Administrative litigation inadmissibility where claimant seeks direct licensing order without challenging underlying administrative act or alleging unjustified refusal
Romania (RO)
Legislator summary
AI generatedThe Supreme Court of Romania (High Court of Cassation and Justice) dismissed the appellant's appeal as unfounded, thereby upholding the first-instance decision that dismissed the claim as inadmissible. The dispute involved a pilot seeking an order compelling the Civil Aviation Authority to issue a Private Pilot License (PPL) following the successful completion of theoretical and practical exams, which were later nullified by the authority due to a fraud incident involving other candidates. The court held that the initial action was inadmissible because the claimant sought a direct substantive order to issue the license without first challenging the underlying administrative act (the decision to annul the exam session) or proving an "unjustified refusal" under administrative litigation law. Relying on Article 1, Article 2(1)(i), and Article 18(1) of Law No. 554/2004, the Court emphasized that administrative courts cannot substitute for administrative authorities in assessing technical eligibility criteria for licensing, as this would violate the constitutional principle of separation of powers; the court's role is limited to annulling specific administrative acts or confirming unjustified refusals, not exercising the exclusive competence of the aviation authority to certify pilots.
Legislator headnote
AI generatedart. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ, art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, art. 204 C. proc. civ, art. 486 C. proc. civ, art. 394 C. proc. civ, Articolul 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004; Administrative litigation inadmissibility where claimant seeks direct licensing order without challenging underlying administrative act or alleging unjustified refusal: The dispute involved a pilot seeking an order compelling the Civil Aviation Authority to issue a Private Pilot License (PPL) following the successful completion of theoretical and practical exams, which were later nullified by the authority due to a fraud incident involving other candidates. The court held that the initial action was inadmissible because the claimant sought a direct substantive order to issue the license without first challenging the underlying administrative act (the decision to annul the exam session) or proving an "unjustified refusal" under administrative litigation law. Relying on Article 1, Article 2(1)(i), and Article 18(1) of Law No. 554/2004, the Court emphasized that administrative courts cannot substitute for administrative authorities in assessing technical eligibility criteria for licensing, as this would violate the constitutional principle of separation of powers; the court's role is limited to annulling specific administrative acts or confirming unjustified refusals, not exercising the exclusive competence of the aviation authority to certify pilots.
Keywords
AI generatedCited Legislation
AI generatedRelated Decisions
AI generatedKey legal questions extracted by Legislator
AI generatedMain legal basis for dismissing the appeal as unfounded in an administrative litigation case.
Procedural provision governing the solution of the appeal and the maintenance of the first-instance decision.
Full text
Şedinţa publică din data de 28 martie 2023
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Cererea de chemare în judecată
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal la data de 26.02.2021, sub nr. x/2021, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Aeronautică Civilă Română RA, a solicitat instanţei obligarea pârâtei la emiterea licenţei de zbor PPL.
Soluţia instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 1031 pronunţată în data de 28.06.2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de către reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Aeronautică Civilă Română RA, ca inadmisibilă.
Cererea de recurs
Împotriva sentinţei civile nr. 1031 pronunţate în data de 28.06.2021 de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, a exercitat calea de atac a recursului reclamantul A. şi, încadrând criticile sale în motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului şi casarea sentinţei recurate.
În dezvoltarea criticilor sale, în ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii, susţine recurentul că instanţa de fond în mod greşit a respins cererea de chemare in judecată, ca inadmisibilă, neanalizând fondul cauzei.
Recurentul a solicitat prin cererea de chemare în judecată admiterea acesteia şi obligarea intimatei la emiterea licenţei de zbor PPL(A), pentru motivele ce au fost descrise şi detaliate pe larg, în cererea introductivă.
Având in vedere ca intimata nu a răspuns cererilor sale prin care a solicitat emiterea licenţei de zbor, având în vedere că îndeplinea toate condiţiile necesare pentru emiterea licenţei, a considerat normal să se adreseze instanţei de contencios administrativ, în vederea realizării dreptului pretins.
Invocând dispoziţiile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, recurentul se consideră îndreptăţit să se adreseze direct instanţei de contencios administrativ, având în vedere tăcerea administrativă a intimatei AACR, cu privire la cererile sale.
In ceea ce priveşte motivarea primei instanţe, în sensul că prin întâmpinare intimata ar fi depus decizia directorului de anulare a sesiunii de examinare, având astfel posibilitatea de a-şi modifica cererea de chemare in judecata, conform art. 204 C. proc. civ., şi să conteste aceasta decizie, recurentul consideră ca aceste argumente nu sunt întemeiate. Prevederile acestui articol conferă reclamantului un drept, şi nu o obligaţie. Instanţa era deja investita cu o cerere în realizarea dreptului, iar schimbarea obiectului cererii nu i-ar fi profitat, ci doar intimatei.
Astfel, consideră că fi fost in situaţia aberantă ca, deşi intimata era în culpă nerăspunzându-i la adresele de comunicare a deciziei directorului pentru a o contesta, să-şi modifice cererea de chemare în judecată, din cauza faptului că aceasta a depus decizia prin întâmpinare, probabil sub presiunea procesului.
Intimata AACR a avut tot timpul necesar sa ne răspundă cererilor recurentului şi să-i comunice decizia directorului general, însă a ales sa nu o facă niciodată în mod real, actul administrativ prin care a fost hotărâtă anularea sesiunii de examen nefiind comunicat. Astfel consideră ca aceasta l-a lipsit de posibilitatea atacării acestui act, astfel cum prevede Legea 554/2004, astfel încât s-a adresat instanţei de contencios în vederea realizării dreptului. Faptul ca a depus-o prin întâmpinare este nerelevant, termenul de 30 de zile in care ar fi putut răspunde fiind oricum depăşit cu mult.
Mai mult, tot instanţa de fond motivează că recurentul-reclamant nu putea să solicite pe calea acţiunii în contencios-administrativ realizarea dreptului. Consideră că şi aceasta argumentare a primei instanţei este o greşita interpretare, deoarece acţiunea în obligarea autorităţii publice la emiterea unui act administrativ este o acţiune personala fără caracter patrimonial prin care orice persoana vătămata intr-un drept al său ori într-un interes legitim, prin nesolutionarea în termen legal a cererii sale sau prin refuzul nejustificat al soluţionării acesteia se adresează instanţei de contencios administrativ pentru recunoaşterea dreptului sau a interesului pretins si repararea pagubei suferite. Or, recurentul tocmai acest lucru l-a solicitat instanţei de fond şi anume recunoaşterea dreptului pretins, respectiv a faptului că îndeplineşte toate cerinţele legale pentru emiterea licenţei.
În astfel de acţiuni, obiectul îl constituie solicitarea adresată instanţei de a obliga autoritatea administrativă să emită actul administrativ, respectiv, în cazul său, emiterea licenţei de zbor.
După cum a demonstrat prin cererea de chemare in judecată susţine că îndeplineşte toate cerinţele pentru emiterea licenţei de zbor. Acesta a absolvit atât examenele teoretice, cât şi examenele practice cu succes, fiind apt pentru a-i fi eliberată licenţa de zbor PPL, însă intimata AACR refuză în mod abuziv să facă acest lucru.
Intimata a invocat o fraudare a examenului de către alţi studenţi, nu de către recurentul – reclamant, frauda care a fost verificată la momentul respectiv şi de organele judiciare, acestea arătând ca absolvenţii Scolii Superioare de Aviaţie Civila (SSAvC) sunt suspecţi de fraudarea examenului, şi nu absolvenţii B. de la Tuzla, scoală pe care a absolvit-o si recurentul. Consideră ca fiind absurd ca intimata să anuleze întreaga sesiune de examinare, pentru toţi absolvenţii, de la toate şcolile, fiind vorba de aproximativ încă nouă scoli, pe lângă Scoală Superioara de Aviaţie Civilă.
Astfel, având în vedere ca nu i-a fost comunicată decizia de anulare a examenului, decât după ce a introdus cererea de chemare in judecată, şi că recurentul îndeplineşte toate cerinţele prevăzute de lege pentru emiterea licenţei de zbor, apreciază că este îndreptăţit sa se adreseze instanţei de contencios administrativ pentru realizarea dreptului pretins.
Pentru toate aceste considerente, solicită admiterea recursului, astfel cum a fost formulat.
Apărările formulate în cauză
Împotriva recursului promovat de recurentul – reclamant A. intimata- pârâtă Autoritatea Aeronautică Civilă Română RA (AACR) a formulat întâmpinare, în cadrul căreia, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat şi menţinerea sentinţei atacate, ca temeinică şi legală.
Procedura de soluţionare a recursului
În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.
În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin Rezoluţia Preşedintelui completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarulu din data de 01.02.2022, s-a fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 28.03.2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, când, Înalta Curte, luând act de concluziile orale formulate de reprezentantul intimatei – pârâte pe fondul recursului, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt şi temeiurile de drept ale cauzei, în baza art. 394 C. proc. civ. declară dezbaterile închise şi reţine dosarul spre soluţionare asupra cererii de recurs ce face obiectul judecăţii.
Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.
Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport cu motivul de casare invocat şi cu apărările din cuprinsul întâmpinărilor, Înalta Curte constată că recursul promovat de recurentul -reclamant A. este nefondat, urmând a fi respins, ca atare, pentru considerentele în continuare arătate:
Argumentele de fapt şi de drept relevante.
Obiectul prezentei judecăţi îl constituie cererea reclamantului A. de a obliga pârâta Autoritatea Aeronautică Civilă Română RA la emiterea licenţei de zbor PPL, ca urmare a absolvirii cursurilor şi a promovării testelor organizate de pârâtă în cursul anului 2019.
Articolul 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prevede că " Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.."
Deopotrivă, articolul 8 din acelaşi act normativ, ce reglementează obiectul acţiunii judiciare în contencios administrativ, prevede că:
"1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit nici un răspuns în termenul prevăzit de art. 2 alin. (1) lit. h) poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cei care se consideră vătămaţi într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. …".
Articolul 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 defineşte refuzul nejustificat de a a soluţiona o cerere, ca fiind exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane.
Or, astfel cum şi judecătorul de primă jurisdicţie a reţinut în mod corect, prin cererea dedusă judecăţii, reclamantul a solicitat instanţei de a obliga pârâta să emită o licenţă de zbor, fără a solicita instanţei obligarea la emiterea unui răspuns la cererea formulată anterior, ori verificarea caracterului nejustificat al refuzului comunicat de autoritatea pârâtă la data de 26.04.2021, motiv pentru care demersul recurentului – reclamant este inadmisibil.
În condiţiile în care măsura anulării sesiunii de examinare teoretică pentru obţinerea licenţei PPL, desfăşurată în perioada 09-10 septembrie 2019 a fost luată de pârâtă prin Decizia Directorului General nr. D 339/17.07.2020 iar acest act administrativ nu a fost contestat de către recurentul – reclamant, deopotrivă, dat fiind faptul că recurentul – reclamant, faţă de înscrisurile depuse de pârâtă pe parcursul soluţionării cauzei în fond, nu a înţeles să solicite instanţei verificarea caracterului nejustificat al refuzului comunicat de pârâtă prin Adresa nr. x din data de 26.04.2021, iar, conform Ordinelor nr. 1185/2006 şi nr. 208/2013 şi PIAC –CPN –Proceduri şi instrucţiuni de aeronautică civilă pentru certificarea personalului navigant aprobat de Decizia Directorului General al AACR nr. D181/23.02.2018, Autoritatea Aeronautică Civilă Română este autoritate competentă pentru exercitarea atribuţiilor privind certificarea, atestarea şi supravegherea persoanelor şi organizaţiilor care fac obiectul Regulamentului (UE) nr. 1.178/2011, examinarea teoretică a solicitanţilor pentru obţinerea/revalidarea/reînnoirea/conversia/validarea licenţelor, calificărilor/autorizărilor/certificatelor fiind atributul exclusiv al AACR, în calitatea sa de autoritate competentă pentru Regulamentul UE nr. 1178/2011, în mod corect instanţa de fond a reţinut că, prin cererea sa, de a obliga pârâta să emită o licenţă de zbor, reclamantul solicită instanţei de contencios administrativ să se substituie autorităţii administrative pentru a verifica dacă toate condiţiile de emitere a licenţei de zbor sunt îndeplinite, ceea ce ar fi de nepermis, această atribuţie revenindu-i exclusiv autorităţii pârâte.
Înalta Curte are în vedere limitele trasate de dispozitiile art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora, instanţa de contencios administrativ poate numai să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ tipic contestat, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă.
Dispozitiile art. 18 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privind obligarea autoritatii publice la emiterea unui act administrativ, sunt aplicabile numai în situatia atacarii actului administrativ asimilat prevazut de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, care constă în nesolutionarea în termen a unei cereri, însă această situaţie nu este incidentă în prezenta cauză, dat fiind faptul că recurentul – reclamant nu a solicitat prin cerere adiţională verificarea caracterului nejustificat al refuzului comunicat de intimata – pârâtă prin Adresa nr. x/26.04.2021, respectiv faptul că anularea sesiunii de examinare teoretică pentru obţinerea licenţei PPL dispusă prin Decizia nr. D 339/17.07.2020 reprezintă un motiv nejustificat pentru refuzul de emitere a licenţei de zbor.
Instanţa de contencios administrativ nu se poate substitui pârâtei, analizând în cadrul hotărârii judecătoreşti îndeplinirea tuturor conditiilor cerute de lege pentru acordarea licentei de pilot particular şi obligând în mod direct autoritatea publică la acordarea acestei licente, ci poate verifica doar dacă refuzul de emitere a licenţei de zbor este nejustificat, în sensul reglementat de art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului adminstrativ nr. 554/2004.
Procedând în sensul solicitat de recurentul - reclamant şi exercitând prerogativele stabilite în mod imperativ de cadrul normativ anterior menţionat in sarcina exclusivă a pârâtei, instanţa ar încalca principiul constituţional al separaţiei puterilor în stat.
Astfel, având în vedere că recurentul – reclamant nu a invocat vătămarea într-un drept sau interes legitim printr-un act administrativ şi nici a se constata caracterul nejustificat al refuzului comunicat de autoritatea pârâtă la data de 26.04.2021, ci doar a fi obligată pârâta la emiterea licenţei de zbor, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a respins, ca inadmisibilă, cererea dedusă judecăţii, interpretând judicios dispoziţiile legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, contrar susţinerilor recurentului – reclamant.
În consecinţă, Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul promovat de reclamantul A., hotărârea pronunţată de instanţa de fond fiind la adăpost de orice critică, motivul de recurs invocat de recurent şi întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., nefiind apt să conducă la reformarea acesteia.
Prin urmare, instanţa de control judiciar constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar judecătorul fondului a pronunţat o hotărâre legală, ce nu se impune a fi reformată.
Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.
Pentru aceste considerente, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamantul A., ca nefondat, cu consecinţa menţinerii, ca legale, a hotărârii instanţei de fond.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 1031 din 28 iunie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 28 martie 2023.