State immunity from limitation bar requires objective knowledge of mismanagement by state-created administrative authorities

Şedinţa publică din data de 21 martie 2024

Deliberând asupra recursului civil de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Pretenţia dedusă judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti – secţia a III-a civilă sub nr. x/2021, reclamantul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa să dispună obligarea pârâtei la plata sumei de 405.405 RON, reprezentând diferenţa dintre valoarea de 552.600 RON, reprezentând preţul imobilului stabilit prin raportul de evaluare nr. x/11.08.2009 de către expertul evaluator A. S.R.L. şi valoarea de 147.195 RON, stabilită cu respectarea standardelor internaţionale de evaluare a imobilului teren intravilan în suprafaţă de 1749 mp şi clădiri în suprafaţă de 131 mp, situat în jud. Bistriţa-Năsăud, actualizată cu indicele de inflaţie de la data emiterii titlului de conversie până la data plăţii efective. Totodată, a solicitat obligarea pârâtei la plata dobânzii legale calculate de la data emiterii titlurilor de conversie până la data plăţii.

2. Hotărârea pronunţată de prima instanţă

Prin sentinţa civilă nr. 1097/29.06.2022, Tribunalul Bucureşti, secţia a III-a civilă a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, invocată de către pârâtă prin întâmpinare, şi a respins cererea ca prescrisă.

3. Hotărârea pronunţată de instanţa de apel

Împotriva acestei sentinţe civile a declarat apel reclamantul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, iar, prin decizia civilă nr. 951A din 13 iunie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă a respins apelul, ca nefondat.

4. Recursul exercitat în cauză

Împotriva acestei decizii a declarat recurs reclamantul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, solicitând casarea deciziei recurate şi trimiterea cauzei, spre rejudecare, la aceeaşi instanţă de apel.

În susţinere, recurentul-reclamant a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., învederând că decizia recurată a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material cuprinse în art. 8 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958, referitor la momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie.

Recurentul-reclamant a argumentat că instanţa de apel a apreciat nelegal că momentul de la care ar fi avut posibilitatea să cunoască atât paguba, cât şi pe cel responsabil de producerea ei este data emiterii titlului de despăgubire, în realitate aflându-se în imposibilitate de a cunoaşte paguba mai devreme de 19 februarie 2020, când a fost înregistrată în evidenţele Ministerului Finanţelor adresa nr. x/18.02.2020, prin care i s-a adus la cunoştinţă existenţa unei diferenţe dintre valoarea imobilului ce a făcut obiectul procedurii administrative şi valoarea sa realizată cu respectarea Standardelor Internaţionale de Evaluare.

5. Apărările formulate în cauză

Pârâta a depus la dosar întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca inadmisibil, iar, în subsidiar, ca nefondat.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând recursul civil de faţă, prin prisma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte îl va respinge ca nefondat, pentru următoarele considerente de drept:

Motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. are în vedere ipoteza în care "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material". Invocând acest motiv de casare, recurentul-reclamant a susţinut că instanţa de apel a interpretat şi a aplicat în mod greşit dispoziţiile art. 8 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958, referitor la momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie în prezenta cauză.

Înalta Curte constată că acest motiv de recurs este nefondat.

Contrar susţinerilor recurentului-reclamant, în cauză nu se poate reţine că momentul la care trebuia să fie cunoscute paguba şi pe cel care răspunde de ea este 19.02.2020, când a fost înregistrată, în evidenţele Ministerului Finanţelor, adresa nr. x/18.02.2020, prin care s-a adus la cunoştinţă diferenţa dintre valoarea stabilită prin raportul de evaluare întocmit în procedura administrativă şi valoarea stabilită cu respectarea Standardelor internaţionale de evaluare, în ceea ce priveşte imobilul teren în suprafaţă de 1749 mp şi construcţie demolată cu suprafaţa construită de 131,40 mp, din care locuinţă de 91,50 mp şi anexe de 39,90 mp, situat în municipiul Bistriţa, str. x (actual str. x).

Din moment ce, în cadrul litigiului de faţă, se solicită obligarea intimatei-pârâte la plata unei sume de bani, decurgând din angajarea răspunderii sale civile delictuale pentru o pretinsă faptă ilicită săvârşită în anul 2009, sunt aplicabile dispoziţiile art. 8 din Decretul nr. 167/1958, potrivit cărora prescripţia începe să curgă "de la data când păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea". De altfel, reglementarea art. 8 din Decretul nr. 167/1958 este identică cu cea a art. 2.528 alin. (1) din C. civ.

Prevederile art. 8 din Decretul nr. 167/1958 instituie două momente alternative, în funcţie de care se calculează termenul de prescripţie: primul vizează data la care păgubitul a cunoscut paguba şi pe cel care răspunde de ea (momentul subiectiv), iar al doilea coincide cu data la care păgubitul trebuia să cunoască paguba şi pe cel care răspunde de ea (momentul obiectiv). Textul nu se referă la momentul cunoaşterii întinderii pagubei, ci la cel al cunoaşterii pagubei, rămânând ca, în interiorul termenului de prescripţie (în speţă, acesta este de 3 ani, conform art. 3 din Decretul nr. 167/1958), păgubitul să efectueze verificări pentru stabilirea întinderii prejudiciului şi să acţioneze pentru recuperarea sa.

Soluţia începerii cursului prescripţiei dreptului la acţiunea în reparaţie a prejudiciilor cauzate prin fapte ilicite de la data când victima a cunoscut paguba şi pe cel care răspunde de ea prezintă neajunsul de a amâna, în unele cazuri, data începerii cursului prescripţiei, ceea ce contravine scopului urmărit prin instituţia prescripţiei. Pentru a înlătura acest inconvenient, legiuitorul a stabilit şi un al doilea moment (de data aceasta, obiectiv) de la care începe să curgă prescripţia dreptului la acţiune pentru repararea pagubei pricinuite printr-o faptă ilicită, şi anume data când victima trebuia să cunoască atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea, realizând, astfel, armonizarea necesităţii ocrotirii efective a victimei cu necesitatea asigurării finalităţii practice a prescripţiei extinctive.

Stabilirea momentului obiectiv de la care începe să curgă termenul de prescripţie se întemeiază pe ideea culpei prezumate a victimei de a nu fi depus toate diligenţele necesare pentru descoperirea pagubei şi a celui chemat să răspundă de ea. În felul acesta, titularul dreptului la acţiune, căruia i s-a cauzat un prejudiciu, este îndemnat să stăruie în aflarea elementelor care să-i permită să înainteze acţiunea în răspundere civilă delictuală. Având în vedere configuraţia juridică a instituţiei culpei, la care face trimitere art. 8 din Decretul nr. 167/1958 ("trebuia să"), nu este suficient ca victima să se fi încrezut în ceea ce i s-a prezentat sau a luat drept situaţie reală, adică să se prevaleze de o simplă ignoranţă, ci este necesar un element esenţial: convingerea eronată pe care a avut-o să nu îi poată fi imputabilă, ca urmare a neglijenţei pe care a manifestat-o.

Păgubitul nu poate invoca în beneficiul său buna-credinţă, pentru a-şi ascunde lipsa de diligenţă în privinţa unui control atent asupra săvârşirii unor potenţiale fapte ilicite în detrimentul patrimoniului său. Aprecierea atitudinii psihologice a victimei se face în abstract, raportându-se la conduita unei persoane de o prudenţă şi diligenţă normale, adică a unei persoane rezonabile, al cărei prototip este distinct de cel al unei persoane obişnuite. Ca atare, analiza conduitei păgubitului se raportează la un standard obiectiv, iar nu la capacitatea de a-şi reprezenta în mod corect situaţia, adică la un criteriu subiectiv şi concret.

În cauză, recurentul-reclamant a susţinut că paguba nu putea fi stabilită cu certitudine până la momentul înregistrării adresei nr. x/18.02.2020, prin care intimata-pârâtă i-a adus la cunoştinţă împrejurarea că au fost constatate diferenţe de evaluare a imobilelor în mai multe dosare administrative.

Această susţinere nu poate fi primită, întrucât, pentru determinarea momentului de început al cursului prescripţiei, nu interesează cunoaşterea cuantumului pagubei, ci data la care Statul trebuia să cunoască paguba şi pe cel care răspunde de ea, neavând relevanţă, din perspectiva aplicării art. 8 din Decretul nr. 167/1958, înregistrarea în evidenţe a adresei nr. x/18.02.2020.

Statul Român îşi exercită/îndeplineşte funcţiile constituţionale (legislativă, executivă, judecătorească) prin intermediul organelor sale, pe care le creează şi cărora le atribuie atribuţii specifice, prin adoptarea actelor normative de organizare şi de funcţionare. În temeiul acestui raport de sorginte constituţională, instituţiile şi/sau autorităţile publice au obligaţia de a acţiona în reprezentarea Statului Român, pentru îndeplinirea atribuţiilor conferite de acesta, iar Statul, la rândul lui, trebuie să exercite supravegherea şi controlul modului în care aceste atribuţii sunt îndeplinite de instituţiile/autorităţile pe care le-a creat şi organizat.

Cum în mod corect a reţinut instanţa de apel, Statul nu poate susţine că nu a avut atribuţii să controleze o autoritate publică înfiinţată special chiar de el, pentru că ar însemna să invoce în apărare propria culpă, constând în aceea că nu a creat mecanisme prin care să supravegheze modul în care instituţiile şi/sau autorităţile publice îşi îndeplinesc atribuţiile ce le-au fost delegate, ceea ce contravine principiului nemo auditur propriam turpitudinem allegans.

În această ordine de idei, se reţine că Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor este o autoritate publică centrală, special creată şi abilitată de Statul Român să desfăşoare procedura de acordare a despăgubirilor pentru imobilele preluate în mod abuziv în timpul regimului comunist-

Astfel, conform dispoziţiilor art. 131 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, "Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor coordonează procesul de acordare a despăgubirilor, realizând activităţile prevăzute în acte normative speciale, precum şi activităţile necesare implementării prezentei legi, incluzând emiterea titlurilor de plată, titlurilor de conversie, realizarea conversiei în acţiuni şi achitarea despăgubirilor în numerar". Prin H.G. nr. 361/2005, s-a înfiinţat Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, organ de specialitate al administraţiei publice centrale, fără personalitate juridică, în subordinea Cancelariei Primului-Ministru, prin reorganizarea Autorităţii pentru urmărirea aplicării unitare a Legii nr. 10/2001 şi prin preluarea activităţii, a personalului, a personalului delegat şi a reprezentanţilor altor instituţii care îşi desfăşoară activitatea în cadrul Departamentului pentru aplicarea Legii nr. 9/1998 din cadrul Cancelariei Primului-Ministru. Ulterior, prin O.U.G. nr. 25/2007, Autoritatea Naţională a dobândit personalitate juridică şi a trecut în subordinea Ministerului Economiei şi Finanţelor, pentru ca, prin H.G. nr. 572/2013, să treacă în subordinea Guvernului şi în coordonarea primului-ministru.

Pe de altă parte, potrivit art. 13 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005 (forma în vigoare la momentul emiterii titlului de despăgubire): "(1) Pentru analizarea şi stabilirea cuantumului final al despăgubirilor care se acordă potrivit prevederilor prezentei legi, se constituie, în subordinea Cancelariei Primului Ministru, Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, care are, în principal, următoarele atribuţii: a) dispune emiterea deciziilor referitoare la acordarea de titluri de despăgubire; b) ia alte măsuri legale, necesare aplicării prezentei legi. (2) Comisia Centrală este formată din 9 membri şi are următoarea componenţă: a) preşedintele Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor; b) vicepreşedintele Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor care coordonează Direcţia pentru Acordarea Despăgubirilor în Numerar; c) vicepreşedintele Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor care coordonează Direcţia pentru coordonarea şi controlul aplicării legislaţiei din domeniul proprietăţii funciare şi vicepreşedintele Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor care coordonează Serviciul pentru aplicarea Legii nr. 9/1998 şi Legii nr. 290/2003; d) un reprezentant al Secretariatului General al Guvernului; e) doi reprezentanţi ai Ministerului Economiei şi Finanţelor; f) doi reprezentanţi ai Ministerului Justiţiei. (3) Componenţa nominală a Comisiei Centrale se stabileşte prin decizie a primului-ministru, în termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a legii. (4) Lucrările Comisiei Centrale sunt conduse de preşedintele Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor. (5) Secretariatul Comisiei Centrale se asigură de către Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, din subordinea Cancelariei Primului Ministru. (6) Comisia Centrală are la dispoziţia sa o listă de evaluatori autorizaţi. (7) Comisia Centrală va desemna aleatoriu evaluatorul care va efectua raportul de evaluare."

Coroborând aceste dispoziţii legale, se reţine că, la momentul emiterii deciziei reprezentând titlul de despăgubire, intimata-pârâtă Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor era un organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Economiei şi Finanţelor (care intră în compunerea Guvernului României), iar Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor reprezenta o structură interministerială organizată în subordinea Cancelariei Primului Ministru. Statul, prin autoritatea sa executivă (Guvernul), avea atribuţia şi, implicit, posibilitatea să exercite oricând un control, prin care să verifice activitatea entităţilor subordonate (Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor), având dreptul să constituie orice fel de organism în acest scop.

De altfel, un asemenea control a fost efectuat, chiar dacă nu de către Guvern, ci de către Curtea de Conturi, care reprezintă o instituţie creată special de Statul Român pentru a exercita controlul, în numele Statului, asupra modului de întrebuinţare a banilor publici, control care s-a exercitat asupra activităţii Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor la nivelul anului 2009.

Astfel cum în mod corect a reţinut şi instanţa de apel, Statul Român trebuie şi poate să cunoască rapoartele Curţii de Conturi, neputând invoca faptul că nu a ştiut despre activitatea şi măsurile dispuse de această autoritate publică.

Chiar dacă este o instituţie autonomă, aflată sub control parlamentar, totuşi Curtea de Conturi este creată tot de Statul Român şi funcţionează în cadrul normativ stabilit de către acesta. Cu toate acestea, Statul Român, prin organele sale competente, a rămas în pasivitate, fapt ce a permis ca situaţia constatată în anul 2009 să se regăsească şi în anul 2013. În ceea ce priveşte imobilele ce au făcut obiectul dosarelor de despăgubiri aprobate în perioada 2007-2011, se reţine că, în anul 2013, Statul Român a exercitat din nou, prin instituţia special creată în acest scop - Curtea de Conturi -, controlul asupra modului în care au fost evaluate imobilele, constatând că există nereguli constând în supraevaluarea imobilelor, astfel că nu poate fi primită susţinerea recurentului-reclamant, în sensul că nici la data întocmirii raportului de evaluare şi nici ulterior nu a existat niciun indiciu care să vizeze nelegala întocmire a rapoartelor de evaluare.

Mai mult, Statul Român, în exercitarea funcţiei sale executive, a creat mecanisme interne de control chiar în cadrul Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor, însă, conform susţinerilor din cuprinsul cererii de chemare în judecată, aceste mecanisme nu au fost eficiente. O atare apărare nu poate conduce la concluzia că Statul nu trebuia să cunoască paguba şi persoana care răspunde de ea până la momentul înregistrării, în evidenţele Ministerului Finanţelor, a adresei nr. x/18.02.2020, întrucât a accepta o astfel de interpretare juridică înseamnă a permite Statului, care se consideră păgubit, să invoce propria pasivitate şi/sau incapacitate de a asigura organizarea eficientă a activităţii de restituire a proprietăţilor şi de a constata neregulile afirmate în folosirea fondurilor publice, prin organele sale de control pe care le-a creat special în scopul îndeplinirii funcţiilor constituţionale.

Întrucât Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor reprezintă organisme special abilitate de Statul Român - care şi-a exprimat voinţa în acest sens prin adoptarea Legii nr. 247/2005 - să desfăşoare procedura de acordare a despăgubirilor pentru imobilele preluate în mod abuziv, Statul nu se poate apăra invocând faptul că nu a avut atribuţii în procedura de restituire şi că, din această cauză, nu a cunoscut, până în anul 2020, că imobilul ar fi fost supraevaluat prin raportul de evaluare întocmit în procedura administrativă de soluţionare a dosarului de despăgubiri. În realitate, Statul se confundă cu instituţiile/autorităţile publice cărora le-a delegat atribuţiile sale executive în procesul de restituire a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada comunistă, în cazul de faţă cu Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.

Paguba, care preexistă deciziei Curţii de Conturi nr. 10/10.10.2013 şi/sau oricărui raport întocmit de un alt organ de control, trebuia să fie cunoscută de Statul Român, independent de constatările organelor de control, fiind rezultatul exclusiv al propriei culpe cu privire la modalitatea de gestionare a resurselor financiare puse la dispoziţia Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor, în condiţiile în care trebuia să declanşeze mecanisme interne sau externe în ceea ce priveşte controlul de gestiune financiară, precum controlul de legalitate, controlul financiar preventiv, auditul intern etc.

Ca atare, nu pot fi primite susţinerile recurentului-reclamant, în sensul că Statul nu a avut atribuţii în procesul de acordare a despăgubirilor pentru imobilele preluate în mod abuziv şi că nu a fost parte în procedura administrativă finalizată cu emiterea titlului de despăgubire şi a titlurilor de conversie, din moment ce chiar Statul, prin puterea sa legiuitoare, a reglementat procedura acordării măsurilor de despăgubire pentru imobilele preluate în mod abuziv în timpul regimului comunist, iar, prin organele sale executive (inclusiv cele cu funcţii şi atribuţii de control), avea obligaţia să urmărească derularea acestei proceduri speciale de reparaţie, cu respectarea cadrului normativ existent.

Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor reprezintă organisme înfiinţate chiar de Stat, iar acesta nu se poate disocia de organele sale executive şi nu poate susţine că nu a avut atribuţii sau pârghii legale prin care să controleze un organ de specialitate al administraţiei publice centrale sau o comisie interministerială. Dimpotrivă, Statul putea şi trebuia, prin organele sale de control, să ia toate măsurile legale necesare pentru a verifica dacă valoarea imobilului era sau nu supraevaluată, neputând pretinde că a cunoscut "cu certitudine" paguba abia când a fost informat, prin adresa nr. x/18.02.2020, un alt organ al său (Ministerul Finanţelor).

Dacă Statul aprecia că organele de control existente în acea perioadă nu reprezentau un instrument eficient, prin care să se asigure respectarea legii în procedura de stabilire a despăgubirilor acordate pentru imobilele preluate în mod abuziv, el avea obligaţia de a crea un mecanism de control care să fie capabil a asigura folosirea eficientă a fondurilor publice. Controlul activităţii asupra entităţilor publice subordonate trebuia efectuat de către Stat, prin organele sale cu atribuţii în acest sens, din oficiu şi la intervale regulate şi rezonabile, în acelaşi sens fiind şi principiul expus de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în cuprinsul paragrafului 53 al deciziei în interesul legii nr. 19/03.06.2019.

Or, Statul, prin organele sale de control, a rămas în pasivitate până în anul septembrie 2021, deşi putea şi trebuia să acţioneze în vederea depistării prejudiciului afirmat a fi produs prin emiterea deciziei de despăgubire, precum şi să ia măsurile legale de recuperare a pagubei înainte de împlinirea termenului prescripţiei dreptului material la acţiune, mai ales că procesul de restituire a imobilelor preluate în mod abuziv reprezintă un domeniu de mare interes.

În concluzie, pentru determinarea momentului de început al cursului prescripţiei, nu prezintă nicio relevanţă data înregistrării în evidenţe a adresei nr. x/18.02.2020, recurentul-reclamant ignorând faptul că scopul avut în vedere prin reglementarea art. 8 din Decretul nr. 167/1958, atunci când s-a instituit şi un moment obiectiv de la care începe să curgă prescripţia extinctivă, a fost tocmai ca titularul să depună diligenţe pentru aflarea tuturor elementelor care să-i permită valorificarea dreptului subiectiv.

Faţă de aceste considerente, constatând că motivele de casare invocate sunt nefondate şi că decizia civilă recurată este legală, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, împotriva deciziei civile nr. 951A din 13 iunie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 21 martie 2024.