nu se regăseşte în domeniul de activitate al Comisiei paritare.

Astfel, apreciază că, în speţă nu sunt incidente dispoziţiile art. 489 alin. (1) lit. a) Cod administrativ, întrucât Comisia paritară exercită în mod firesc atribuţii legale privind îmbunătăţirea condiţiilor de muncă, pregătirea profesională a funcţionarilor, sesizările înaintate de aceştia, sporuri şi alte beneficii acordate acestora, exercitând un rol de mediere, de a propune şi a negocia flexibilizarea programului de muncă.

Instanţa retine încălcarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 73/1994 şi art. 24 din H.G. nr. 561/2009 privind lipsa avizului Consiliului Legislativ

Recurenţii contestă greşita aplicare de către instanţa de fon a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 73/1994 şi art. 24 din H.G. nr. 561/2009 privind lipsa avizului Consiliului Legislativ în contextul în care au arătat că nu sunt două proiecte de hotărâre de guvern, ci acelaşi proiect, dar în forme diferite.

Astfel, forma proiectului adoptat în şedinţa din 14.05.2020 reprezintă o consecinţă a implementării sugestiilor şi a observaţiilor formulate de organismele consultate cu privire la conţinutul hotărârii de guvern, respectiv aspecte de tehnica legislativă.

Nu poate fi vorba de lipsa avizului Consiliului Legislativ în condiţiile în care proiectul H.G.. 380/2020 a fost avizat favorabil de Consiliului Legislativ conform Adresei nr. x/11.05.2020 (deci ulterioara datei de 7 mai 2020).

În speţa de faţă, observaţiile semnalate de instituţiile interesate şi în mod particular de Consiliul Legislativ au fost însuşite de iniţiatorul proiectului şi incluse în Nota de fundamentare.

Prin urmare, forma finală a H.G. nr. 380/2020 este rezultată în urma inserării tuturor observaţiilor primite de la instituţiile avizatoare cu privire la tehnica legislativă, MFP apreciind necesară o formă mai suplă a proiectului de act administrativ.

Recurenţii solicită înlocuirea considerentelor recurate în conformitate cu dispoziţiile art. 461 C. proc. civ. .

Înţeleg să formuleze recurs în privinţa următoarelor considerente:

"În speţă, contribuţia pârâţilor apare în principal la emiterea unui act administrativ cu caracter normativ, şi doar în mod implicit la emiterea actului administrativ individual, aspect stabilit de Curte prin încheierea din data de 28.09.2021, precum şi cu putere de lucru judecat în cadrul dosarelor nr. x/2020 şi y/2020, soluţionate în mod definitiv de Înalta Curte de Casaţie si Justiţie".

Recurenţii arată că nu contestă soluţia favorabila cu privire la respingerea daunelor morale, însă apreciază că, aspectele mai sus reţinute sunt greşite şi nelegale în condiţiile în care: încheierea din data de 28.09.2021 nu stabileşte contribuţia pârâţilor la emiterea unui act administrativ cu caracter normativ sau individual emis ulterior H.G. nr. 380/2020, iar puterea de lucru judecat indicată prin raportare la dosarele nr. x/2020 si y/2020 ce au avut ca obiect o acţiune de suspendare (deci cu caracter provizoriu) nu poate fi legal reţinută în cadrul unei acţiuni de anulare a actului şi despăgubiri.

În drept, recursul a fost întemeiat pe dispoziţiile art. 20 Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 488 şi urm. C. proc. civ., art. 461 alin. (2) C. proc. civ. precum şi toate textele legale la care au făcut referire.

Împotriva sentinţei civile nr. 1061 din 7 iunie 2022 au formulat recurs şi recurentul-pârât Guvernul României şi recurenta-reclamantă A.

Recurentul-pârât Guvernul României a formulat recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare, admiterea excepţiei lipsei de interes, cu consecinţa respingerii cererii de anularea a H.G. nr. 380/2020 ca fiind lipsită de interes şi respingerea acţiunii, pe fond, ca neîntemeiată.

Motivele de casare a hotărârii instanţei de fond se circumscriu, în principal, dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., însă, trebuie observat că prezentul recurs este întemeiat expres pe dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004.

Hotărârea judecătorului fondului este criticabilă, în primul rând, pentru modalitatea în care a fost soluţionată excepţia lipsei de interes.

Prima instanţă a respins nejustificat excepţia lipsei de interes, soluţia fiind dată cu încălcarea dispoziţiilor art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, raportat la prevederile art. 2 alin. (1) lit. a), p) şi r) din acelaşi act normativ.

În cauză nu a fost probată vătămarea vreunor drepturi subiective ori interese legitime private prin dispoziţiile H.G. nr. 3 80/2020, câtă vreme hotărârea contestată nu o priveşte strict pe intimata-reclamantă, prevederile sale fiind implementate la nivelul ministerului prin acte administrative distincte, care la rândul lor produc efecte juridice.

Or, interesul intimatei-reclamante în susţinerea cererii de anulare a H.G. nr. 380/2020 nu putea fi justificat decât în ipoteza în care pretinsa vătămare ar fi fost rezultatul direct al emiterii hotărârii Guvernului, iar nu şi în ipotezele în care vătămarea invocată este mediată prin actele/(in)acţiunile Ministerului Finanţelor Publice, în calitate de instituţie angajatoare, căreia îi revin toate obligaţiile derivate din raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici.

Solicită a se observa că eroarea instanţei de fond în analiza condiţiilor impuse de art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, referitoare la existenţa vătămării şi a raportului de cauzalitate cu actul contestat, a fost determinată de interpretarea greşită a dispoziţiilor H.G. nr. 380/2020 şi a efectelor acesteia, reţinându-se nejustificat că prin actul Guvernului ar fi fost individualizate posturile din cadrul Ministerului Finanţelor Publice care ar fi urmat să fie desfiinţate, inclusiv a celui ocupat de intimata-reclamantă.

Însă, în contradicţie cu opinia instanţei de fond, trebuie reţinut că H.G. nr. 380/2020 stabileşte doar numărul maxim de posturi pentru Ministerul Finanţelor Publice, neputând individualiza posturile desfiinţate din moment ce competenţa de a aproba statul de funcţii al ministerului aparţine exclusiv ministrului finanţelor publice, în conformitate cu dispoziţiile art. 7 alin. (1) teză finală şi art. 9 alin. (2) din H.G. nr. 34/2009, modificată şi completată.

Aşadar, opinia instanţei de fond, în sensul că raportul de serviciu al intimatei-reclamante ar fi fost afectat prin emiterea H.G. nr. 380/2020 este infirmată de dispoziţiile legale anterior menţionate, care nu lasă loc de interpretare cu privire la competenţa stabilirii statului de funcţii, respectiv a structurii posturilor ministerului.

Prin Ordinele ministrului finanţelor publice nr. 2067/26.06.2020 şi nr. 2088/02.07.2020, emitentul nu a făcut altceva decât să-şi exercite prerogativele stabilite prin art. 7 alin. (1) teză finală şi art. 9 alin. (2) din H.G. nr. 34/2009, modificată şi completată, în sensul stabilirii statului de funcţii, respectiv a structurii posturilor ministerului.

În aceste condiţii, este evident că efectele H.G. nr. 380/2020, contrar opiniei judecătorului fondului, sunt fără consecinţă directă asupra intimatei-reclamante, lipsa interesului acesteia de a solicita anularea actului emis de Guvern fiind demonstrată chiar prin emiterea Ordinelor ministrului finanţelor publice nr. 2067 din 26.06.2020 şi nr. 2088 din 02.07.2020.

Tot în cadrul motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., învederează recurentul că, soluţia pronunţată de prima instanţă asupra fondului cauzei este rezultatul interpretării şi aplicării greşite a dispoziţiilor legale indicate în motivarea acţiunii de intimata-reclamantă.

Prima instanţă a apreciat în mod nelegal şi netemeinic că nu a fost respectat termenul de 6 luni prevăzut de art. 518 alin. (6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu completările ulterioare, care dispune că "Reorganizarea activităţii autorităţii sau instituţiei publice are loc în situaţii temeinic justificate cel mult o dată într-un interval de 6 luni consecutive, cu excepţia situaţiei în care intervin modificări legislative care determină necesitatea reorganizării acestora".

Învederează că judecătorul fondului a ignorat în mod nejustificat faptul că H.G. nr. 8/2020 reprezintă implementarea O.U.G. nr. 68/2019 privind stabilirea unor măsuri la nivelul administraţiei publice centrale şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, aducând modificări doar în ceea ce priveşte reconfigurarea atribuţiilor Ministerului Finanţelor Publice, atât în sensul extinderii acestora ca efect al preluării în subordine a unor instituţii publice cu personalitate juridică (Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc şi Oficiul Naţional de Prevenire şi Combatere a Spălării Banilor), cât şi al restrângerii acestor atribuţii, ca efect al desprinderii altor instituţii publice din subordinea ministerului (Compania Naţională "Loteria Română" şi Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice).

Contrar celor reţinute de către prima instanţă, apreciază că trebuie avut în vedere principiul interpretării actelor normative în raport cu scopul vizat de legiuitor la edictarea lor, în special când în discuţie este o situaţie de excepţie, de natură a limita abilitarea Guvernului să adopte acte de reorganizare a propriului aparat administrativ.

Obiectul de reglementare al H.G. nr. 8/2020 vizează, contrar opiniei judecătorului fondului, aspecte cu totul diferite, neimplicând în vreun fel reorganizări care să vizeze funcţii publice din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, neexistând, prin urmare, vreo suprapunere de efecte juridice între cele două reglementări.

În opoziţie cu opinia instanţei de fond, consideră că H.G. nr. 8/2020 (primul act) nu a generat o reorganizare a ministerului din perspectiva funcţiilor publice existente şi personalul nu a fost reîncadrat în alte compartimente, astfel încât nu poate să atragă nelegalitatea celui de la doilea act pe acest motiv.

Raţionamentul viciat şi părtinitor al instanţei face trimitere şi la avizul favorabil al Ministerului Justiţiei, transmis prin Adresa nr. x/13.05.2020, pe care îl invocă trunchiat şi denaturat, arătându-se că "acest punct de vedere este confirmat de Ministerul Justiţiei, care în procedura de avizare a atras atenţia iniţiatorului cu privire la faptul că adoptarea hotărârii înainte de 08 iulie 2020 încalcă prevederile art. 518 alin. (6) din Codul administrativ".

Însă, în loc să se limiteze la prezumţia de legalitate a actului administrativ prin efectul juridic evident favorabil al adresei emise de o instituţie avizatoare, însăşi instanţa contestă şi invalidează, în esenţă, conţinutul acestui aviz, fără a avea o atare abilitare procesuală.

În analiza cererii de anulare a H.G. nr. 380/2020, a arătat recurenta, ca fiind relevant faptul că proiectul actului a fost avizat pentru legalitate nu doar de Ministerul Justiţiei, ci şi de Consiliul Legislativ, dar mai ales de A.N.F.P., prin Avizul nr. 20460 conexat cu nr. x/2020.

În cauza de faţă, procesul de reorganizare al ministerului nu numai că nu a fost contestat de către A.N.F.P. (deşi această autoritate are prerogativa legală de a o face), dar a fost şi avizat de către această instituţie, aspect care demonstrează suplimentar că nu au fost identificate motive de nelegalitate ale H.G. nr. 380/2020, raţionamentul instanţei de fond fiind, din această perspectivă, viciat şi profund părtinitor.

În privinţa actului administrativ contestat a fost respectată procedura de adoptare reglementată prin Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 561/2009.

Trebuie reţinut că autorităţile publice cărora le-a fost solicitat avizul au răspuns favorabil adoptării, chiar şi în situaţia în care au avut observaţii şi propuneri.

Judecătorul fondului apreciază eronat că actul analizat ar fi nelegal, întrucât nu a fost consultată şi nici informată Comisia paritară constituită la nivelul autorităţii publice.

Cu privire la acest pretins motiv de nelegalitate, subliniază că, în speţă, nu sunt incidente dispoziţiile art. 489 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019, întrucât reorganizarea instituţională nu se regăseşte în domeniul de activitate al Comisiei paritare, domeniu orientat cu precădere către protecţia şi securitatea în muncă şi desfăşurarea activităţii efective a funcţionarilor încadraţi în posturile existente; prin urmare, avizul acestei comisii nu era necesar pentru adoptarea H.G. nr. 380/2020 în raport de premisa motivată în cuprinsul Notei de fundamentare.

Nu în ultimul rând, apreciază că sunt eronate concluziile instanţei de fond, în condiţiile în care ne aflăm în ipoteza, unui aviz consultativ, iar nu a unui aviz conform şi în contextul în care actul administrativ face parte dintr-o procedură amplă de reorganizare a ministerului, iniţiată şi aprobată încă din anul 2019.

În drept, recursul a fost întemeiat pe dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 544/2004 coroborate cu cele ale art. 483 şi urm. din C. proc. civ.

Recurenta-reclamantă A. prin cererea de recurs a solicitat casarea parţială a sentinţei civile nr. 1061 din 7 iunie 2022, şi, rejudecând pe fond, repunerea sa în situaţia anterioară H.G. nr. 380/2020, obligarea pârâţilor B. şi C. la plata daunelor morale în cuantum de câte un salariu cuvenit în funcţia de director general adjunct, aferent lunii mai 2020, obligarea Ministerului Finanţelor Publice la plata sumei de 3.478 RON lunar, pentru perioada dintre data numirii sale în funcţia de şef serviciu la Direcţia Trezorerie şi Datorie Publică (27.08.2020) şi data reintegrării în funcţia de director general adjunct deţinută anterior reorganizării, iar nu până la data de 11.01.2022, astfel cum în mod greşit a hotărât instanţa de fond, cu cheltuieli de judecată.

După ce a prezentat situaţia de fapt, recurenta-reclamantă a susţinut că, în ceea ce priveşte repunerea sa în situaţia anterioară, instanţa a reţinut că efectele H.G. nr. 380/2020 nu se mai produc, în măsura în care a înţeles să opteze pentru un alt post în cadrul ministerului ori să se suspende din funcţia astfel ocupată, în contradicţie cu cele reţinute prin încheierea din 28 septembrie 2021.

Prin faptul că a optat pentru a nu rămâne fără un loc de muncă nu se poate considera că reorganizarea produsă prin H.G. nr. 380/2020 nu mai produce efecte asupra sa.

Argumentul instanţei că a înţeles să îşi suspende raportul de muncă este lipsit de consistenţă juridică, pentru că ocupa un post inferior celui pe care îl merita şi din care în mod nelegal a fost înlăturată, însă oricând, la iniţiativa sa, suspendarea raportului de muncă poate înceta.

Nici argumentul că postul nu există în cadrul ministerului nu poate duce la soluţia respingerii cererii sale, pentru că, asemănător raporturilor de drept privat, un angajator poate fi obligat să refacă organigrama societăţii.

Referitor la obligarea pârâţilor B. şi C. la plata daunelor morale, a arătat recurenta că legiuitorul nu a făcut nicio diferenţă în acordarea dreptului persoanei vătămate de a solicita despăgubiri persoanelor care se fac vinovate de actele administrative unilaterale şi actele administrative normative. Pentru dovedirea prejudiciului moral a argumentat instanţei de fond care au fost motivele care au creat apariţia prejudiciului moral, intenţia pârâţilor fiind de a o înlătura din funcţie în orice mod. Astfel, sunt îndeplinite condiţiile atragerii răspunderii acestora, conform art. 16 din Legea nr. 554/2004.

Cu privire la obligarea Ministerului Finanţelor Publice la plata diferenţei salariale de la data de 11.01.2022 până la repunerea sa în situaţia anterioară, instanţa de fond, deşi a considerat că H.G. nr. 380/2020 şi ordinul de revocare a sa din funcţie au fost emise nelegal, a apreciat că nu ar fi îndreptăţită la plata diferenţei salariale decât până la data de 01.01.2022, când raportul său de muncă a fost suspendat la iniţiativa sa. Suspendarea raportului de muncă nu echivalează cu încetarea acestuia, putând oricând să se reîntoarcă pe postul iniţial, iar suspendarea se datorează culpei pârâtei.

Recurentul-pârât Ministerul Finanţelor a formulat recurs şi împotriva sentinţei civile nr. 1592 din 4 octombrie 2022, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate şi respingerea cererii de completare dispozitiv, ca neîntemeiată.

Prin sentinţa civilă nr. 1592/04.10.2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ si Fiscal a admis cererea de completare dispozitiv formulată de reclamanta A. şi a completat dispozitivul sentinţei civile nr. 1061/07.06.2022 pronunţate în dosarul nr. x/2020 în sensul că, obligă pe pârâţii Guvernul României şi "MFP" la plata sumei de 2800 RON cu titlu de cheltuieli de judecată către reclamantă.

Sentinţa civilă nr. 1592/04.10.2022 este nelegală, fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Solicită să se observave că, prin cererea de chemare în judecată, în ceea ce priveşte petitul formulat în principal, intimata-reclamantă a solicitat obligarea Guvernului României la plata cheltuielilor de judecată.

Aşa cum rezultă din dispozitivul sentinţei civile nr. 1061/07.06.2022, instanţa de fond a admis petitul principal, astfel încât, conform acestui petit, capătul de cerere vizând cheltuielile de judecată era formulat numai în contradictoriu cu Guvernul României.

De asemenea, intimata-reclamantă nu a formulat, în termenul legal, o cerere de modificare a cererii de chemare în judecată în sensul că ar solicita, în ceea ce priveşte petitul principal, şi obligarea Ministerului Finanţelor la plata cheltuielilor de judecată.

Prin urmare, în aceste condiţii, în care, a fost admis petitul formulat în principal, în mod nelegal, instanţa de fond a dispus şi obligarea Ministerului Finanţelor la plata cheltuielilor de judecată.

În al doilea rând, în speţa de faţă, în ceea ce priveşte Ministerul Finanţelor, nu sunt întrunite condiţiile prevăzute de art. 1357 C. civ. pentru angajarea răspunderii civile delictuale şi, prin urmare, în mod greşit instanţa de fond, încălcând dispoziţia legală indicată anterior, a dispus obligarea Ministerului Finanţelor la plata cheltuielilor de judecată.

În subsidiar, în ipoteza în care se va aprecia că erau îndeplinite condiţiile legale pentru a se putea dispune obligarea Ministerului Finanţelor la plata cheltuielilor de judecată, a solicitat să se constate că, instanţa de fond a încălcat prevederile art. 451 alin. (2) C. proc. civ. .

Astfel, instanţa de fond nu a redus, conform dispoziţiilor legale de mai sus, cheltuielile de judecată reprezentând onorariu de avocat deşi, acest onorariu era disproporţionat de mare în raport cu complexitatea cauzei şi activitatea desfăşurată de avocat.

Totodată, învederează că, instanţa de fond a încălcat şi prevederile art. 453 alin. (2) C. proc. civ. .

În prezenta cauza, deşi acţiunea a fost admisă numai în parte, instanţa a acordat integral cheltuielile de judecată solicitate de către intimata-reclamantă, fără a reduce în mod corespunzător cuantumul acestora.

Pentru motivele expuse anterior, solicită admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi respingerea cererii de completare dispozitiv, ca neîntemeiată.

În drept, cererea de recurs a fost întemeiată pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., precum şi pe dispoziţiile legale invocate în recurs.

4. Apărările formulate în cauză

Recurenţii-pârâţi B. şi C. au formulat întâmpinare faţă de recursul formulat de recurenta-reclamantă A. solicitând, în principal, admiterea excepţiei nulităţii recursului, pentru nemotivare, sau, în subsidiar, respingerea recursului, ca neîntemeiat.

Recurenta-reclamantă A. a depus întâmpinare faţă de recursurile formulate de pârâţi, prin care a solicitat respingerea tuturor recursurilor, ca nefondate.

Recurentul-pârât Ministerul Finanţelor a formulat întâmpinare la recursul formulat de recurenta-reclamantă, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului, pentru nemotivare. În subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererile de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinari şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată următoarele:

Cu privire la recursul reclamantei A., Înalta Curte reţine că este nul, neputând fi identificate motive de nelegalitate care să poată fi încadrate în dispoziţiile art. 488 alin. (1) C. proc. civ., iar recursurile pârâţilor sunt nefondate.

Instanţa de control judiciar constată că recursul reclamantei A. nu îndeplineşte cerinţele de formă prevăzute de dispoziţiile art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ.

Din lecturarea susţinerilor recurentei, rezultă că aceasta nu a invocat niciunul dintre motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ. şi nu a evidenţiat niciun element de nelegalitate a sentinţei atacate care să se poată încadra în aceste motive de casare.

Potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., "Recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", legiuitorul înţelegând să încadreze calea de atac a recursului în rândul căilor extraordinare de atac, obiectul său fiind acela al verificării aspectelor de nelegalitate indicate în mod expres şi limitativ de dispoziţiile art. 488 C. proc. civ.

În acest sens, este de subliniat faptul că prin dispoziţiile art. 489 C. proc. civ. se sancţionează cu nulitatea nemotivarea recursului, înţeleasă atât în contextul în care cererea de exercitare a căii de atac nu cuprinde nicio critică la adresa hotărârii atacate (ipoteza prevăzută la alin. (1) al articolului menţionat) dar şi în situaţia în care motivele expuse în cererea de recurs nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 (ipoteza prevăzută la alin. (2) al articolului).

Înalta Curte are în vedere faptul că noţiunea de motivare a recursului trebuie înţeleasă pornind de la trăsăturile specifice ale acestei căi de atac şi continuând, apoi, cu faptul că motivele de casare sunt expres şi limitativ prevăzute la art. 488 alin. (1) punctele1-8 C. proc. civ.

Reglementând calea de atac a recursului, legiuitorul prevede, fără echivoc, că scopul acestei căi extraordinare de atac este acela de a supune instanţei de control judiciar competente examinarea conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Suplimentar celor arătate anterior, se impune a fi precizat faptul că obligaţia de motivare a recursului presupune concretizarea criticilor recurentului în raport de soluţia instanţei de fond, astfel că motivarea imprecisă sau generală atrage sancţiunea nulităţii recursului, în condiţiile prevăzute de art. 489 alin. (2) C. proc. civ.

Raportat cu cele reţinute, Înalta Curte constată că cererea recurentei-reclamante de exercitare a căii de atac nu cuprinde o dezvoltare concretă a ipotezelor avute în vedere de legiuitor pentru reglementarea motivelor de casare.

Recurenta, după cum s-a expus la pct. I.3.1. al prezentei decizii, s-a limitat la a-şi exprima nemulţumirea faţă de soluţia adoptată, fără, însă, a combate considerentele hotărârii atacate şi fără a deduce judecăţii nicio critică de nelegalitate împotriva dezlegărilor instanţei de fond.

Această critică ar fi presupus, în primul rând, arătarea incidenţei unuia dintre motivele de casare prevăzute de lege sau identificarea explicită a normei sau normelor de drept material aplicabile cauzei şi demonstrarea modului în care măsurile adoptate de instanţa fondului încalcă sau reprezintă o greşită aplicare a acestor norme de drept material.

În actuala reglementare a C. proc. civ., recursul este o cale extraordinară de atac, de reformare, prin care se realizează exclusiv un control de legalitate a hotărârii atacate.

Recursul nu reprezintă o cale de atac devolutivă, instanţa de control judiciar având competenţa de a verifica exclusiv incidenţa vreunuia dintre motivele de nelegalitate expuse la pct. 1-7 ale art. 488 alin. (1) C. proc. civ. sau încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material sau procesual, motiv prevăzut de pct. 8 al articolului menţionat.

O astfel de abordare nu satisface exigenţele art. 486 C. proc. civ., astfel că devin aplicabile dispoziţiile art. 489 alin. (2) C. proc. civ., care prevăd expres sancţiunea nulităţii recursului.

În ceea ce priveşte recursurile declarate de recurenţii-pârâţi Ministerul Finanţelor prin Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, B. şi C. împotriva încheierii din 28 septembrie 2021, pronunţată în dosar nr. x/2020 al Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, Înalta Curte constată următoarele:

Prin încheierea recurată au fost soluţionate excepţiile inadmisibilităţii cererii în anulare a H.G. nr. 380/2020 pentru neîndeplinirea plângerii prealabile şi lipsei de interes a reclamantei în formularea cererii în anulare; excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Guvernul României faţă de cererile formulate subsidiar; excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor B. şi C. faţă de cererile formulate subsidiar; excepţia inadmisibilităţii cererii de anulare a OMFP nr. 2215/27.07.2020, astfel cum a fost modificat prin OMFP nr. 2228/30.07.2020, de anulare a OMFP nr. 2231/31.07.2020, a cererii de numire directă în funcţia publică deţinută anterior, precum şi excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere privind repararea prejudiciului.

Criticile subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. - când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei- sunt neîntemeiate, urmând a fi respinse, avându-se în vedere următoarele aspecte:

Art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. vizează, astfel cum rezultă din lectura sa, nemotivarea unei hotărâri judecătoreşti. În concepţia legiuitorului, nemotivarea constituie motiv de casare atunci când, nu se arată motivele pe care se sprijină hotărârea judecătorului, ori când cuprinde motive contradictorii sau numai motive străine de natura pricinii.

Judecătorul fondului a analizat, în mod efectiv, atât argumentele recurenţilor-pârâţi, cât şi pe cele ale intimatei-reclamante, şi a prezentat, în concret, în raport de natura cauzei, motivele de fapt şi de drept, care au format convingerea sa.

Aşa fiind, Înalta Curte reţine că, încheierea recurată cuprinde motivele pe care se întemeiază şi nu cuprinde motive contradictorii ori străine de natura cauzei, de natură să conducă la reformarea sentinţei sub acest aspect.

Sunt neîntemeiate criticile recurenţilor-pârâţi din recurs, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. - când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, avându-se în vedere următoarele considerente:

Contrar susţinerilor recurenţilor-pârâţi, instanţa de control judiciar reţine că, instanţa de fond a făcut o corectă interpretare şi aplicare a dispoziţiilor legale incidente în speţă.

Instanţa de fond a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, reţinând caracterul normativ al actului administrativ contestat, şi prin urmare, în raport de prevederile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora, "în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând", prezintă relevanţă doar faptul că, recurenta-reclamantă a urmat această procedură.

Recurenţii-pârâţi critică soluţia dată excepţiei menţionate, reiterând că H.G. nr. 380/2020 este act administrativ individual, plângerea prealabilă trebuind adresată în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, termen care curge de la data luării la cunoştinţă asupra conţinutului actului, iar data luării la cunoştinţă este data publicării în Monitorul Oficial a hotărârii de guvern, respectiv 18.05.2020.

Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile invocate în recursuri, referitoare la soluţia dată excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, instanţa de fond stabilind cu aplicarea corectă a legii, natura juridică normativă a actului administrativ atacat.

Primul argument care pledează în acest sens este acela că O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, prin art. 53 alin. (2), defineşte în mod expres ca fiind normative actele de organizare şi funcţionare a ministerelor.

Totodată, prin H.G. nr. 380/2020 s-au adus modificări H.G. nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor, această din urmă hotărâre de guvern fiind emisă în temeiul art. 108 din Constituţia României, art. 40 alin. (1) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, precum şi art. 19 alin. (1) din O.U.G. nr. 221/2008 pentru stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administraţiei publice centrale.

Din coroborarea prevederilor legale anterior invocate rezultă că H.G. nr. 34/2009 este act normativ. Ca atare, şi H.G. nr. 380/2020 de modificare a actului normativ de bază este tot act normativ, emis în concordanţă cu prevederile art. 58 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele ce tehnică legislativă, potrivit cărora modificarea actului normativ operează printr-un alt act normativ având cel puţin aceeaşi forţă juridică cu actul modificat.

Mai mult, reţine instanţa de control judiciar că, pentru adoptarea H.G. nr. 380/2020, a fost aplicată procedura de elaborare şi avizare a actelor normative prevăzută de H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul Guvernului pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative.

Aşadar, prima instanţă a reţinut în mod corect, caracterul normativ al actului administrativ contestat, astfel că, plângerea prealabilă putea fi adresată oricând potrivit art. 7 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, situaţie în raport de care nu ar putea fi reţinută o tardivitate a plângerii prealabile cu consecinţa inadmisibilităţii acţiunii.

În raport de cele constatate anterior, nu prezintă nicio relevanţă, şi nu atrage nelegalitatea sentinţei, aşa cum susţin recurenţii-pârâţi B. şi C., trimiterea făcută de instanţa de fond în cuprinsul considerentelor încheierii, cu privire la dosarele nr. x/2020 şi y/2020 ale Curţii de Apel Bucureşti, dosare ce au ca obiect suspendare executare act administrativ, prin care s-a statuat, de asemenea, în sensul caracterului de act normativ a H.G. nr. 380/2020.

Neîntemeiate sunt şi susţinerile recurenţilor-pârâţi privind soluţia instanţei de fond cu privire la excepţia lipsei de interes a intimatei-reclamante în susţinerea cererii de anulare a H.G. nr. 380/2020.

Instanţa de fond a respins această excepţie constatând că, interesul privat al reclamantei subzistă, în condiţiile în care H.G. nr. 380/2020 este actul normativ de reorganizare a MFP, care a determinat pierderea funcţiei intimatei-reclamante.

Înalta Curte reţine că susţinerile recurenţilor referitoare la nedovedirea interesului legitim al acţiunii sunt nefondate.

Chiar dacă hotărârea de guvern atacată nu este actul administrativ care desfiinţează postul deţinut de intimata-reclamantă, este de reţinut că desfiinţarea postului este consecinţa directă a adoptării H.G. nr. 380/2020, care transformă direcţia condusă de intimata-reclamantă într-un serviciu în cadrul Ministerului Finanţelor Publice, ceea ce presupune desfiinţarea postului de director.

Câtă vreme producerea vătămării este rezultatul adoptării H.G. nr. 380/2020, este îndeplinită condiţia sesizării prevăzută de art. 1 din Legea nr. 554/2004, iar interesul intimatei-reclamante în formularea cererii în anulare este născut, legitim şi actual.

Recurenţii-pârâţi B. şi C. au mai susţinut că, instanţa de fond, în mod greşit, a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, în ceea ce îi priveşte.

Înalta Curte reţine că sunt neîntemeiate criticile, urmând a fi respinse, câtă vreme, prin încheierea recurată, instanţa de fond a apreciat cu privire la faptul că "motivarea acestei excepţii antamează fondul solicitării reclamantei, şi că, eventuala întrunire în persoana celor doi pârâţi a condiţiilor răspunderii administrative constituie împrejurări de urmează a fi analizate pe fondul cauzei, odată cu analizarea îndeplinirii condiţiilor acestui tip de răspundere, nu pe cale de excepţie", iar prin sentinţa civilă nr. 1061/07.06.2022, recurată în prezenta cauză, a fost respinsă cererea reclamantei de obligare a pârâţilor B. şi C. la plata daunelor morale, cu motivarea că, reclamanta nu a dovedit producerea acestuia, ci doar l-a invocat.

Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că, în întregul lor, criticile recurenţilor-pârâţi subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., îndreptate împotriva încheierii premergătoare din din 28 septembrie 2021 sunt nefondate, motiv pentru care va respinge recursurile.

În ceea ce priveşte recursurile declarate de recurenţii-pârâţi B., C., Ministerul Finanţelor şi Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. Sentinţei civile nr. 1061 din 7 iunie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, Înalta Curte constată următoarele:

Prealabil, se constată că prin cele trei recursuri îndreptate împotriva sentinţei sunt formulate critici similare la adresa motivelor de nelegalitate a H.G. nr. 380/2020. De asemenea, criticile din recurs se îndreaptă împotriva constatării neîndeplinirii condiţiilor atragerii răspunderii civile, în forma acordării despăgubirilor pentru prejudiciul moral suferit de intamata-reclamantă prin emiterea hotărârii de guvern.

Prin urmare, Înalta Curte va analiza prin considerente comune, criticile similare expuse prin cele trei recursuri.

Atât recurentul-pârât Ministerul Finanţelor, cât şi recurenţii-pârâţi B. şi C. au indicat ca prim motiv de casare cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. - când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Criticile recurenţilor subsumate acestui motiv de casare sunt neîntemeiate, urmând a fi respinse, avându-se în vedere următoarele considerente:

Contrar susţinerilor recurenţilor-pârâţi, în speţă au fost respectate prevederile art. 425 lit. b) din C. proc. civ., conform cărora hotărârea judecătorească trebuie să conţină "expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

Art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. vizează, astfel cum rezultă din lectura sa, nemotivarea unei hotărâri judecătoreşti. În concepţia legiuitorului, nemotivarea constituie motiv de casare atunci când, nu se arată motivele pe care se sprijină hotărârea judecătorului, ori când cuprinde motive contradictorii sau numai motive străine de natura pricinii.

În speţă, judecătorul fondului a analizat, în mod efectiv, atât argumentele intimatei-reclamante, cât şi pe cele ale recurenţilor-pârâţi, şi a prezentat, în concret, în raport de natura cauzei, motivele de fapt şi de drept, care au format convingerea sa.

Nu în ultimul rând, Curtea reţine că, în jurisprudenţa sa constantă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a precizat că, motivarea unei hotărâri nu este o problemă de volum, ci una de esenţă, de conţinut, aceasta trebuind să fie clară, concisă, concretă, în concordanţă cu probele şi actele de la dosar. Ca principiu, instanţa de judecată nu este obligată să răspundă tuturor argumentelor de fapt şi de drept care susţin cererea de chemare în judecată, ci poate să le analizeze global, printr-un raţionament juridic de sinteză, ori să analizeze un singur aspect considerat esenţial.

Sub acest aspect, din analiza considerentelor de fapt şi de drept cuprinse de sentinţa recurată, se reţine că, prima instanţă a respectat întrutotul exigenţele motivării acesteia, conform art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., recurenţii având posibilitatea de a evalua conţinutul concret al sentinţei atacate şi a-şi formula şi structura criticile de nelegalitate împotriva acestor considerente.

Cu privire la criticile întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. - când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, Înalta Curte reţine că, sunt neîntemeiate, urmând a fi respinse, pentru următoarele motive:

Recurenţii-pârâţi au susţinut că, instanţa a respins în mod greşit excepţia lipsei de obiect şi de interes, în condiţiile în care în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 167 din 18 februarie 2022 a fost publicată H.G. nr. 238/2022 pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 34/2009 şi că, în temeiul H.G. nr. 238/2022 pct. 17, Anexele nr. 1-3 ale H.G. nr. 34/2009 se modifică şi se înlocuiesc, anexa nr. 1 la H.G. nr. 34/2009 cuprinzând structura organizatorică a Ministerului Finanţelor, ce afectează inclusiv postul vizat de reclamanta-intimată.

Sunt neîntemeiate criticile recurenţilor-pârâţi cu privire la faptul că, prima instanţă ar fi respins în mod greşit excepţiile lipsei de obiect şi de interes.

Astfel, în ceea ce priveşte excepţia lipsei de obiect în promovarea acţiunii, Înalta Curte reţine din modul de redactare al Legii nr. 554/2004, respectiv art. 1, 8 şi 18, următoarele: contenciosul administrativ este un contencios subiectiv de plină jurisdicţie, în cadrul căruia se analizează nu numai conformitatea actului administrativ cu legea sau cu alte acte normative ce au stat la baza emiterii lui, ci şi existenţa unei vătămări produse reclamantului într-un drept sau interes legitim.

Nu prezintă relevanţă, în cazul unui litigiu de contencios administrativ, dacă actul administrativ contestat este unul care a fost modificat ulterior, de un alt act administrativ, pentru că ceea ce se verifică de către instanţă este dacă sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 1 din Legea nr. 554/2004, respectiv dacă actul contestat este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi dacă s-a produs o vătămare a unui drept sau interes legitim.

Interesul este una dintre condiţiile fundamentale ale exercitării acţiunii civile şi poate fi definit ca fiind folosul practic pe care o parte îl urmăreşte prin formularea acţiunii.

În raport de obiectul acţiunii formulate de intimata-reclamantă, acţiune prin care s-a solicitat nu numai anularea actelor administrative contestate, ci şi recuperarea prejudiciului cauzat prin emiterea acestora, nu se poate susţine că acţiunea intimatei-reclamante a rămas fără interes, ca urmare a adoptării H.G. nr. 238/2022 pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 34/2009, întrucât în cazul acţiunii în contencios administrativ legalitatea actului se analizează în raport cu prevederile legale în vigoare la data emiterii lui, iar modificarea ulterioară a actului nu înlătură eventualele prejudicii ce ar fi putut fi cauzate în perioada în care actul administrativ a fost în vigoare.

Reţine Înalta Curte că, unul dintre motivele de nelegalitate a H.G. nr. 380/2020 reţinut de instanţa de fond şi contestat prin cele trei recursuri este cel referitor la încălcarea dispoziţiilor art. 518 alin. (6) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

Potrivit normei menţionate, reorganizarea activităţii ministerului poate avea loc numai în situaţii temeinic justificate şi nu mai devreme de 6 luni de la reorganizarea anterioară, cu excepţia situaţiei în care intervin modificări legislative care determină necesitatea reorganizării.

Instanţa de fond a reţinut că, H.G. nr. 380/2020 a fost emisă cu încălcarea prevederilor imperative ale art. 518 alin. (6) din Codul Administrativ, fapt ce atrage nelegalitatea acesteia.

În acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte constată că acest motiv de nelegalitate a fost reţinut cu interpretarea şi aplicarea corectă a normei de drept substanţial anterior invocate.

Conform prevederilor art. 518 alin. (6) din Codul Administrativ, "(6) Reorganizarea activităţii autorităţii sau instituţiei publice are loc în situaţii temeinic justificate cel mult o dată într-un interval de 6 luni consecutive, cu excepţia situaţiei în care intervin modificări legislative care determină necesitatea reorganizării acestora."

Din interpretarea dispoziţiilor art. 518 alin. (6) din Codul Administrativ reiese că, reorganizarea activităţii unei autorităţi sau a unei instituţiei publice, în speţă Ministerul Finanţelor Publice, are loc doar dacă sunt întrunite cumulativ următoarele condiţii: existenţa unor situaţii temeinic justificate; să fi trecut cel puţin 6 luni de la ultima reorganizare; să nu fi apărut modificări legislative care să determine necesitatea reorganizării.

În ceea ce priveşte prima cerinţă impusă de art. 518 alin. (6) din O.U.G. nr. 517/2019 privind Codul administrativ, reţine Înalta Curte că, atâtă vreme cât în cuprinsul Notei de fundamentare a H.G. nr. 380/2020 nu există o motivare cu privire la existenţa unor situaţii temeinic justificate de reorganizare a Direcţiei la care intimata-reclamanta avusese funcţia de director general adjunct, ci se menţionează doar măsura transformării acestei direcţii în serviciu, în mod corect a reţinut instanţa de fond că, măsura reorganizării acestei direcţii nu a fost motivată, nefiind arătate situaţiile temeinic justificate care să reclame necesitatea şi să explice reorganizarea acesteia.

În ceea ce priveşte cea de a doua condiţie, se observă că, instanţa de fond a reţinut faptul că, ultima reorganizare a ministerului a avut loc prin H.G. nr. 8/2020 la data de 12.01.2020 şi că în conformitate cu temeiul art. 518 alin. (6) din Codul administrativ o altă reorganizare a Ministerului Finanţelor Publice nu putea avea loc înainte de luna iulie 2020.

Reţine Înalta Curte că, H.G. nr. 8/2020 din 6 ianuarie 2020 pentru modificarea şi completarea Hotărârii Guvernului nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice a fost adoptată avându-se în vedere prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 68/2019, care la articolul 2 alin. (1) din cuprinsul Capitolului I, intitulat "Măsuri de înfiinţare, organizare şi reorganizare a ministerelor", prevede următoarele:

"(1) Ministerul Finanţelor Publice preia în subordine Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc din subordinea Guvernului şi coordonarea prim-ministrului, prin Secretariatul General al Guvernului, şi Oficiul Naţional de Prevenire şi Combatere a Spălării Banilor din subordinea Guvernului şi coordonarea prim-ministrului. Compania Naţională "Loteria Română" - S.A. trece sub autoritatea Ministerul Economiei, Energiei şi Mediului de Afaceri, iar Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice trece în subordinea Secretariatului General al Guvernului".

Aşadar, contrar celor susţinute de către recurenţii-pârâţi, în mod expres în cuprinsul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 68/2019, se face referire la măsurile de înfiinţare, organizare şi reorganizare a ministerelor, iar prevederile art. 12 alin. (2) din acelaşi act normative, prevăd, de asemenea că, "reglementarea aspectelor determinate de aplicarea măsurilor de reorganizare prevăzute de prezenta ordonanţă de urgenţă se realizează prin acte normative adoptate de Guvern, la propunerea ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice implicate".

În ceea ce priveşte cea de a treia cerinţă impusă de prevederile art. 518 alin. (6) din Codul Administrativ, instanţa de fond a apreciat, în mod corect, că nu este îndeplinită.

Din interpretarea teleologică a dispoziţiei legale sus-enunţate, reiese că, reorganizarea se poate face înainte de trecerea termenului de 6 luni consecutive de la ultima reorganizare, numai dacă au intervenit, între timp, modificări legislative care determină necesitatea reorganizării.

Prin urmare, reţine Înalta Curte, în acord cu judecătorul fondului că, actul de reorganizare trebuie să fie precedat de modificări legislative care determină necesitatea reorganizării, condiţie neîndeplinită în speţă, astfel că sunt neîntemeiate, urmând a fi respinse criticile recurenţilor-pârâţi, în sensul că, actul modificator, respectiv H.G. nr. 8/2020 din 6 ianuarie 2020 pentru modificarea şi completarea Hotărârii Guvernului nr. 34/2009, ar fi el însuşi modificarea legislativă la care face referire art. 518 alin. (6) din Codul Administrativ.

Un alt motiv de nelegalitate stabilit prin sentinţa recurată a fost nerespectarea prevederilor art. 7 alin. (4) din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională şi a art. 21 alin. (3) şi art. 23 din H.G. nr. 561/2009.

În ceea ce priveşte încălcarea Legii transparenţei decizionale, instanţa de fond a reţinut că nu a fost respectat termenul de 10 zile calendaristice de la data publicării proiectului de hotărâre de guvern pe site-ul Ministerului Finanţelor, termen destinat primirii de propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice.

În cauză, proiectul a fost publicat la 12.05.2020, iar la data de 14.05.2020 a fost a fost aprobat în sedinţă de Guvern.

Înalta Curte reţine că este certă nerespectarea termenului de 10 zile calendaristice prevăzut de art. 7 alin. (4) din Legea nr. 52/2003 şi, de asemenea, nici Ministerul Finanţelor în calitate de iniţiator al proiectului şi nici Guvernul nu au arătat, din perspectiva art. 40 din Legea nr. 52/2003, situaţia excepţională/urgenţa care să fi permis restrângerea termenului impus de lege pentru publicarea proiectului, în scopul formulării de propuneri şi observaţii.

Aşadar, câtă vreme în cauză nu s-a demonstrat că intimata-reclamantă a uzat efectiv de dreptul de a formula propuneri şi observaţii, nu sunt argumente pentru a se considera că a fost atins scopul legii sau nu există vătămarea, ci se reţine că nerespectarea termenului legal a produs o vătămare reclamantei, care nu a beneficiat de intervalul de timp conferit de legiuitor pentru exprimarea punctului său de vedere asupra proiectului de act normativ, cu consecinţe directe asupra funcţiei publice pe care o exercita.

Prin urmare, Înalta Curte constată că acest motiv de nelegalitate a H.G. nr. 380/2020 a fost reţinut cu aplicarea corectă a legii.

Cât priveşte procedura impusă de H.G. nr. 561/2009, instanţa de fond a reţinut că nu au fost respectate prevederile art. 21 alin. (3) şi art. 23 din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 561/2009, respectiv că iniţiatorul actului normativ nu a întocmit o notă justificativă care să se refere la însuşirea sau nu a observaţiilor şi propunerilor instituţiilor care au avizat proiectul de act normativ, respectiv că proiectul de act normativ a fost transmis SGG în forma finală, fără a fi însoţit de această notă justificativă.

Înalta Curte constată că motivul de nelegalitate a fost reţinut corect de instanţa de fond, întrucât, scopul urmărit de legiuitor, care a impus ca iniţiatorul să transmită Secretariatului General al Guvernului, în original, forma finală a proiectului de act normativ, însoţit de eventualele observaţii şi propuneri ale tuturor instituţiilor avizatoare, precum şi de nota justificativă privind însuşirea sau neînsuşirea acestora, dacă este cazul, a fost acela, de a da posibilitatea Guvernului să verifice dacă iniţiatorul proiectului de act normativ şi-a însuşit observaţiile şi propunerile, iar, în caz contrar, să examineze argumentele pentru care acestea nu au fost însuşite. Or, pentru a se realiza acest scop, reiese că, în cazul tuturor observaţiilor şi propunerilor, se impune ca Guvernul să poată verifica dacă au fost însuşite, iar în cazul în care nu au fost însuşite, care au fost argumentele.

Se reţine că, în speţă, observaţiile Ministerului Justiţiei nu au vizat doar aspecte formale, câtă vreme acesta a considerat că proiectul încalcă dispoziţiile art. 518 alin. (6) din Codul administrativ.

Un alt motiv de nelegalitate a H.G. nr. 380/2020, reţinut în mod corect de instanţa de fond şi contestat prin recursuri, este cel referitor la neconsultarea comisiei paritare din cadrul Ministerului Finanţelor, conform art. 487-489 din Codul administrativ.

Instanţa de fond a reţinut că H.G. nr. 380/2020 a urmărit îmbunătăţirea activităţii Ministerului Finanţelor Publice, aşa încât trebuia cerut avizul consultativ al comisiei paritare din cadrul MF. Această comisie trebuie consultată, potrivit art. 489 din Codul administrativ, la stabilirea măsurilor de îmbunătăţire a activităţii autorităţii sau instituţiei publice pentru care este constituită.

Recurenţii-pârâţi arată că reorganizarea instituţiei nu se regăseşte în domeniul de activitate al comisiei paritare aşa încât nu se impunea solicitarea avizului consultativ.

Contrar susţinerilor recurenţilor, Înalta Curte constată că reorganizarea activităţii Ministerului Finanţelor Publice, cu implicaţii asupra structurii funcţiilor publice, trebuie subsumată măsurilor de îmbunătăţire a activităţii instituţiei publice, în sensul art. 489 din Codul administrativ. Prin urmare, în mod corect instanţa de fond a reţinut că trebuia cerut avizul consultativ al comisiei paritare.

Caracterul consultativ al avizului nu transformă obligaţia legală de a-l solicita, ce cade în sarcina iniţiatorului actului normativ, dintr-una imperativă într-una facultativă.

Sunt neîntemeiate, urmând a fi respinse, criticile recurenţilor-pârâţi, referitoare la motivul de nelegalitate reţinut de instanţa de fond cu privire la adoptarea H.G. nr. 380/2020 fără avizul Consiliului Legislativ.

Recurenţii au susţinut că acest aviz a fost cerut şi acordat şi se referă la avizul exprimat prin adresa Consiliului Legislativ nr. 446/11.05.2020.

Având în vedere că avizul menţionat priveşte o altă formă a proiectului, retrasă de la publicare, iar nu proiectul pus în dezbatere publică la data de 12.05.2020 şi adoptat în şedinţa Guvernului din 14.05.2020, în mod corect instanţa de fond a reţinut că nu au fost respectate dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 73/1993 şi art. 24 din H.G. nr. 561/2009, care impun emiterea avizului Consiliului Legislativ pentru proiectele de hotărâri de guvern cu caracter normativ.

Recurenţii au arătat că, nu ar exista deosebiri de esenţă între proiectul de act normativ care a avut avizul Consiliului Legislativ şi cel adoptat în data de 14.05.2020 şi care a devenit H.G. nr. 380/2020.

Înalta Curte constată că sunt neîntemeiate criticile din recurs, urmând a fi respinse. Nu se poate considera că avizul dat unui proiect de act normativ răspunde cerinţei de avizare a altui proiect de act normativ, dacă conţinutul actelor este, în esenţă, acelaşi. În aplicarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 73/1994 şi art. 24 din H.G. nr. 561/2009, se reţine că avizul consultativ al Consiliului Legislativ trebuie cerut şi emis cu privire la proiectul de act normativ supus adoptării.

Prin urmare, şi acest motiv de nelegalitate a H.G. nr. 380/2020 a fost corect reţinut de instanţa de fond.

Înalta Curte reţine că este neîntemeiată cererea formulată în recurs, în conformitate cu prevederile art. 461 alin. (2) C. proc. civ., de către recurenţii-pârâţi B. şi C., cu privire la înlăturarea următoarelor considerente: "în speţă, contribuţia pârâţilor apare, în principal, la emiterea unui act administrativ cu caracter normativ şi, doar în mod implicit, la emiterea actului administrativ individual, aspect stabilit de Curte prin încheierea din data de 28.09.2021, precum şi cu putere de lucru judecat în cadrul dosarelor nr. x/2020 şi nr. y/2020, soluţionate în mod definitiv de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie".

Instanţa de control urmează a respinge această cerere ca neîntemeiată, întrucât, nu prezintă nicio relevanţă, şi nu atrage nelegalitatea sentinţei, câtă vreme, aşa cum s-a reţinut mai sus, instanţa de fond a apreciat şi a reţinut în mod corect, caracterul normativ al actului administrativ contestat şi a anulat în parte H.G. nr. 380/2020 şi actele subsecvente în privinţa funcţiei recuretei-reclamante.

Totodată, se observă, că, în ce priveşte prejudiciul moral invocat de intimata-reclamantă, prima instanţă, în urma analizării ansamblului probatoriu aflat la dosarul cauzei, a reţinut că, reclamanta nu a dovedit producerea acestuia, ci doar l-a invocat.

Prin urmare, aspectele invocate de recurenţii-pârâţi prin cererile de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, care reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză.

În ceea ce priveşte recursul formulat de recurentul-pârât Ministerul Finanţelor împotriva sentinţei civile nr. 1592 din 4 octombrie 2022 a aceleiaşi instanţe, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că este nefondat, urmând a fi respins, având în vedere următoarele considerente:

Este neîntemeiată critica din recurs referitoare la faptul că, hotărârea pronunţată instanţa de judecată a dispus obligarea recurentei-pârâte la plata cheltuielilor de judecată, fără a fi întrunite condiţiile art. 1357 C. civ., pentru angajarea răspunderii civile delictuale.

Astfel, Înalta Curte reţine că, voinţa legiuitorului a fost aceea ca, "partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părţii care a câştigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată"- art. 453 alin. (1) C. proc. civ., ipoteză în care se regăseşte intimata-reclamantă.

Sunt neîntemeiate criticile invocate în recurs, referitoare la faptul că, sunt disproportionate cheltuielile de judecată, în raport cu valoarea sau complexitatea cauzei.

Astfel, aşa cum s-a arătat anterior, temeiul juridic al obligaţiei de plată a cheltuielilor de judecată îl constituie culpa procesuală, partea din vina căreia s-a purtat procesul trebuind să suporte cheltuielile efectuate în mod justificat, de către partea care a câştigat procesul.

În ceea ce priveşte faptul că instanţa de fond a aplicat eronat prevederile art. 451 C. proc. civ., când a analizat cuantumul cuvenit cu titlu de onorariu de avocat, Curtea observă că, aceste critici sunt inadmisibile în recurs, ele vizând modul de stabilire a situaţiei de fapt de către instanţa de fond, iar nu modul de aplicare a legii.

În acest sens s-a pronunţat ÎCCJ prin decizia în interesul legii nr. 3/2020, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 181 din 05/03/2020, obligatorie de la data publicării în MO, prin care s-a decis:

"În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., motivul de recurs prin care se critică modalitatea în care instanţa de fond s-a pronunţat, în raport cu prevederile art. 451 alin. (2) din C. proc. civ., asupra proporţionalităţii cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaţilor, solicitate de partea care a câştigat procesul, nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.."

Aşadar, aspectele susţinute de recurentul-pârât prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, care reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în conformitate cu prevederile art. 489 alin. (2) C. proc. civ. va constata nulitatea recursului formulat de recurenta-reclamantă A.

În conformitate cu prevederile art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursurile formulate de recurenţii-pârâţi, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Constată nulitatea recursului formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 1061 din 7 iunie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Respinge recursurile formulate de pârâtul Ministerul Finanţelor prin Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi de pârâţii B. şi C. împotriva împotriva încheierii din 28 septembrie 2021 şi împotriva sentinţei civile nr. 1061 din 7 iunie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Respinge recursul formulat de pârâtul Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 1061 din 7 iunie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Finanţelor împotriva sentinţei civile nr. 1592 din 4 octombrie 2022 a aceleiaşi instanţe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 30 martie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.