Incompatibility of local councilor with employment in the mayor's special apparatus: interpretation of "own apparatus" under Law 161/2003 and Law 215/2001

Şedinţa publică din data de 7 martie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi – secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2020, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Integritate anularea raportului de evaluare nr. x/2020.

În motivarea acţiunii sale, reclamantul a arătat că deţine din anul 1991 funcţia de bibliotecar în cadrul Bibliotecii comunale Belceşti. Funcţia sa a fost reglementată în baza Legii bibliotecilor nr. 334/2002. Totodată, a mai indicat reclamantul, începând cu data de 29 noiembrie 2017 deţine şi funcţia de consilier local în cadrul Consiliului Local al Comunei Belceşti.

În opinia reclamantului, în privinţa sa nu este îndeplinită ipoteza prevăzută de art. 88 lit. c) din Legea 161/2003, el fiind angajat în cadrul unei instituţii din subordonarea Consiliului Local şi nu în aparatul de specialitate al Consiliului local. În sprijinul punctului său de vedere, reclamantul a invocat art. 33 şi 44 alin. (4) din Legea 334/2002. A mai arătat reclamantul că organigrama UAT Belceşti ar trebui schimbată în sensul trecerii funcţiei de bibliotecar de la aceasta la Consiliul Local aşa cum se întâmplă în cadrul altor unităţii din ţară. S-a mai învederat instanţei faptul că ocupă o funcţie de bibliotecar anterior momentului ocupării funcţiei de consilier local.

1.2. Hotărârea pronunţată în primă instanţă

Prin sentinţa nr. 84 din 21 septembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Iaşi –Secţia contencios administrativ şi fiscal, s-a respins cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Integritate, ca nefondată.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva acestei hotărâri a promovat recurs reclamantul A. invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte motivul de recurs încadrat în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., criticând-o pentru nelegalitate susţinând că sentinţa Curţii de Apel Iaşi a fost pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a prevederilor art. 88 alin. (1) lit. c) din legea nr. 161/2003.

Recurentul-reclamant a susţinut, în esenţă, că raportat la prevederile Legii nr. 334/2002 biblioteca este definită instituţia, compartimentul sau structura specializată ale cărei atribuţii principale sunt constituirea, organizarea, prelucrarea, dezvoltarea şi conservarea colecţiilor de cărţi, publicaţiilor seriale, a altor documente de bibliotecă şi a bazelor de date, pentru a facilita utilizarea acestora în scop de informare, cercetare, educaţie sau recreere, iniţierea, organizarea şi desfăşurarea de proiecte şi programe culturale, parteneriate cu autorităţi şi instituţii publice, etc. iar în cadrul societăţii informaţiei, biblioteca având rol de importanţă strategica.

Arată recurentul că, în interpretarea art. 36, alin. (2) lit, a art. 61, alin. (3)-(5) şi art. 73 din Legea nr. 215/2001, ipoteza textului art. 88 alin, c) din Legea nr. 161/2003, nu este îndeplinită, recurentul fiind angajat în cadrul unei instituţii din subordonarea Consiliului local, nu în cadrul aparatului de specialitate al consiliului.

Se susţine în continuare că potrivit legii bibliotecilor nr. 334/2002, funcţia deţinută ca bibliotecar este subordonată administrativ Consiliului Local, aşa cum acesta îşi are rolul de "tutore" al UAT pe care îl reprezintă.

Conform fişei postului de bibliotecar, a recurentului aceasta a fost întocmită greşit, în sensul că nu a fost respectat Regulamentul de Organizare şi Funcţionare a Bibliotecii comunale Belceşti, regulament aprobat prin HCL nr. 26/26.05.2005, înainte de deţinerea funcţiei de consilier local ocupată din data de 29.11.2017.

Faţă de cele menţionate a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului ca nefondat, reiterând apărările formulate în faţa instanţei de fond.

Pe cale de excepţie a invocat nulitatea recursului, având în vedere că apreciind că argumentele dezvoltate de recurent nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., nefiind aduse critici de nelegalitate sentinţei atacate.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs, s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia din 10 decembrie 2020 a completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 1 martie 2023, cu citarea părţilor.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând cu prioritate, potrivit art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., excepţia nulităţii recursului,invocată de intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate, prin întâmpinare, Înalta Curte constată că, prin declaraţia de recurs, au fost dezvoltate critici ce se subsumează cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., astfel că excepţia va fi respinsă.

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, şi faţă de întreg probatoriul administrat, prin raportare la normele legale incidente, Înalta Curte, în urma propriului demers de verificare a actelor şi lucrărilor dosarului reţine că recursul de faţă este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Cu titlu preliminar, Înalta Curte are în vedere că recurentul-reclamant a formulat critici ce se subsumează motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. şi va proceda la analiza recursului din această perspectivă.

În acest context Înalta Curte constată că prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt şi a realizat o încadrare juridică adecvată, criticile referitoare la faptul că hotărârea atacată a fost dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, fiind nefondate.

Prin Raportul de evaluare nr. 12357/13. 05. 2020, întocmit de intimata - pârâtă Agenţia Naţională de Integritate, s-a reţinut că reclamantul s-a aflat în stare de incompatibilitate, întrucât acesta face parte din categoria de persoane prevăzute la art. 1 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 176/2010 privind înfiinţarea organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate.

Astfel, din analiza datelor, informaţiilor şi documentelor primate de la persoanele juridice, respectiv Primarul Comunei Belceşti şi anexate la filele x şi următoarele din vol I, începând cu data de 1 ianuarie 1991 reclamantul a ocupat funcţia de bibliotecar în cadrul Comunei Belceşti, conform deciziei nr. 2 din 7 ianuarie 1991 a Primarului comunei Belceşti .

Totodată, începând cu data de 29 noiembrie 2017 reclamantul a fost validat în funcţia de consilier local al Comunei Belceşti, conform hotărârii nr. 78/2017 anexată la fila x din vol I.

Aşadar, în intervalul 2017-2019, simultan cu exercitarea atribuţiilor de consilier local în cadrul Consiliului Local Belceşti, jud. Iaşi, recurentul - reclamant a exercitat şi funcţia de bibliotecar în cadrul comunei Belceşti, structură aflată în aparatul de specialitate al primarului potrivit organigramei şi statutului de funcţii, contrar dispoziţiilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 coroborate cu dispoziţiile art. 132 şi 36 din Legea nr. 215/2001.

Înalta Curte reţine că deşi recurentul-reclamant susţine că raportul de evaluare se fundamentează pe faptul că nivelul UAT Belceşti funcţia de bibliotecar figurează în cadrul aparatului de specialitate al primarului şi nu în subordinea Consiliului Local, acesta nu contestă situaţia factuală descrisă în cuprinsul Raportului de evaluare contestat, chestiunea în discuţie fiind cea a interpretării sintagmei "aparat propriu de specialitate al consiliului local", prevăzută de dispoziţiile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.

Potrivit art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, "1) Funcţia de consilier local sau consilier judeţean este incompatibilă cu: (...) c) calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului judeţean ori al prefecturii din judeţul respectiv".

Conform art. 36 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 215/2001, consiliul local exercită "atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al primarului", iar, potrivit alin. (3) lit. b) al aceluiaşi articol, în exercitarea atribuţiilor prevăzute la alin. (2) lit. a), consiliul local "aprobă, în condiţiile legii, la propunerea primarului, înfiinţarea, organizarea şi statul de funcţii ale aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local...".

Potrivit art. 132 din acelaşi act normativ:"(. . . . . . . . . .) Denumirea aparat propriu de specialitate al consiliului local se înlocuieşte, în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, cu denumirea aparat de specialitate al primarului (. . . . . . . . . .)"

Este evident că în virtutea prerogativelor conferite prin art. 36 din Legea nr. 215/2001, recurentul-reclamant, în calitate de consilier local, avea atribuţii referitoare la organizarea şi funcţionarea Serviciului public, putând aproba, la propunerea primarului, inclusiv statul de funcţii al serviciului menţionat în cadrul căruia era angajat în acelaşi timp cu contract individual de muncă, scopul reglementării fiind tocmai de a exclude efectele negative pe care le-ar putea genera o astfel de situaţie în planul transparenţei în exercitarea funcţiilor publice.

Conform prevederilor art. 77 din Legea nr. 215/2001: "Primarul, viceprimarul, secretarul unităţii administrativ-teritoriale şi aparatul de specialitate al primarului constituie o structură funcţională cu activitate permanentă, denumită primăria comunei, oraşului sau municipiului, care duce la îndeplinire hotărârile consiliului local şi dispoziţiile primarului, soluţionând problemele curente ale colectivităţii locale".

Înalta Curte constată că interpretarea sistematică a dispoziţiilor art. 36 alin. (2) lit. a), ale art. 36 alin. (3) lit. b) şi ale art. 77 din Legea nr. 215/2001, precum şi interpretarea teleologică (scopul urmărit de legiuitor) a dispoziţiilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, conduc la concluzia că serviciul public în cadrul căruia recurentul-reclamant a avut calitatea de salariat, face parte din categoria serviciilor din aparatul propriu al Consiliului Local al comunei Belceşti, unde acesta exercită o funcţie de autoritate publică, respectiv pe cea de consilier local.

Atâta vreme cât consiliul local hotărăşte asupra elementelor esenţiale de funcţionare a unui agent economic, se impune să se reţină dependenţa decizională, cu consecinţa apartenenţei la aparatul propriu, având în vedere şi faptul că, în calitate de consilier local, recurentul-reclamant are posibilitatea să participe la adoptarea de hotărâri cu privire la funcţia pe care o ocupă, bugetul de venituri şi cheltuieli al serviciului pe care îl conduce, statul de funcţii şi organigrama acestuia.

De altfel, în mod judicios judecătorul fondului a reţinut că Hotărârile Consiliului Local Belceşti din perioada 2016-2019 (anexate la filele x şi următoarele din vol I) au aprobat o anumită organigramă şi un anumit stat de funcţii la nivelul acestui UAT, incluzând funcţia de bibliotecar în cadrul aparatului de specialitate al primarului.

În mod legal, instanţa de fond a reţinut că acestea sunt acte administrative în vigoare aşa încât evaluarea stării de incompatibilitate a reclamantului se impune a fi raportată la conţinutul acestora şi nu la organigramele altor UAT-uri sau la prevederile Legii bibliotecilor.

Mai mult decât atât, beneficiind de capacitate de drept administrativ, Consiliul Local al Comunei Belceşti (din care face parte şi reclamantul începând cu anul 2017) a decis ca la nivelul acestui UAT, funcţia de bibliotecar să facă parte din aparatul de specialitate al primarului şi nu să fie o structură subordonată autorităţii deliberative.

Or, este mai mult decât evident că funcţia de bibliotecar face parte din aparatul de specialitate al primarului rezultă, aspect întărit de probatoriul administrat în cauză, respectiv deciziile primarului de stabilire a salariului recurentului, organigrama şi statele de funcţii, dar şi prin raportare la Regulamentul de organizare şi funcţionare al aparatului de specialitate al Primarului Comunei Belceşti, publicat pe site-ul instituţiei, în cadrul căruia se menţionează că biblioteca în cadrul căreia recurentul îşi exercită funcţia de bibliotecar face parte din structura organizatorică a acestuia.

În consecinţă, criticile aduse sentinţei recurate sunt neîntemeiate, fiind reţinută corect existenţa stării de incompatibilitate reglementată de prevederile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 şi constatată prin Raportul de evaluare nr. 12357/13. 05. 2020 emis de pârâtă.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., republicat, raportat la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamant, ca nefondat.

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului invocată prin întâmpinare.

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 84 din 21 septembrie 2020 a Curţii de Apel Iaşi – secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 7 martie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.