Sufficiency of judicial reasoning and fair trial guarantees in administrative annulment of EU fund contracting suspensions

Şedinţa publică din data de 1 martie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată şi precizată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal la 26 octombrie 2020, sub nr. x/2020, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale-Direcţia Generală Pescuit - Autoritatea de Management pentru POPAM 2014-2020:

- anularea deciziei de suspendare a procedurii de contractare a cererilor de finanţare selectate cu finanţare din cadrul Apelului 4 al măsurii 11.10 —"Acvacultura care furnizează servicii de mediu" făcând referire la anunţul DGP AMPOPAM nr. 331759/30.06.2020, publicat pe site-ul www.x.ro:

- obligarea pârâtului la emiterea notificării privind înştiinţarea reprezentantului legal al său in legătură cu data la care trebuie să se prezinte în vederea semnării contractului de finanţare, pentru cererea de finanţare selectata in vederea finantarii - cod proiect 132524

- obligarea pârâtului la semnarea contractului de finanţare aferent cererii de finanţare selectata pentru finanţare - cod proiect 132524, in vederea efectuării plaţilor compensatorii pentru pierderile de venit si material piscicol, din perioada 2018-2019, cauzate de îndeplinirea restricţiilor prevăzute în autorizaţia de mediu, aferente siturilor natura 2000, pentru punerea in aplicare a Directivelor 2009/147/EC si 92/43/CEE.

- obligarea la plata cheltuielilor de judecată generate de acest litigiu.

În argumentele expuse în susţinerea acţiunii, reclamanta a arătat că prin adresa nr. x/03.07.2020, comunicată prin email la data de 06.07.2020, a fost încunoştinţată de faptul că s-a dispus măsura suspendării procedurii de contractare a cererilor de finanţare selectate cu finanţare din cadrul Apelului 4 al măsurii II.10 - "Acvacultura care furnizează servicii de mediu", făcând referire la anunţul DGP AMPOPAM nr. 331759/30.06.2020, publicat pe site-ul www.x.ro.

Se arată, că lipsa motivării actului atrage nulitatea acestuia, vătămarea produsă constând în lipsa cunoaşterii motivelor de fapt care au dus la adoptarea sa precum şi imposibilitatea exercitării dreptului la apărare în condiţiile în care atât reclamanta cât si instanţa de judecată nu cunosc date esenţiale care ar fi trebuit să fie în mod obligatoriu conţinute de actul atacat.

Nelegalitatea deciziei de suspendare pentru lipsa justificării textului de lege considerat a fi aplicabil, prin raportare concretă la situaţia de fapt şi de drept, în condiţiile în care decizia luată nu conţine niciun fel de informaţii sau aspecte care ar fi de natură să o justifice în raport atât de reclamanta, sau chiar în raport de celelalte persoane care au formulat cereri in cadrul programului operaţional, decizia suspendării procedurii de contractare nefiind dovedită şi susţinută din punct de vedere al temeinicie acesteia.

Astfel, din cuprinsul anunţului privind suspendarea procedurii de contractare se poate observa că aceasta conţine doar câteva referiri cu titlul general legate de faptul că au fost declanşate reverificări în legătură cu informaţiile cuprinse în dosarele de finanţare fără însă a se justifica în vreun fel necesitatea suspendării procedurii în raport de aceste verificări.

Prin cererea conexă înregistrată la data de 26.10.2020, sub nr. x/2020, reclamanta S.C. A. S.R.L., a chemat în judecată pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Direcţia Generală Pescuit - Autoritatea de Management pentru POPAM 2014-2020, solicitând:

- obligarea pârâtului la emiterea notificării privind înştiinţarea reprezentantului său legal in legătură cu data la care trebuie să se prezinte în vederea semnării contractului de finanţare, pentru cererea de finanţare selectata in vederea finanţării - cod proiect 132524

- obligarea pârâtului la semnarea contractului de finanţare aferent cererii de finanţare selectate în vederea finanţării conform clasamentului publicat în sistemul informatic MYSMIS, cerere având cod SMIS - 132524;

- obligarea pârâtului la efectuarea plăţilor compensatorii pentru pierderile de venit si material piscicol, din perioada 2018-2019, cauzate de îndeplinirea restricţiilor prevăzute în autorizaţia de mediu, aferente siturilor natura 2000, pentru punerea in aplicare a Directivelor 2009/147/EC si 92/43/CEE.

În motivarea cererii conexe, reclamanta a arătat că prin cererea prealabilă din data de 17.08.2020, adresată Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, a solicitat pârâtului să procedeze la emiterea notificării privind înştiinţarea reprezentantului său legal în legătură cu data la care trebuie să se prezinte în vederea semnării contractului de finanţare şi să procedeze la semnarea contractului de finanţare aferent cererii admise cu finanţare.

Prin încheierea de şedinţă din data de 13.04.2021, Curtea a admis excepţia litispendenţei şi a înaintat dosarul nr. x/2020, primului complet învestit, C 24 fond, pentru a fi ataşat la dosarul nr. x/2020.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin încheierea din 18 iunie 2021, curtea de apel a respins cererea de suspendare ca neîntemeiată, considerând că nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 413 C. proc. civ. faţă de faptul că nu a fost pornită urmărirea penală în niciuna dintre cauzele penale şi de asemenea nu s-a dovedit existenţa condiţiei ca soluţionarea prezentei cauze să depindă cel puţin în parte de soluţionarea unei cauze penale.

Prin sentinţa civilă nr. 1015 din 25 iunie 2021, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii şi a respins cererile formulate de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, ca neîntemeiate.

3. Calea de atac formulată în cauză

Împotriva acestei sentinţe a promovat recurs reclamanta A. S.R.L., întemeiat în drept pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

În esenţă, s-a susţinut aplicarea greşită a textelor de lege care au fost apreciate ca fiind incidente în cauza, instanţa de judecată procedând la o preluare ad litteram a considerentelor notei x/22.06.2020, în legătură cu care a apreciat că reprezintă actul administrativ care a stat la baza suspendării procedurii de contractare, fără a avea în vedere sub nicio formă argumentele de nelegalitate expuse în cadrul acţiunii, completării/precizării la acţiune şi răspunsului la întâmpinare, şi fără a preciza care ar fi considerentele pentru care aceste critici cu care a sesizat instanţa de judecată nu ar fi de natură să demonstreze nelegalitatea deciziei atacate.

Astfel, fiind în aceeaşi eroare ca şi pârâta, cu privire la cadrul normativ aplicabil si cu privire diferenţa dintre calitatea de "solicitant" şi cea de "beneficiar", astfel cum acesta este definită de dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011, instanţa de judecată a considerat în mod greşit şi a reţinut ca fundament al soluţiei pronunţate, având în vedere doar apărările formulate de către pârâtă in sensul că în mod legal s-a dispus suspendarea procedurii de contractare prin raportare la dispoziţiile art. 125 alin. (1) din Regulamentul European UE 1303/2013 şi O.U.G. nr. 66/2011.

De asemenea, arată recurenta, prin activitatea de prevenire a neregulilor la care se referă O.U.G. nr. 66/2011, autoritatea identifică riscuri posibile care ar putea conduce la nereguli, elaborează proceduri de management, le gestionează si informează la timp beneficiarii cu aceste proceduri astfel încât sa prevină nereguli sau fraudarea fondurilor.

Însă, interpretarea instanţei de judecată este în mod evident eronată, dar şi nelegală, deturnând scopul pentru care dispoziţiile legale in cauză au fost emise de legiuitor, refuzând să constate nelegalitatea deciziei de suspendare a procedurii de contractare, făcând trimitere la un text de lege şi la o procedură care nu este aplicabilă recurentei, de vreme ce acesta nu a dobândit calitatea de beneficiar, in sensul legii.

Mai mult decât atât, la nivelul legislaţiei europene procedura reglementată se face referire la noţiunea de beneficiar al programului, şi nicidecum la aceea de solicitant, astfel încât nici din această perspectivă considerentele instanţei de fond şi apărările pârâtei nu sunt legale şi nu sunt fondate, nefiind în acel stadiu al procedurii.

De altfel, recurenta a subliniat că cu privire la modul în care pârâta a transcris în cuprinsul întâmpinării dispoziţiile art. 125 alin. (4) din Regulamentul European UE 1303/2013, prin modificarea conţinutului acestuia, în sensul că a fost eliminat cuvântul "beneficiar", fiind de presupus că s-a acţionat în scopul de a induce în eroare instanţa de judecată.

În continuare a arătat că instanţa de fond a ignorat adresa nr. x/22.02.2021 emisă de Comisia Europeană, prin care a transmis MADR: " în acest context, chiar daca procedura de contractare a fost suspendata pentru articolul 54, consideram ca implementarea UP2 nu poate fi ţinuta captiva printr-un apel suspendat. Astfel, de la AM se aşteaptă o ieşire rapida, transparenta eficienta din aceasta situaţie, pentru a asigura interesele financiare ale UE si pentru a sprijini punerea in aplicare a programului operaţional".

Nu în ultimul rând, referitor la argumentele conform cărora actul administrativ ar îndeplini condiţiile pentru a fi considerat act motivat, recurenta a arătat că, faţă de elementele prezentate în cadrul acţiunii în anulare, specificul materiei contenciosului administrativ impune, cu valoare de principiu, ca actul administrativ să fie intrinsec motivelor, adică să le cuprindă în însăşi structura şi conţinutul său.

Având în vedere faptul că decizia de suspendare produce efecte asupra întregii proceduri de contractare, situaţie în care terţilor beneficiari ai proiectului le este afectat dreptul de a contracta, înţelegerea şi analizarea legalităţii unei astfel de afectări impune o motivare specifică.

Arată că motivarea actului administrativ este necesară pentru a justifica raţiunile de fapt şi de drept care au stat la baza adoptării sale, iar o astfel de motivare trebuie să fie intrinsecă actului administrativ.

Deşi instanţa de fond a considerat că Nota nr. x/22.06.2020 şi decizia de suspendare a procedurii de contractare sunt acte administrative, cu toate acestea, a reţinut că nu există un tip de act care să necesite motivare.

Faţă de acestea a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a depus întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate ca fiind temeinică şi legală, în combaterea căruia a susţinut că, ulterior analizării dosarelor de solicitare despăgubiri din fonduri europene, a fost efectuată o verificare la faţa locului, prin nota de control întocmită de structura de specialitate în 13.05.2020, anterior suspendării continuării măsurii de acordare a despăgubirilor din fonduri europene, fiind analizat fiecare potenţial beneficiar şi constatate o serie de nereguli.

Nota de control a fost înaintată la Direcţia Naţională Anticorupţie şi la organele competente, întrucât aspectele din cadrul acesteia erau de natură a depăşi aria de competenţă a instituţiei, împrejurarea în raport de care s-a dispus suspendarea acordării acestor potenţiale beneficii pentru solicitanţi, în aplicarea art. 125 şi art. 143 din Regulamentul Uniunii Europene nr. 1303/2013, statul membru având obligaţia de a gestiona în mod corect beneficiile nerambursabile din fondul european.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului:

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte, reţine că recursul declarat este fondat pentru următoarele considerente:

Potrivit dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta "nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei".

Dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. arată că în partea de considerente se vor insera "obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

Cerinţa motivării unei hotărâri judecătoreşti este cuprinsă atât în norma internă de procedură art. 425 alin. (2) C. proc. civ., cât şi în prevederile art. 6 parag. (1) din Convenţia europeană a drepturilor omului, ca o garanţie a dreptului de a beneficia de un proces echitabil, ce include în substanţa sa şi dreptul oricărei părţi în cadrul unei proceduri judiciare de a prezenta instanţei observaţiile, argumentele şi mijloacele sale de probă, coroborat cu dreptul fiecărei părţi ca aceste observaţii şi argumente să fie examinate în mod efectiv.

Raţiunea motivării hotărârilor judecătoreşti rezidă, astfel, în necesitatea îndeplinirii acestor garanţii de imparţialitate a judecătorului şi de calitate a actului de justiţie, prin faptul că permite corecta examinare a argumentelor părţilor, a probelor administrate şi a elementelor care au fundamentat concluzia judecătorului cauzei, reprezentând, totodată, premisa exercitării corespunzătoare a controlului judiciar de către instanţa superioară.

Este de relevat că, din examinarea hotărârii atacate, rezultă că aspectele reţinute nu au fost analizate în suficientă măsură, neexistând posibilitatea de a fi trase concluzii în raport cu prevederile textelor de lege ce reglementează chestiunea supusă examinării în speţă.

Sentinţa civilă nr. 1015 din 25 iunie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal este una nemotivată, cât timp în considerentele sale se regăsesc preluate, pe de o parte, "ad litteram" argumentele notei x/22.06.2020, în legătură cu care s-a apreciat că reprezintă actul administrativ care a stat la baza suspendării procedurii de contractare, fără a avea în vedere sub nicio formă argumentele de nelegalitate expuse de către recurentă în cadrul acţiunii, completării/precizării la acţiune şi răspunsului la întâmpinare, şi fără a menţiona care ar fi considerentele pentru care aceste critici nu ar fi de natură să demonstreze nelegalitatea deciziei atacate.

Pe de altă parte, prin modalitatea de preluare în bloc a susţinerilor uneia dintre părţi, fără însă a arăta care sunt motivele pentru care au fost înlăturate argumentele celeilalte părţi, lipsind examinarea motivelor de nelegalitate pe care reclamanta le-a invocat în acţiunea sa, au fost încălcate prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. consecinţa fiind cea a încălcării dreptului la un proces echitabil.

Aşadar, o astfel de hotărâre judecătorească este una arbitrară, ce nu poate fi verificată în calea de control judiciar, nefiind expus un raţionament propriu al judecătorului cauzei care să fi condus în mod logic la adoptarea soluţiei din dispozitiv.

Or,în cuprinsul acţiunii, astfel cum a fost precizată, reclamanta a adus critici, dezvoltate atât sub aspect procedural, cât şi ca aspecte de fond, care nu au fost analizate de către judecătorul fondului, fiind preluate "tale quale" în cadrul considerentelor sentinţei atacate doar susţinerile pârâtului şi ale organului de control ce a întocmit actul administrativ fiscal atacat.

Chiar dacă prin soluţia adoptată judecătorul cauzei s-a pronunţat pe fond, modalitatea în care a expus raţionamentul avut în vedere pentru această soluţie este de natură a crea părţii reclamante o vătămare ce nu poate fi înlăturată decât prin casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei la aceeaşi instanţă spre rejudecare, pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicţie, ca garanţie a legalităţii şi temeiniciei hotărârii ce se va da în cauza de faţă.

Aşa fiind, pentru considerentele arătate, care fac de prisos analizarea celorlalte critici de nelegalitate invocate de reclamantă, care urmează a fi analizate în rejudecare sub formă de apărări, Înalta Curte, în baza dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi, în baza art. 496 alin. (2) C. proc. civ., va trimite cauza spre rejudecare instanţei de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 1015 din 25 iunie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 1 martie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.