Competence for administrative damages claim arising from unconstitutional pension indexation ordinance under Law No. 554/2004

Şedinţa publică din data de 21 martie 2024

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă, din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1) Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 21.02.2023, sub nr. x/2023, reclamantul A. a chemat în judecată pârâţii GUVERNUL ROMÂNIEI şi CASA SECTORIALĂ DE PENSII A MINISTERULUI AFACERILOR INTERNE, solicitând instanţei să constate vătămarea drepturilor şi intereselor sale legitime, în sensul actualizării pensiei, prin măsura reglementată de art. VII din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 59/2017, obligarea pârâtului Guvernul României să asigure fonduri pentru restituirea sumelor prevăzute prin indexarea şi actualizarea pensiei, dacă nu interveneau modificările aduse de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 59/2017 asupra prevederilor art. 59 şi 60 din Legea nr. 223/2015, rezultate prin aplicarea Legii nr. 153/2017, privind salarizarea din fonduri publice, la data deschiderii drepturilor de pensie, respectiv 12.09.2017 şi Hotărârea de Guvern nr. 28/2023, privind actualizarea soldelor de grad, publicată în Monitorul Oficial nr. 41 din 13.01.2023, precum şi obligarea pârâţilor să restituie sumele reţinute din pensie, rezultate din indexarea şi actualizarea pensiei raportat la prevederile art. 38 din Legea nr. 153/2017, privind salarizarea din fonduri publice, dacă nu interveneau modificările aduse de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 59/2017 asupra prevederilor la art. 59 şi art. 60 din Legea nr. 223/2015, la data deschiderii drepturilor de pensie, respectiv 12.09.2017 şi H.G. nr. 28/2023 privind actualizarea soldelor de grad, publicată în Monitorul Oficial nr. 41 din 13.01.2023, art. 1 şi art. 2, conform gradului de agent-şef principal deţinut, sume actualizate, după caz, cu indicele de inflaţie şi a plăţii dobânzii legale penalizatoare prevăzute de art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Prin acţiune, reclamantul a invocat excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. VII, pct. 2 şi 3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 59/2017, prin raportare la dispoziţiile art. 1 alin. (3) şi (5) şi ale art. 79 alin. (1) din Constituţia României.

În drept, au fost invocate dispoziţiile art. 9 alin. (1), alin. (4) şi alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

2) Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă:

2.1) Prin sentinţa nr. 145/2023 din 10 mai 2023, pronunţată în dosarul nr. x/2023, Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale, invocată de pârâta Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalul Iaşi, secţia I civilă, complet specializat în litigii de muncă şi asigurări sociale.

În motivarea acestei hotărâri, Curtea de Apel Iaşi a reţinut, în esenţă, că prin acţiunea dedusă judecăţii reclamantul urmăreşte să obţină diferenţa dintre suma de bani încasată cu titlu de pensie şi cea de care ar fi beneficiat prin indexarea şi actualizarea pensiei, raportat la prevederile art. 38 din Legea nr. 153/2017, dacă nu interveneau modificările aduse de O.U.G. nr. 59/2017 asupra prevederilor art. 59 şi art. 60 din Legea nr. 223/2015, fiind invocată în cauză şi excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. VII pct. 2 şi pct. 3 din O.U.G. nr. 59/2017.

S-a constatat că modalitatea de indexare şi de actualizare a pensiilor militare de stat este reglementată prin dispoziţiile art. 59 şi art. 60 din Legea nr. 223/2015, aceste dispoziţii legale fiind modificate prin O.U.G. nr. 59/2017.

Potrivit art. 100 din Legea nr. 223/2015 privind pensiile militare de stat "jurisdicţia în sistemului pensiilor militare de stat se realizează prin tribunale şi curţi de apel".

Conform art. 102 din acelaşi act normativ, "cererile îndreptate împotriva caselor de pensii sectoriale se adresează instanţei în a cărei rază teritorială îşi are domiciliul ori sediul reclamantul".

Art. 104 din Legea nr. 223/2015 stabileşte că: "prevederile prezentei legi, referitoare la jurisdicţia în sistemul pensiilor militare de stat, se completează cu dispoziţiile C. proc. civ. şi ale Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată, cu modificările şi completările ulterioare".

Art. 40 alin. (3) din Legea nr. 304/2022 privind organizarea judiciară prevede că: "în cadrul tribunalelor funcţionează, în raport cu complexitatea şi numărul cauzelor, secţii sau, după caz, completuri specializate pentru cauze civile, cauze penale, cauze cu minori şi de familie, cauze de contencios administrativ şi fiscal, cauze privind conflicte de muncă şi asigurări sociale, cauze civile izvorând din exploatarea unei întreprinderi, insolvenţă, concurenţă neloială sau pentru alte materii, precum şi completuri specializate pentru cauze maritime şi fluviale".

Din dispoziţiile legale anterior citate, rezultă că legiuitorul a prevăzut competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea tribunalului la o secţie sau, după caz, la un complet specializat în conflicte de muncă şi asigurări sociale, iar din punct de vedere teritorial în favoarea instanţei de la domiciliul reclamantului.

Este adevărat că reclamantul şi-a întemeiat acţiunea şi pe dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, însă invocarea acestui text de lege nu este de natură să atragă competenţa instanţei de contencios administrativ de soluţionare a cauzei câtă vreme ceea ce se pune în discuţie, prin acţiunea formulată, este modalitatea de indexare şi actualizare a unei pensii militate de stat după modificarea prevederilor art. 59 şi art. 60 din Legea nr. 223/2015 prin O.U.G. nr. 59/2017.

Cu privire la modalitatea de stabilire a competenţei atunci când în cererea de chemare în judecată se face trimitere la prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004 s-a pronunţat şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie care, în cuprinsul deciziei nr. 5684/10.12.2009, a reţinut că intră în sfera de aplicare a art. 9 din Legea nr. 554/2004 numai raporturile de drept administrativ născute în aplicarea ordonanţei de guvern declarate neconstituţionale, raporturi juridice în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică şi care sunt supuse unui regim de drept public.

Întrucât natura raportului juridic dedus judecăţii este cea de asigurări sociale, implicând respectarea sau nu de către autoritate a dreptului reclamantului la asigurări sociale, Curtea de Apel Iaşi a concluzionat în sensul că verificarea legalităţii şi temeiniciei acestei conduite nu poate intra decât în competenţa instanţei specializate în materia asigurărilor sociale.

2.2) La data de 26 mai 2023, cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Iaşi, secţia I civilă, sub numărul de dosar x/2023, care prin sentinţa civilă nr. 2287/2023 din 27 noiembrie 2023, constatând că este competentă material să soluţioneze cauza Curtea de Apel Iaşi, a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în vederea soluţionării conflictului negativ de competenţă, în esenţă, tribunalul reţinând incidenţa prevederilor art. 9 din Legea nr. 554/2004 - Legea contenciosului administrativ.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra regulatorului de competenţă.

Dosarul a fost înregistrat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia a II-a civilă, sub nr. x/2023, la data de 02 februarie 2024.

Constatând că, în cauză, există un conflict negativ de competenţă, în sensul art. 133 alin. (2) C. proc. civ., ivit între cele două instanţe care s-au declarat deopotrivă necompetente material să judece pricina şi şi-au declinat reciproc competenţa, Înalta Curte, în temeiul art. 135 din acelaşi Cod, va pronunţa regulatorul de competenţă în raport cu obiectul cauzei, precum şi cu dispoziţiile legale incidente stabilind competenţa soluţionării cauzei în favoarea Curţii de Apel Iaşi.

În ceea ce priveşte legalitatea învestirii, Înalta Curte constată că în conformitate cu dispoziţiile art. 133 pct. 2 din C. proc. civ., există conflict negativ de competenţă atunci când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces sau, în cazul declinărilor succesive, dacă ultima instanţă învestită îşi declină la rândul său competenţa în favoarea uneia dintre instanţele care anterior s-au declarat necompetente.

Fiind îndeplinite condiţiile anterior evocate, Înalta Curte va proceda la emiterea regulatorului de competenţă, conform următoarelor considerente:

Prin cererea de chemare în judecată reclamantul a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne, să se constate existenţa vătămării drepturilor şi intereselor sale legitime prin măsura reglementată de art. VII din O.U.G. nr. 59/2017, obligarea pârâtului Guvernul României să desfiinţeze O.U.G. nr. 59/2017 şi să asigure fondurile necesare pentru restituirea sumelor privind indexarea şi actualizarea pensiei de care ar fi beneficiat dacă nu interveneau modificările legislative, precum şi obligarea pârâţilor la restituirea sumelor reţinute din pensie.

Totodată, reclamantul a invocat excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. VII, pct. 2 şi 3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 59/2017, prin raportare la dispoziţiile art. 1 alin. (3) şi (5) şi ale art. 79 alin. (1) din Constituţia României.

În drept, au fost invocate dispoziţiile art. 9 alin. (1), alin. (4) şi alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

Reclamantul în speţă, A., fost militar, beneficiind de pensie de serviciu, se consideră vătămat de aplicarea prevederilor art. VII pct. 2 şi pct. 3 din O.U.G. nr. 59/2017, care au blocat indexarea pensiei sale şi pe care le consideră neconstituţionale, iar în vederea recuperării prejudiciului astfel suferit a solicitat acordarea de despăgubiri în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Cererea sa priveşte, deci, atragerea răspunderii pentru reţinerile din drepturile de pensie, operate nelegal ca efect al aplicării unui act normativ pretins a fi neconstituţional, fiind formulată în vederea reparării unui prejudiciu, în contradictoriu cu autorităţile publice centrale responsabile pentru cauzarea acestuia.

Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554 din 2004 a contenciosului administrativ, invocate expres ca şi temei juridic al cererii de chemare în judecată, "orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată".

De asemenea, la art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeaşi lege este definit actul administrativ ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice".

Din dispoziţiile legale evocate, rezultă că obiectul litigiului pendinte îl constituie solicitarea unei persoane fizice de anulare a O.U.G. nr. 59/2017, act normativ cu putere de lege, emis de Guvernul României ca autoritate publică.

Totodată, se reţine că potrivit art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ "persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă".

Prin urmare, fără a intra în analiza condiţiilor de admisibilitate a unui astfel de demers judiciar constând în solicitarea de anulare a unei ordonanţe de urgenţă, reclamantul a avut în vedere sesizarea instanţei de contencios administrativ în virtutea dispoziţiilor legale evocate.

În justificarea naturii litigiului de contencios administrativ, se mai constată că reclamantul şi-a întemeiat în drept acţiunea pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Chiar dacă unul din efectele anulării acestui act normativ se răsfrânge, în concret, asupra drepturilor de pensie, acest aspect nu poate determina asimilarea litigiului cu o cauză de asigurări sociale, întemeiată pe dispoziţii din Legea privind sistemul de pensii publice, întrucât reclamantul a învestit instanţa cu o cerere de anulare a unui act normativ.

Înalta Curte reţine, astfel, existenţa unei legături directe între vătămarea pretinsă şi adoptarea ordonanţei de urgenţă a cărei neconstituţionalitate se invocă, instanţa competentă să soluţioneze cauza fiind tot cea ce contencios administrativ şi fiscal, chiar dacă raportul juridic litigios vizează şi un drept de asigurări sociale, respectiv dreptul la pensie, de vreme ce în art. 9 din Legea nr. 554/2004 legiuitorul nu face nicio distincţie în funcţie de natura raportului juridic dedus judecăţii or, unde legea nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă.

Potrivit art. 10 alin. (1) din acelaşi act normativ, sunt stabilite două criterii pentru determinarea instanţei de contencios administrativ, respectiv poziţionarea autorităţii publice emitente a actului administrativ (autoritate centrală/locală) şi valoarea impozitului, taxei, contribuţiei care face obiectul actului administrativ astfel că, din această perspectivă, Înalta Curte constată că, în cauză, este determinant criteriul rangului central al autorităţilor pârâte faţă de care reclamantul a solicitat acordarea de despăgubiri în situaţia în care prevederile ordonanţei de urgenţă vor fi declarate neconstituţionale.

Capătul de cerere privind restituirea sumelor reţinute din pensie rezultate din indexarea şi actualizarea pensiei urmare a ordonanţei de urgenţă a cărei desfiinţare este solicitată se apreciază că reprezintă un capăt de cerere accesoriu, aflat tot în competenţa instanţei de contencios administrativ, în conformitate cu art. 123 C. proc. civ., caracterul accesoriu rezultând cu evidenţă din faptul că modul lor de soluţionare depinde de soluţia ce se va da asupra capătului principal de cerere.

Instanţa supremă va conferi, astfel, aplicabilitate prevederilor art. 123 alin. (2) din C. proc. civ., conform cărora cererile accesorii, adiţionale, precum şi cele incidentale se judecă de instanţa competentă pentru cererea principală, chiar dacă ar fi de competenţa materială sau teritorială a altei instanţe judecătoreşti.

Totodată, această cerere accesorie se încadrează şi în prevederile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora acţiunea poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative.

Pentru toate considerentele arătate mai sus, litigiile privind actele administrative emise de autorităţile publice centrale sunt soluţionate de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel şi având în vedere că ordonanţa de urgenţă contestată este emisă de Guvernul României, autoritate publică centrală, competenţa de soluţionare a cauzei revine secţiei de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel.

Cum, în cauză, competentă material a soluţiona capătul principal de cerere este instanţa de contencios administrativ, secţia de contencios administrativ a curţii de apel, în temeiul dispoziţiilor art. 123 alin. (1) din C. proc. civ., această instanţă este competentă material să soluţioneze şi capetele accesorii de cerere.

Faţă de domiciliul reclamantului A. din judeţul Iaşi, Înalta Curte constată că instanţa competentă material să soluţioneze cauza dedusă judecăţii este Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, potrivit art. 10 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, urmând a dispune în acest sens, pe calea regulatorului de competenţă, conform art. 135 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei, în favoarea Curţii de Apel Iaşi.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 21 martie 2024.