Automatic rejection of EU fund application for late submission of education ministry feasibility opinion: mandatory pre-contractual deadline vs. divergent communication channels

Şedinţa publică din data de 1 martie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 16.05.2020 reclamanta Municipiul Mangalia prin Primar în contradictoriu cu Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei (MLPDA), în calitate de Autoritate de Management (AMPOR) si Agenţia pentru Dezvoltare Regionala Nord-Est (ADRNE), în calitate de Organism Intermediar (OIPOR), în temeiul art. 8 şi art. 10 din Legea nr. 554/2004, a solicitat:

- anularea Deciziei (necomunicata) emisa de AMPOR-MLPDA de soluţionare a Contestaţiei nr. 85, formulată de Municipiul Mangalia, contestaţie înregistrată la MLPDA sub nr. x/22.02.2020 şi în Registrul de contestări sub nr. 85, cu consecinţa admiterii contestaţiei aşa cum a fost formulata

- anularea Notificării ADRNE nr. 4416/01/18.02.2020 de respingere, in perioada de precontractare, a proiectului "Creşterea accesului la sistemul educaţional prin reabilitarea infrastructurii publice", cod SMIS 125581.ce face obiectul cererii de finanţare x;

- obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecata.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 1173 din 17 noiembrie 2020, a respins acţiunea formulată de reclamantul Municipiul Mangalia, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei şi Agenţia pentru Dezvoltare Regională Nord Est având ca obiect "anulare act administrativ DEC.NR. 85".

3. Calea de atac formulată în cauză

Împotriva acestei sentinţe a promovat recurs reclamantul Municipiul Mangalia întemeiat în drept pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

În esenţă, s-a susţinut aplicarea greşită a textelor de lege care au fost apreciate ca fiind incidente în cauza, instanţa de judecată nu a analizat aspectul legat de conţinutul diferit al celor doua adrese cu acelaşi număr, conţinut diferit privind chiar documentele obligatorii, fiind dezbătută doar legalitatea comunicării anexelor prin aplicaţie si prin fax.

Critica nu era legată doar de faptul că aceeaşi adresă a fost trimisă şi prin fax, pentru motivul invocat de pârâţi, respectiv imposibilitatea încărcării anexelor ce au mai mult de 250 de caractere, ci de faptul ca se solicitau alte documente în cele doua comunicări cu acelaşi număr, respectiv avizul de oportunitate se solicita doar prin adresa trimisa prin fax si nu prin adresa trimisa prin sistemul MySMIS, în condiţiile prevăzute de art. 8.5 din Ghidul Solicitantului.

S-a mai susţinut că lipsa culpei reclamantului este legată tocmai de faptul ca cele două adrese trimise, una prin fax şi una prin sistemul MySMIS, aveau conţinut diferit fără legătură cu faptul ca Anexele ce aveau mai mult de 250 de caractere nu puteau fi încărcate, fapt ce în mod evident a indus în eroare beneficiarul cu privire la documentele obligatorii ce trebuiau depuse pana pe data de 17.02.2020, adică in termenul de 30 de zile.

Referitor la motivul prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., indicat ca temei de drept al recursului, se arată că, în ceea ce priveşte sancţiunea anularii cererii de finanţare (cerere cu un impact local şi social major, fiind vorba despre o unitate de învăţământ) raportat la complinirea documentaţiei cu depăşirea cu doua zile a termenului de 30 de zile (calculat de la prima adresa incompleta, 17.01.2020) trebuie avut în vedere că autoritatea poate anula cererea de finanţare după o analiza prealabilă, fără să fie în situaţia unei anulari de drept a cererii de finanţare.

Recurentul a susţinut, pe de o parte, că documentul lipsă constituie o obligaţie pentru o cu totul alta etapă iar, pe de alta parte, lipsa acestuia nu conduce în mod automat la respingerea proiectului, finanţatorul având doar posibilitatea ("proiectul poate fi respins"), nu şi obligaţia.

Inducerea în eroare a beneficiarului cu privire la documentele obligatorii este un alt argument ce putea conduce la prorogarea termenului de depunere a avizului Ministerului Educaţiei Naţionale ori la menţinerea dispoziţiilor prevăzute în Adresa x/16.01.2020 comunicată în condiţiile art. 8.5. din Ghidul Solicitantului, fără necesitatea depunerii avizului in perioada precontractuală.

Pentru aceleaşi argumente, AM POR avea posibilitatea legală de a admite contestaţia formulată, întrucât, la data de 19.02 2020, la o zi după respingerea proiectului, fusese emis Avizul de oportunitate favorabil de către MEN, acesta fiind în vigoare la momentul analizei contestaţiei.

În ipoteza în care respingerea cererii de finanţare ar fi o sancţiune de drept formularea textului de lege ar fi fost una diferită, excluzând intervenţia autoritarii sub aspectul aprecierii oportunităţii respingerii cererii precum şi dreptul de formulare al contestaţiei în ipoteza nedepunerii documentaţiei solicitate în termen de 30 de zile de la data solicitării documentelor.

În concluzie, recurentul-reclamant a susţinut că instanţa a făcut o aplicare greşită a legii în ceea ce priveşte obligativitatea aplicării sancţiunii anularii cererii de către autoritate, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata Agenţia pentru Dezvoltare Regională Nord Est a formulat întâmpinare, în termen legal, prin care a solicitat, pe cale de excepţie, constatarea nulităţii recursului pentru nemotivare iar, pe fond a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate ca fiind temeinică şi legală.

De asemenea, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În combaterea criticilor expuse prin memoriul de recurs, ambii intimaţi au susţinut că, prin adresă a fost specificat şi termenul maxim de 30 zile calendaristice pentru transmiterea documentelor solicitate şi s-a pus în vedere solicitantului în mod punctual: "Este răspunderea şi riscul dvs. dacă veţi transmite documentele în ultima zi a termenului respectiv şi nu veţi mai putea beneficia de posibilitatea de a fi solicitate clarificări", conform prevederilor de la secţiunea 8.5, alin. (4), teza a II-a din Ghidul solicitantului, în acelaşi text fiind prevăzută expres şi sancţiunea respingerii cererii de finanţare în cazul depăşirii termenului de 30 zile calendaristice: "....cererea de finanţare fiind respinsă din procesul de evaluare, selecţie şi contractare dacă termenul este depăşit şi/sau dacă documentele sunt incomplete/neclare".

În etapa procesuală a recursului, nu a fost administrată proba cu înscrisuri noi, în condiţiile art. 492 C. proc. civ.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului şi soluţia pronunţată în recurs:

Analizând recursul exercitat de către recurentul Municipiul Mangalia prin prisma dispoziţiilor legale relevante, Înalta Curte constată caracterul nefondat al acestuia, pentru considerentele ce vor succede:

Cu titlu prealabil, Înalta Curte are în vedere faptul că drept temei al recursului declarat au fost invocate motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Criticile concrete formulate pot fi însă subsumate numai motivului de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8, întrucât cea dintâi teză de nelegalitate a fost invocată pur formal, nefiind argumentată de vreo critică susceptibilă de cenzură în recurs, din perspectiva pretinselor vicii ale motivării deciziei atacate.

Or, hotărârea recurată cuprinde în mod evident argumentele pe care s-a întemeiat soluţia de respingere a cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită curtea de apel, chiar dacă soluţia şi argumentarea îl nemulţumesc pe recurent, nefiind identificate nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reţine incidenţa motivului de casare invocat.

Cu toate acestea, nu încape nicio îndoială cu privire la faptul că motivarea unei hotărâri judecătoreşti se constituie într-o fundamentală exigenţă, caracterul efectiv al accesului părţilor la justiţie şi al dreptului acestora la un proces echitabil impunând, în mod necesar, ca hotărârea să fie motivată îndeajuns de amplu, limpede şi convingător, astfel încât părţile să poată cunoaşte motivele de fapt şi/sau de drept care au format convingerea judecătorului şi în raport de care cererile sau apărările lor au fost admise ori, după caz, respinse.

Înalta Curte are a observa, că instanţa fondului a respectat principiul disponibilităţii părţilor în procesul civil reglementat de art. 9 (2) C. proc. civ. care prevede că obiectul şi limitele unui proces civil "sunt stabilite prin cererile şi apărările părţilor", instanţa fiind ţinută de aceste limite şi de obiect.

Convingerea instanţei supreme, pornind de la aceste consideraţii de ordin teoretic, este că judecătorul fondului, sub aspectul menţionat anterior, a reţinut corect că "motivele pentru care reclamanta solicită anularea actului (neurmat de vreun capăt de cerere subsecvent anulării) vizează omisiunea solicitării prin adresa nr. x/16.01.2020, transmis prin aplicaţia MySMIS, a depunerii avizului de oportunitate emis de Ministerul Educaţiei Naţionale (MEN) şi faptul că s-a solicitat un document ce nu era necesar pentru etapa precontractării, ci pentru următoarea etapa, cea a contractării.

Nu s-ar putea considera, precum afirmă recurentul, că motivarea ar fi fost realizată formal, iar nu efectiv, şi nici că instanţa ar fi uzat doar de afirmaţii generale, analiza consideratelor evidenţiind preocuparea instanţei de fond de a stabili prin raportare la probe elementele de fapt relevante şi de a aplica la acestea, în mod concret, dispoziţiile legale incidente.

Aşadar, nu există, temeiuri pentru a considera că sentinţa instanţei de fond ar fi lovită de nulitate, în sensul prevederilor art. 174 şi 175 C. proc. civ.

Criticile recurentului, circumscrise motivului de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., vizează critici de nelegalitate axate pe teza încălcării şi aplicării greşite a prevederilor art. 8.5 din ghidul solicitantului.

Procedând în continuare la analiza criticilor formulate, Curtea constată însă că acestea nu sunt apte a determina reformarea sentinţei recurate, pentru considerentele ce succed:

Situaţia de fapt reţinută de prima instanţă

Sub aspectul circumstanţelor cauzei, reclamantul Municipiul Mangalia intenţiona să acceseze fonduri nerambursabile în cadrul apelului nr. POR/2018/13/U.1/1/SUERD, depunând cererea de finanţare pentru proiectul "Creşterea accesului la sistemul educaţional prin reabilitarea folia structurii publice", cod SMIS 125581, organismul intermediar (OI) care gestiona acest apel fiind Agenţia pentru Dezvoltare Regională Nord-Est (ADRNE).

Practic, finanţarea, în concret, presupunea construirea şi dotarea corespunzătoare a unui ansamblu infrastructură compus din clădire şcoala D+YU-2H+3E parţial şi amenajări exterioare, în vederea relocării şcolii Gala Galaction din Mangalia care în prezent funcţionează în 3 corpuri de clădire vechi, construite în anii 1900, 1954 si 1956 aflate la adrese separate, în condiţiile în care una dintre clădiri, urmează să fie retrocedată ca urmare unei hotărâri judecătoreşti definitive.

Se mai reţine că, deşi cererea de finanţare a fost declarată eligibilă, ulterior, în cadrul etapei de precontractare, prin Notificarea ADRNE nr. 4416/01/I8.02.2020, a fost adus la cunoştinţă faptul ca proiectul a fost respins de la finanţare deoarece nu a transmis Avizul de oportunitate al investiţiei, emis de Ministerul Educaţiei Naţionale, până la data de 17.02.2020.

Aşadar, prin adresa nr. x/18.02.2020 emisă de pârâta Agenţia pentru Dezvoltare Regionala Nord-Est (ADRNE), în calitate de Organism Intermediar (OI), recurentul-reclamant a fost încunoştinţată că, în cadrul etapei de precontractare s-a respins de la finanţare proiectul întrucât nu a transmis Avizul de oportunitate al investiţiei, emis de Ministerul Educaţiei Naţionale, până la data de 17.02.2020, înăuntrul termenului de 30 de zile calendaristice de la transmiterea scrisorii de demarare a etapei de precontractare .

Prin Decizia nr. 44198/18.03.2020 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiei din cadrul pârâtei Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei (MLPDA), în calitate de Autoritate de Management (AMPOR), a fost respinsă contestaţia reclamantei .

Problema de drept dedusă judecării prezentului recurs priveşte interpretarea prevederilor art. 8.5 din Ghidului solicitantului referitor la etape precontractuală unde se specifică în mod expres faptul ca aceasta etapa se desfăşoară în conformitate cu prevederile secţiunii 8.5 Etapa de precontractare din Ghidul solicitantului, Condiţii generale de accesare a fondurilor.

Recurentul-reclamant a arătat că transmiterea documentului - avizul de oportunitate emis de MEN - constituie o obligaţie în sarcina sa "pentru o cu totul alta etapă" decât etapa de precontractare, astfel că nu poate fi reţinută fiind contrară prevederilor Ghidul solicitantului care reglementează procedura aferentă pentru etapa precontractuală.

De asemenea, a susţinut că măsura de respingere, în perioada de precontractare, a proiectului "Creşterea accesului la sistemul educaţional prin reabilitarea infrastructurii publice", cod SMIS 125581, ce face obiectul cererii de finanţare x/2018/1 V13.1/1/SUERD/10/24-10-2018 a fost dispusă abuziv şi nelegal, iar contestaţia a fost respinsă în mod neîntemeiat.

A mai precizat recurentul-reclamant că adresa a fost analizată de personalul din cadrul primăriei precum şi documentele solicitate în cadrul celei transmise prin aplicaţia MYSMIS, fiind comunicate până în 12.02.2020, cu respectarea termenului de 30 de zile prevăzut de lege, iar faptul că aceeaşi adresă a fost transmisă prin fax, cu conţinut diferit, respectiv cuprinzând solicitarea suplimentară de depunere a avizului de oportunitate al Ministerului Educaţiei, nu poate fi imputat angajaţilor primăriei.

Ca atare, criticile pentru care reclamantul a solicitat anularea actului a vizat omisiunea solicitării prin adresa nr. x/16.01.2020, transmis prin aplicaţia MySMIS, a depunerii avizului de oportunitate emis de Ministerul Educaţiei Naţionale (MEN) şi faptul că s-a solicitat un document ce nu era necesar pentru etapa precontractării, ci pentru următoarea etapa, cea a contractării.

Înalta Curte constată că prima instanţă a realizat o corectă aplicare a normei legale incidente în cauză validând raţionamentul şi modalitatea de aplicare a legii de către intimaţi.

În concret, art. 8.5 din cadrul Ghidul Solicitantului prevede referitor la etapa precontractuală: "Demararea etapei precontractuale se va realiza prin transmiterea unei scrisori prin care se vor solicita transmiterea anexelor obligatorii pentru această etapă, precum şi soluţionarea observaţiilor rezultate în urma etapei de evaluare tehnică şi financiară, în funcţie de posibilităţile oferite de aplicaţia MySMIS, această etapa se va derula prin intermediul respectivei aplicaţii".

De asemenea, conform secţiunii pct. 8.5, alin. (2) şi (4) teza a II-a, dacă transmiterea documentelor necesare în etape de precontractare se face cu depăşirea termenului de 30 zile calendaristice, sau documentele transmise sunt incomplete/neclare, cererea de finanţare va fi respinsă din procesul de evaluare, selecţie şi contractare.

Ghidul solicitantului prevede în mod expres ca anumite documente trebuie să fie anexate în etapa de precontractare, acestea fiind prevăzute la secţiunea 5.4.2, Anexele obligatorii la contractare, fiind necesar ca aceste documente să fie puse în vedere solicitantului prin solicitările de clarificări formulate în aceasta ultima etapă de precontractare.

În condiţiile în care termenul de desfăşurare a acestei etape este de 30 zile calendaristice, conform secţiunii 8.5, alin. (2) si 4 teza a II-a Etapa precontractuală, fiind în răspunderea solicitantului la finanţare să solicite şi să obţină documentele necesare pentru a fi anexate în etapa de precontractare.

De altfel, recurentul-reclamant, în calitate de solicitant la finanţare, a cunoscut de la data elaborării proiectului că, în etapa de precontractare este obligatoriu să fie depuse anumite documente conform prevederilor Ghidului solicitantului, astfel încât putea efectua demersurile de solicitare a avizului de oportunitate de la Ministerul Educaţiei Naţionale anterior înştiinţării primite din partea OI ADRNE, respectiv în data de 16.01.2020.

Or, se constată ca acest aviz a fost solicitat de către reclamant abia în data de 17.02.2020, respectiv în ultima zi a termenului de 30 zile calendaristice de desfăşurare a etapei de precontractare.

Mai mult decât atât, din actele administrate în cauză, reiese că recurentul-reclamant a fost încunoştinţat despre consecinţele nedepunerii în termen a documentelor, solicitarea de depunerea a acestora fiind făcută atât prin sistemul MySMIS, cât şi prin e-mail şi fax.

Totodată, cum bine a punctat judecătorul fondului, prin adresele transmise pe fax şi e-mail, reclamantului i-a fost adus la cunoştinţă faptul că aplicaţia MySMIS nu permite inserarea mai mult de 250 de caractere pentru fiecare anexă din lista documentelor solicitate în etapa de precontractare, fiind comunicată o listă detaliată a scrisorii transmise prin sistemul MySMIS.

Astfel, prin această adresă, la punctul 15 a fost solicitată anexarea avizului de oportunitate al MEN, precum şi specificat termenul maxim de 30 de zile calendaristice pentru transmiterea documentelor.

Or, în conformitate cu prevederilor Ghidului Solicitantului secţiunea 5.4.2 Anexele obligatorii la momentul contractării (...) prevăd la punctul 15 "Pentru activitatea de construire a clădirilor aferente unităţilor de învăţământ, avizul de oportunitate a investiţiei de la Ministerul Educaţiei Naţionale.

Chiar textul din Ghidul specific invocat de către reclamantă, prin care se utilizează sintagma "proiectul poate fi respins de la finanţare" nu vine în contradicţie cu vreun alt text care să dispună asupra modului de soluţionare a cererii de finanţare, astfel că nu poate fi interpretat decât în sensul că permite, în ipoteza constatării nedepunerii unui document, aplicarea prevederilor din Ghidul general, etapa precontractuală, ce conduc imperativ la respingerea cererii de finanţare.

Prin Ghidul General se stipulează termenul ce trebuie respectat pentru depunerea acestor documente şi sancţiunea, astfel că Ghidul Specific nu poate stabili norme mai permisive ori derogatorii faţă de cele din Ghidul General.

Aşadar, doar pentru activitatea de construire a clădirilor aferente unităţilor de învăţământ se va anexa Avizul de oportunitate a investiţiei, eliberat de Ministerul Educaţiei Naţionale.

În aceste condiţii, apare evident că netransmiterea unuia dintre documentele obligatorii solicitate prin ghidul general şi/sau ghidurile specifice apelurilor de proiecte, în termenul solicitat, atrage respingerea cererii de finanţare, fără drept de a mai depune contestaţii.

În concluzie, Înalta Curte constată că soluţia adoptată a fost corect fundamentată, astfel încât motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., nu sunt incidente în cauză, astfel că în baza prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. se va respinge, ca nefondat recursul declarat de reclamant.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul Municipiul Mangalia împotriva sentinţei civile nr. 1173 din 17 noiembrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 1 martie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.