Jurisdictional Competence for Administrative Damages Claims Against Central Authorities Based on Unconstitutional Emergency Ordinances Affecting Military Pensions

Şedinţa publică din data de 23 ianuarie 2024

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă, din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău la 22 februarie 2023, sub nr. x/2023, reclamantul A. a chemat în judecată pârâţii Guvernul României şi Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne, solicitând instanţei să constate vătămarea drepturilor şi intereselor sale legitime, în sensul actualizării pensiei, prin măsura reglementată de art. VII din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 59/2017, obligarea pârâtului Guvernul României să asigure fonduri pentru restituirea sumelor prevăzute prin indexarea şi actualizarea pensiei, dacă nu interveneau modificările aduse de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 59/2017 asupra dispoziţiilor art. 59 şi 60 din Legea nr. 223/2015, rezultate prin aplicarea Legii nr. 153/2017 privind salarizarea din fonduri publice, la data deschiderii drepturilor de pensie, respectiv 12.09.2017 şi Hotărârea de Guvern nr. 28/2023 privind actualizarea soldelor de grad, publicată în Monitorul Oficial nr. 41 din 13.01.2023, precum şi obligarea pârâţilor să restituie sumele reţinute din pensie, rezultate din indexarea şi actualizarea pensiei raportat la prevederile art. 38 din Legea nr. 153/2017 privind salarizarea din fonduri publice, dacă nu interveneau modificările aduse de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 59/2017 asupra prevederilor la art. 59 şi art. 60 din Legea nr. 223/2015 şi H.G. nr. 28/2023 privind actualizarea soldelor de grad, publicată în Monitorul Oficial nr. 41 din 13.01.2023, art. 1 şi art. 2, conform gradului de agent şef principal de poliţie, sume actualizate cu indicele de inflaţie şi a plăţii dobânzii legale penalizatoare prevăzute de art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Prin acţiune, reclamantul a invocat excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. VII, pct. 2 şi 3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 59/2017, prin raportare la dispoziţiile art. 1 alin. (3) şi (5) şi ale art. 79 alin. (1) din Constituţia României.

În drept, au fost invocate dispoziţiile art. 7 alin. (5) şi art. 9 alin. (1), alin. (2), alin. (4) şi alin. (5) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Prin întâmpinările formulate, atât pârâtul Guvernul României, cât şi pârâta Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne, au invocat excepţia necompetenţei materiale şi funcţionale a Curţii de Apel Bacău – secţia de contencios administrativ şi fiscal.

La primul termen de judecată stabilit în cauză (26 mai 2023), prima instanţă de conflict a rămas în pronunţare cu privire la excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Bacău şi a dispus amânarea pronunţării la data de 31 mai 2023.

Prin sentinţa civilă nr. 60/2023 din 31 mai 2023, pronunţată în dosarul nr. x/2023, Curtea de Apel Bacău a admis excepţia necompetenţei sale materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a acţiunii formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Casa Sectoriala de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne, în favoarea Tribunalului Neamţ – secţia civilă - complet specializat de asigurări sociale.

Pentru a hotărî astfel, instanţa a statuat cu titlu preliminar că stabilirea competenţei materiale privind soluţionarea prezentei acţiuni depinde de determinarea naturii juridice a cauzei deduse judecăţii.

În acest sens, a arătat că, din examinarea motivării în fapt a cererii de chemare în judecată, obiectul acţiunii priveşte dreptul la pensie al reclamantului care solicită recalcularea şi restituirea unor sume reţinute din pensie ca urmare a intervenirii modificărilor legislative, astfel încât, deşi au fost invocate dispoziţiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, prima instanţă de conflict a reţinut că acţiunea nu este de competenţa instanţelor de contencios administrativ.

În susţinerea celor statuate, Curtea a evocat dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, prevederile art. 1 din Legea nr. 223/2015 privind pensiile militare de stat, dispoziţiile art. 100 din Legea nr. 223/2015, potrivit căruia, "jurisdicţia în sistemului pensiilor militare de stat se realizează prin tribunale şi curţi de apel", precum şi art. 102 din Legea nr. 223/2015 "Cererile îndreptate împotriva caselor de pensii sectoriale se adresează instanţei în a cărei rază teritorială îşi are domiciliul ori sediul reclamantul."

Totodată, a mai reţinut că, în conformitate cu dispoziţiile art. 104 din Legea nr. 223/2015 "prevederile prezentei legi, referitoare la jurisdicţia în sistemul pensiilor militare de stat, se completează cu dispoziţiile C. proc. civ. şi ale Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată, cu modificările şi completările ulterioare", iar potrivit art. 40 alin. (3) din Legea nr. 304/2022 privind organizarea judiciară (care a abrogat Legea nr. 304/2004), "În cadrul tribunalelor funcţionează, în raport cu complexitatea şi numărul cauzelor, secţii sau, după caz, completuri specializate pentru cauze civile, (…) cauze privind conflicte de muncă şi asigurări sociale (…)".

Pe cale de consecinţă, Curtea a statuat în sensul că litigiul referitor la jurisdicţia în sistemul pensiilor militare de stat se judecă conform procedurii determinate prin Legea nr. 223/2015, de către completul specializat pentru cauze privind conflicte de muncă şi asigurări sociale

Totodată, a mai reţinut că, potrivit art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, "Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară."

De asemenea, a mai arătat că, în jurisprudenţa sa (Decizia nr. 3526/2011), Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a reţinut că "(…) din dispoziţiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 rezultă că acţiunea prevăzută de acest articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, în condiţiile în care printr-o astfel de acţiune se cere anularea actelor administrative emise în baza acestora sau, după caz, obligarea autorităţii publice la emiterea unui act administrativ sau realizarea unei anumite operaţiuni administrative. De altfel, această interpretare rezultă şi din Decizia nr. 414/2010 a Curţii Constituţionale, în considerentele căreia se face referire la încetarea de drept a efectelor actelor juridice subsecvente emise sau încheiate în baza unor ordonanţe de urgenţă declarate neconstituţionale (contracte de management, alte acte administrative etc.)". De asemenea, a mai reţinut că, pe aceeaşi linie jurisprudenţială, există şi şi Decizia Î.C.C.J., secţia de contencios administrativ şi fiscal nr. 3792/2011.

Pe cale de consecinţă, pentru considerentele expuse, Curtea de Apel Bacău a admis excepţia necompetenţei sale materiale şi, în temeiul art. 132 alin. (3) C. proc. civ., a declinat competenţa de soluţionare a acţiunii în favoarea Tribunalului Neamţ – secţia civilă - complet specializat de asigurări sociale.

În urma declinării de competenţă, dosarul a fost înregistrat pe rolul Tribunalului Neamţ – secţia I civilă şi de contencios administrativ şi Fiscal în data de 7 iunie 2023, sub acelaşi număr de dosar.

La primul termen de judecată fixat în cauză (13.10.2023), instanţa, din oficiu, a invocat excepţia necompetenţei sale materiale şi a reţinut cauza în pronunţare.

Prin sentinţa civilă nr. 895 din 13 octombrie 2023, pronunţată în dosarul nr. x/2023, Tribunalul Neamţ – secţia I civilă şi de contencios administrativ a admis excepţia necompetenţei sale materiale invocată din oficiu şi a declinat competenţa de soluţionare a acţiunii formulate de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Casa Sectoriala de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne, în favoarea Curţii de Apel Bacău. Totodată, a constatat ivit conflictul negativ de competenţă, a suspendat din oficiu judecata acţiunii şi a dispus înaintarea dosarului către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie pentru soluţionarea conflictului de competenţă.

În pronunţarea acestei soluţii, instanţa a reţinut că, faţă de obiectul cererii deduse judecăţii, aceasta nu poate fi supusă jurisdicţiei de asigurări sociale, fiind vorba de o cerere în contencios administrativ prin care se contestă un act administrativ cu caracter normativ emis o autoritate publică centrală.

De asemenea, evocând atribuţiile pe care le îndeplinesc casele de pensii sectoriale, conform art. 88 din Legea nr. 223/2015, precum şi dispoziţiile art. 101 din acelaşi act normativ, care stabilesc în favoarea tribunalelor competenţa de soluţionare în primă instanţă a litigiilor având ca obiect stabilirea şi plata drepturilor de pensii, cea de a doua instanţă de conflict a reţinut că în cauza dedusă judecăţii se solicită în primul rând să se constate că actualizarea pensiei prin aplicarea dispoziţiilor art. VII din O.U.G. nr. 59/2017, a cărei neconstituţionalitate se invocă, reprezintă o măsură care a condus la vătămarea drepturilor şi intereselor legitime ale reclamantului, precum şi, în mod accesoriu, restituirea eventualelor diferenţe dintre drepturile de asigurări sociale cuvenite ca urmare constatării neconstituţionalităţii ordonanţei de urgenţă de modificare a legii pensiilor militare de stat, O.U.G. nr. 59/2017, şi cele deja încasate.

În continuare, a reţinut că, astfel cum a subliniat reclamantul, cererea sa este întemeiată pe dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, iar diferenţele de prestaţii de drepturi de asigurări sociale sunt solicitate nu ca o consecinţă a nerespectării vreunui contract de asigurare socială sau a recalculării pensiei, după anularea unei decizii de pensionare, fiind, aşadar, vorba despre despăgubiri pentru pretinsul prejudiciu cauzat reclamantului prin O.U.G. nr. 59/2017, iar nu de o cerere ce vizează strict drepturi de asigurări sociale, astfel cum sunt enumerate anterior, reglementate de legea pensiilor militare de stat. Altfel spus, în accepţiunea celei celei de a doua instanţe de conflict, fundamentul obligaţiei de reparare a vătămării invocate de către reclamant îl reprezintă adoptarea ordonanţei considerate neconstituţionale, acesta neînvestind instanţa competentă în materia asigurărilor sociale cu o contestaţie împotriva unei decizii de pensionare.

De asemenea, a mai statuat că, în conformitate cu dispoziţiile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă, iar, potrivit alin. (5) al aceluiaşi articol, acţiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative.

Totodată, a mai reţinut că împrejurarea constând în faptul acţiunea întemeiată pe dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004 poate avea ca obiect doar acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, în condiţiile în care printr-o astfel de acţiune se cere anularea actelor administrative emise în baza acestora sau, după caz, obligarea autorităţii publice la emiterea unui act administrativ sau realizarea unei anumite operaţiuni administrative reprezintă un aspect care priveşte admisibilitatea cererii, iar nu competenţa soluţionării acesteia.

Totodată, referindu-se la aserţiunile pârâtului Guvernul României conform cărora litigiul este unul în materia asigurărilor sociale, fiindu-i aplicabile considerentele deciziei nr. 3526/16.06.2011, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal, în dosar nr. x/2010, respectiv cele ale deciziei nr. 3792/28.06.2011, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal, în dosar nr. x/2010, prin care s-a stabilit competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului, secţia litigii de muncă şi asigurări sociale, deşi se invocaseră dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care în fapt se solicita obligarea autorităţilor publice recurente la plata, ca despăgubiri, a unor drepturi salariale pretins neacordate ca urmare a adoptării unor ordonanţe de urgenţă ale căror dispoziţii incidente au fost declarate ca fiind neconstituţionale, Tribunalul Neamţ a reţinut că acestea nu pot fi primite. În acest sens, a observat că reclamantul nu solicită diferenţe de drepturi de asigurări sociale ca urmare a adoptării unor ordonanţe de urgenţă ale căror dispoziţii incidente au fost declarate deja ca fiind neconstituţionale, ci acesta urmăreşte în primul rând declararea ca neconstituţionale a prevederilor art. VII din O.U.G. nr. 59/2017.

Evocând, în continuare, dispoziţiile art. 129 alin. (1) pct. 2, art. 130 alin. (2), art. 95 pct. 1 din C. proc. civ., precum şi dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cea de a doua instanţă de conflict a reţinut că O.U.G. nr. 59/2017 este un act administrativ cu caracter normativ emis de o autoritate publică centrală, motiv pentru care a apreciat că, în cauză, competenţa de soluţionare a cererii revine Curţii de Apel Bacău, secţia de contencios administrativ şi fiscal, curţile de apel judecând, potrivit art. 96 pct. 1 din C. proc. civ., în primă instanţă, cererile în materie de contencios administrativ şi fiscal, potrivit legii speciale.

În încheiere, pentru toate aceste considerente de fapt şi de drept, în temeiul art. 132 din C. proc. civ., instanţa a admis excepţia de necompetenţă materială funcţională a Tribunalului Neamţ în soluţionarea cauzei, sens în care a declinat competenţa în favoarea Curţii de Apel Bacău, secţia de contencios administrativ şi fiscal. Totodată, constatând ivit conflictul negativ de competenţă, a suspendat din oficiu judecata acţiunii şi a dispus înaintarea dosarului Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru soluţionarea conflictului de competenţă.

Dosarul a fost înregistrat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia a II-a Civilă la 29 noiembrie 2023, sub acelaşi număr de dosar.

Analizând actele şi lucrările dosarului în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte reţine următoarele:

Potrivit art. 133 pct. 2 teza I C. proc. civ., există conflict negativ de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Verificând dacă sunt întrunite cerinţele acestor texte de lege în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte constată că cele două instanţe (Curtea de Apel Bacău şi Tribunalul Neamţ) s-au declarat deopotrivă necompetente să judece aceeaşi cauză, declinările de competenţă între instanţe sunt reciproce şi cel puţin una dintre cele două instanţe este competentă să soluţioneze cauza.

Fiind îndeplinite condiţiile anterior evocate, Înalta Curte, în calitate de instanţă imediat superioară şi comună instanţelor aflate în conflict, va proceda la soluţionarea prezentului conflict negativ de competenţă prin emiterea regulatorului de competenţă.

Aspectul care a generat conflictul negativ de competenţă între instanţele sesizate îl constituie problema instanţei competente material să soluţioneze cauza, în raport cu obiectul dedus judecăţii şi prevederile legale incidente în materie.

În speţă, reclamantul, pensionar, fost angajat al Ministerului Afacerilor Interne, se consideră vătămat de aplicarea prevederilor art. VII pct. 2 şi 3 din O.U.G. nr. 59/2017, care au blocat indexarea pensiei sale şi pe care le consideră neconstituţionale, iar în vederea recuperării prejudiciului astfel suferit a solicitat acordarea de despăgubiri în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Aşadar, cererea priveşte atragerea răspunderii pentru reţinerile din drepturile de pensie, operate nelegal ca efect al aplicării unui act normativ pretins a fi neconstituţional, fiind formulată în vederea reparării unui prejudiciu, în contradictoriu cu autorităţile publice centrale responsabile pentru cauzarea acestuia.

Prin urmare, în raport de dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, invocate expres ca şi temei juridic al cererii de chemare în judecată, potrivit cărora persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă, corelate cu prevederile art. 10 alin. (1) din acelaşi act normativ, care stabilesc două criterii pentru determinarea instanţei de contencios administrativ, respectiv poziţionarea autorităţii publice emitente a actului administrativ (autoritate centrală/locală) şi criteriul valoric, Înalta Curtea constată că, în cauză, este determinant criteriul rangului central al autorităţilor pârâte faţă de care reclamantul a solicitat acordarea de despăgubiri în situaţia în care prevederile ordonanţei de urgenţă vor fi declarate neconstituţionale.

În ce priveşte capetele accesorii şi subsidiare de cerere, care au ca obiect recalcularea pensiei şi restituirea diferenţelor rezultate, caracterul lor accesoriu rezultă cu evidenţă din faptul că modul lor de soluţionare depinde de soluţia ce se va da asupra capătului principal de cerere, astfel că instanţa supremă va conferi aplicabilitate prevederilor art. 123 alin. (1)-(2) C. proc. civ. conform cărora cererile accesorii, adiţionale, precum şi cele incidentale se judecă de instanţa competentă pentru cererea principală, chiar dacă ar fi de competenţa materială sau teritorială a altei instanţe judecătoreşti, respectivele dispoziţii aplicându-se şi atunci când competenţa de soluţionare a cererii principale este stabilită de lege în favoarea unei secţii specializate sau a unui complet specializat.

Cum, în cauză, aşa cum a fost statuat anterior, competentă material a soluţiona capătul principal de cerere este instanţa de contencios administrativ – secţia de contencios administrativ a curţii de apel, în temeiul dispoziţiilor art. 123 alin. (1) C. proc. civ., aceasta instanţă este competentă material să soluţioneze şi capetele accesorii de cerere.

Pe cale de consencinţă, reţinând şi dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că instanţa competentă material şi teritorial să soluţioneze cauza, în primă instanţă, este curtea de apel în a cărei circumscripţie teritorială se află domiciliul reclamantului (aflat în municipiul Roman, judeţul Neamţ).

Pentru aceste considerente, văzând şi dispoziţiile art. 135 alin. (2) şi (4) C. proc. civ., Înalta Curte urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Curţii de Apel Bacău – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bacău – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 23 ianuarie 2024.