Competence for pension compensation claims against a government ordinance: administrative jurisdiction under Law 554/2004 over civil social security jurisdiction

Şedinţa publică din data de 7 februarie 2024

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă, din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi la data de 22 februarie 2023, sub nr. x/2023, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii: GUVERNUL ROMÂNIEI şi CASA SECTORIALĂ DE PENSII A MINISTERULUI AFACERILOR INTERNE, a solicitat:

- să se constate vătămarea drepturilor şi intereselor sale legitime şi să se dispună plata drepturilor băneşti de care a fost privat nelegal, în sensul actualizării pensiei, drepturi vătămate prin măsura reglementată de art. VII din O.U.G. nr. 59/2017;

- să se dispună desfiinţarea O.U.G. nr. 59/2017 şi obligarea pârâtului GUVERNUL ROMÂNIEI să asigure fondurile necesare pentru restituirea sumelor privind indexarea şi actualizarea pensiei de care ar fi beneficiat dacă nu interveneau modificările aduse de O.U.G. nr. 59/2017 asupra prevederilor la art. 59 şi art. 60 din Legea nr. 223/2015, rezultate prin aplicarea Legii nr. 153/2017, privind salarizarea din fonduri publice, la data deschiderii drepturilor de pensie, respectiv 12.09.2017 şi H.G. nr. 28/2023 privind actualizarea soldelor de grad publicată în M.O. nr. 41 din 13.01.2023;

- obligarea pârâţilor să-i restituie sumele reţinute din pensie, rezultate din indexarea şi actualizarea pensiei raportat la prevederile art. 38 din Legea nr. 153/2017, privind salarizarea din fonduri publice, dacă nu interveneau modificările aduse de O.U.G. nr. 59/2017 asupra prevederilor la art. 59 şi art. 60 din Legea nr. 223/2015 şi H.G. nr. 28/2023 privind actualizarea soldelor de grad publicată în M.O. nr. 41 din 13.01.2023, art. 1 şi art. 2, conform gradului de agent şef de poliţie deţinut, sume actualizate cu indicele de inflaţie şi a plăţii dobânzii legale penalizatoare prevăzute de art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Prin acţiune, reclamantul a invocat excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. VII pct. 2 şi 3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 59/2017, prin raportare la dispoziţiile art. 1 alin. (3) şi (5) şi ale art. 79 alin. (1) din Constituţie.

Prin sentinţa civilă nr. 200 din 26 septembrie 2023, Curtea de Apel Galaţi – secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a instanţei şi a declinat competenţa de soluţionare a acţiunii formulate de reclamant în favoarea Tribunalului Brăila – secţia I Civilă.

Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut, faţă de obiectul cererii deduse judecăţii, că reclamantul solicită, în esenţă, actualizarea şi neplafonarea pensiei militare, considerând că dispoziţiile art. VII din O.U.G. nr. 59/2017, prin care s-au exclus de la actualizare drepturile la pensie, sunt neconstituţionale, astfel că este îndreptăţit la restituirea sumelor de care ar fi beneficiat în lipsa plafonării instituite prin ordonanţa anterior menţionată.

În acest caz, faţă de petitul cererii, devin incidente dispoziţiile art. 101-104 din Legea nr. 223/2015 privind pensiile militare de stat, conform cărora litigiile privind stabilirea şi plata drepturilor de pensii se soluţionează în primă instanţă de către tribunale. Fiind vorba de un litigiu privind asigurările sociale, competenţa aparţine secţiei civile din cadrul tribunalelor.

Invocarea de către reclamant a dispoziţiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004 nu atrage, în mod automat, competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea instanţei de contencios administrativ, câtă vreme aceste dispoziţii legale sunt aplicabile doar dacă obiectul cererii este unul care se circumscrie domeniului contenciosului administrativ.

În acest sens, Curtea a subliniat că dispoziţiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 stabilesc în mod neechivoc faptul că "Acţiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative."

În cauză, astfel cum a arătat instanţa, dincolo de excepţia de neconstituţionalitate invocată, reclamantul nu a invocat un raport de drept administrativ, ci un raport ce ţine de domeniul pensiilor şi asigurărilor sociale şi nu a solicitat acordarea de despăgubiri, ci restituirea unor sume pretins a fi reţinute din pensie în mod nelegal.

De asemenea, a mai reţinut instanţa că simpla invocare a unei excepţii de neconstituţionalitate a unei ordonanţe de urgenţă aplicabile în cauză nu atrage competenţa instanţei de contencios administrativ, câtă vreme excepţiile de neconstituţionalitate a tuturor actelor normative primare, inclusiv ordonanţe, pot fi invocate în toate litigiile în care respectivele acte normative sunt relevante.

În plus, obiectul cererii de chemare în judecată nu se referă la un act administrativ tipic sau asimilat în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 şi nici nu are ca obiect taxe/impozite, contribuţii, datorii vamale care să atragă competenţa instanţei de contencios administrativ.

În speţă, în raportul juridic litigios dintre reclamant şi CASA DE PENSII SECTORIALĂ A MINISTERULUI AFACERILOR INTERNE, astfel cum a fost formulată acţiunea, pârâta nu a fost chemată în judecată pentru faptul că ar fi acţionat în regim de "putere publică" în accepţiunea legii contenciosului administrativ, ci ca titular al obligaţiei prevăzute de art. 1 din Legea nr. 223/2015, de garantare a dreptului la asigurări sociale, corelativ contribuţiei reclamantului la acest sistem.

De asemenea, Curtea a constatat că nu se invocă un refuz nejustificat de soluţionare a unei cereri, în sensul art. 2 lit. i) din Legea nr. 554/2004. Demersul judiciar formulat de reclamant priveşte recunoaşterea şi recalcularea drepturilor la pensie, raportat la dispoziţiile art. 59 şi art. 60 din Legea nr. 223/2015, şi se circumscrie, pentru aceste motive, jurisdicţiei asigurărilor sociale.

Curtea a mai avut în vedere şi cadrul procesual definit de către reclamant, care doreşte să se judece nu doar cu GUVERNUL ROMÂNIEI, în calitatea sa de emitent al ordonanţei de urgenţă pretins neconstituţionale, ci şi cu pârâta CASA DE PENSII SECTORIALĂ A MINISTERULUI AFACERILOR INTERNE, ca instituţie responsabilă de stabilirea şi plata pensiei reclamantului.

Prin urmare, faţă de considerentele expuse, având în vedere natura juridică a litigiului dedus judecăţii şi domiciliul reclamantului, în temeiul art. 132 alin. (3) din C. proc. civ., Curtea a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Brăila, secţia I civilă.

Pe rolul Tribunalului Brăila, secţia I civilă, cauza a fost înregistrată sub acelaşi număr de dosar.

Prin sentinţa civilă nr. 890 din 7 decembrie 2023, Tribunalul Brăila – secţia I Civilă a admis excepţia necompetenţei materiale a instanţei şi, pe cale de consecinţă, a declinat competenţa materială de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Galaţi – secţia de contencios administrativ şi fiscal. A constatat ivit conflictul negativ de competenţă. A suspendat din oficiu judecarea cauzei şi a dispus înaintarea dosarului Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării conflictului negativ de competenţă.

Pentru a hotărî astfel, instanţa a arătat că obiectul principal al judecăţii îl reprezintă contestarea măsurilor dispuse printr-o Ordonanţă de Urgenţă a Guvernului României, măsură apreciată de reclamant ca fiind vătămătoare în privinţa drepturilor şi intereselor sale legitime, solicitându-se instanţei să dispună desfiinţarea ordonanţei de guvern şi repararea prejudiciului, invocându-se excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul judecăţii, astfel cum a fost definit de reclamant, nu îl reprezintă un litigiu de asigurări sociale, acesta necontestând o decizie de pensie şi nici nu a formulat o acţiune întemeiată pe art. 65 din Legea nr. 223/2015, înţelegând să sesizeze instanţa de contencios administrativ cu o acţiune contra ordonanţei guvernului, care în opinia sa l-a vătămat.

Or, potrivit art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă."

Potrivit alin. (4) a aceluiaşi articol " În situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză, acţiunea poate fi introdusă direct la instanţa de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Partea I."

Astfel cum a mai reţinut instanţa, capătul de cerere prin care reclamantul a solicitat şi restituirea sumelor reprezentând indexări/actualizări ale pensiei care ar fi trebuit să fie acordate în măsura în care nu se adopta O.U.G. nr. 59/2017 – criticată pentru neconstituţionalitate, reprezintă un capăt de cerere accesoriu aflat tot în competenţa instanţei de contencios administrativ în conformitate cu art. 123 din C. proc. civ.

Pe de altă parte, această cerere accesorie se încadrează şi în prevederile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004: " Acţiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative", cererea prin care se solicită restituirea sumelor care ar fi trebuit acordate în lipsa ordonanţei de guvern criticate pentru neconstituţionalitate, precum şi dobânda legală penalizatoare şi actualizarea cu rata inflaţiei a sumelor, reprezintă o cerere de acordare a unor despăgubiri.

A conchis instanţa că prezentul litigiu nu poate fi calificat ca un litigiu de asigurări sociale, întrucât într-un astfel de litigiu nu se poate pretinde decât restituirea sumelor în conformitate cu art. 107 alin. (1) din Legea nr. 263/2010, respectiv, art. 65 din Legea nr. 223/2015 - prin decizie de revizuire. Ulterior emiterii unor astfel de decizii, persoana nemulţumită poate formula contestaţie împotriva acestora, acesta fiind un litigiu de asigurări sociale.

Ca urmare, competenţa de soluţionare a prezentei cauze revine instanţei de contencios administrativ. Din punct de vedere al competenţei materiale, Tribunalul a reţinut că potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, astfel că, fiind vorba de contestarea unei ordonanţe de urgenţă emise de Guvern, competenţa aparţine Curţii de apel Galaţi în conformitate cu art. 10 alin. (3) din lege.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia a II-a civilă la 15 ianuarie 2024.

Analizând actele şi lucrările dosarului în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte reţine următoarele:

Aspectul care a generat conflictul negativ de competenţă între instanţele sesizate îl constituie problema instanţei competente material să soluţioneze cauza, în raport cu obiectul dedus judecăţii şi prevederile legale incidente în materie.

În speţă, reclamantul se consideră vătămat de aplicarea prevederilor art. VII din O.U.G. nr. 59/2017, pe care o consideră neconstituţională, iar în vederea recuperării prejudiciului astfel suferit a solicitat acordarea de despăgubiri în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004, "(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă.

(2) Instanţa de contencios administrativ, dacă apreciază că excepţia îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 29 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituţională şi suspendă soluţionarea cauzei pe fond.

(3) După pronunţarea Curţii Constituţionale, instanţa de contencios administrativ repune cauza pe rol şi dă termen, cu citarea părţilor. Dacă ordonanţa sau o dispoziţie a acesteia a fost declarată neconstituţională, instanţa soluţionează fondul cauzei; în caz contrar, acţiunea se respinge ca inadmisibilă.

(4) În situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză, acţiunea poate fi introdusă direct la instanţa de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Partea I.

(5) Acţiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative".

Aşadar, cererea priveşte atragerea răspunderii pentru reţinerile din drepturile de pensie, operate nelegal ca efect al aplicării unui act normativ pretins a fi neconstituţional, fiind formulată în vederea reparării unui prejudiciu, în contradictoriu cu autorităţile publice centrale responsabile pentru cauzarea acestuia.

Prin urmare, în raport de dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, invocate expres ca şi temei juridic al cererii de chemare în judecată, potrivit cărora persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, coroborate cu prevederile art. 10 alin. (1) din acelaşi act normativ, care stabilesc două criterii pentru determinarea instanţei de contencios administrativ, respectiv pozitionarea autorităţii publice emitente a actului administrativ (autoritate centrală/locală) şi valoarea impozitului, taxei, contribuţiei care face obiectul actului administrativ, Înalta Curtea constată că, în cauză, este determinant criteriul rangului central al autorităţilor pârâte faţă de care reclamantul a solicitat acordarea de despăgubiri în situaţia în care prevederile ordonanţei de urgenţă vor fi declarate neconstituţionale.

În consecinţă, în raport şi de dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reţine că instanţa competentă material şi teritorial să soluţioneze cauza în prima instanţă este curtea de apel în a cărei circumscripţie teritorială se află domiciliul reclamantului.

Având în vedere considerentele anterior expuse, în temeiul art. 135 alin. (2) şi (4) C. proc. civ., Înalta Curte urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Galaţi – secţia contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Galaţi – secţia contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 7 februarie 2024.