State restitution claims: Objective start of limitation period for liability arising from statutory overvaluation in property indemnity procedures

Şedinţa publică din data de 28 februarie 2024

Asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti – secţia a V-a civilă la data de 11.08.2021 sub nr. x/2021, reclamantul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, pronunţarea unei hotărâri prin care să se dispună obligarea pârâtei la plata sumei de 300.248 RON, actualizată cu rata inflaţiei şi dobânda legală până la data plăţii.

În drept, au fost invocate prevederile art. 103 din Legea nr. 71/2011, art. 998-1000 alin. (3) din C. civ. din 1864 şi art. 35 alin. (1) şi (3) din Decretul nr. 31/1954.

Prin întâmpinare pârâta a invocat excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, iar pe fond a solicitat respingerea, ca neîntemeiată, a cererii de chemare în judecată.

Pârâta a formulat şi cerere de chemare în garanţie care a fost respinsă, ca tardiv formulată, prin practicaua sentinţei primei instanţe.

2. Sentinţa pronunţată de Tribunalul Bucureşti

Prin sentinţa nr. 1267/08.09.2022, Tribunalul Bucureşti, secţia a V-a civilă a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune şi a respins cererea de chemare în judecată, ca prescrisă.

3. Decizia pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti

Prin decizia nr. 836A/26.05.2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă a respins, ca nefondat, apelul reclamantului împotriva sentinţei nr. 1267/08.09.2022 pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a V-a civilă.

4. Calea de atac a recursului exercitată în cauză

Împotriva deciziei nr. 836A/26.05.2023 a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., reclamantul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor.

Recurentul a învederat că decizia recurată a fost pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a prevederilor art. 8 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958 şi art. 2528 C. civ.

Astfel, se susţine că instanţa de apel în mod greşit a apreciat că momentul obiectiv la care reclamantul ar fi putut cunoaşte paguba (stabilită cu certitudine) şi pe cei responsabili de producerea acesteia este cel al emiterii de către Comisia Centrală de Stabilire a Despăgubirilor a deciziei nr. 5493/23.04.2009, sens în care face trimitere la considerentele Deciziei nr. 513/7.03.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia I civilă.

Recurentul a învederat că o condiţie esenţială pentru a putea fi angajată răspunderea civilă delictuală, o reprezintă existenţa unui prejudiciu, care să fie cert, să nu fi fost reparat încă, să fie direct, să fie personal şi să rezulte din încălcarea sau atingerea unui interes legitim.

De asemenea, a precizat că decizia de despăgubire este emisă de o altă entitate decât autoritatea pârâtă.

Cât timp instanţa de fond a calificat cererea reclamantului în despăgubiri ca fiind una de drept comun, întemeiată pe dispoziţiile art. 1000 C. civ., faţă de prevederile art. 25 alin. (2), art. 35 şi art. 37 din Decretul nr. 31/1954, transferul răspunderii pentru producerea prejudiciului nu se poate face în persoana Statului român pentru fapte care aparţin instituţiilor acestuia, şi nu lui însuşi.

Statul nu poate fi ţinut responsabil pentru delictele sau cvasidelictele civile comise de agenţii săi, deoarece aceştia, cât priveşte modul de a le îndeplini, nu se află într-un raport de dependenţă faţă de autoritatea statului.

Chiar dacă atât intimata, cât şi organul emitent al deciziei de despăgubire s-au aflat, la momentul derulării procedurii administrative în subordinea Ministerului Economiei şi Finanţelor, aceasta nu înseamnă că existau pârghiile legale necesare identificării şi cuantificării prejudiciului, din moment ce este vorba despre persoane juridice de sine-stătătoare, cu atribuţii diferite. A invocat şi faptul că nici la data întocmirii raportului iniţial de evaluare şi nici ulterior nu a existat vreun indiciu care să vizeze nelegala întocmire a acestui raport.

Chiar dacă ministerul ar fi auditat activitatea autorităţii pârâte, control similar cu cel efectuat de Curtea de Conturi şi finalizat prin Decizia nr. 10/10.10.2013, acesta nu ar fi dus la stabilirea, cu certitudine, a pagubei, deoarece, întinderea prejudiciului nu putea fi cuantificată decât prin parcurgerea următoarelor operaţiuni: verificarea, prin intermediul unui expert evaluator autorizat ANEVAR a tuturor rapoartelor de evaluare care au stat la baza deciziilor emise de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor şi, ca urmare a acestei activităţi, identificarea raportelor de evaluare întocmite cu nerespectarea Standardelor Internationale de Evaluare; reevaluarea, de către un expert evalutor autorizat ANEVAR, a rapoartelor de evaluare identificate în etapa descrisă la punctul anterior, în vederea stabilirii prejudiciului produs.

Susţine şi că, în cauză, există două raporturi de prepuşenie, pe de o parte, cel dintre intimată şi experţii evaluatori în temeiul contractelor de prestări servicii de expertiză şi pe de altă parte, cel născut în temeiul raporturilor de muncă dintre intimată şi consilierii care au avizat rapoartele de expertiză şi care aveau studii de specialitate în evaluarea bunurilor imobiliare.

Concluzionează prin aceea că se afla în imposibilitate de a cunoaşte prejudiciul anterior datei înregistrării în evidenţele Ministerului Finanţelor a adresei nr. x/18.01.2021, prin care i s-a adus la cunoştinţă existenţa unei diferenţe între valoarea imobilelor ce au făcut obiectul procedurii administrative de acordare a măsurilor reparatorii şi valoarea de piaţă a acestor imobile, a căror reevaluare s-a realizat cu respectarea Standardelor Internaţionale de Evaluare.

5. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosar la 6 octombrie 2023, intimata-pârâtă a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi a arătat că înţelege să invoce excepţia inadmisibilităţii căii de atac, raportat la faptul că reclamantul se prevalează de un argument deja statuat definitiv într-o speţă similară, prin decizia nr. 501/15.03.2023 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosar nr. x/2021. Arată că în respectiva cauză instanţa de recurs a menţinut hotărârea instanţei de fond prin care s-a respins, ca prescrisă, cererea de chemare în judecată, sens în care învederează că au fost soluţionate mai multe speţe similare. Intimata invocă şi dispoziţiile art. 431 alin. (2) C. proc. civ. ce reglementează prezumţia legală a lucrului judecat.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Analizând criticile deduse judecăţii, Înalta Curte urmează să constate că acestea sunt încadrabile în motivul de nelegalitate invocat şi, astfel, că excepţia nulităţii (impropriu indicată de intimată ca fiind a inadmisibilităţii) nu poate fi primită. Criticile au însă caracter nefondat, potrivit considerentelor ce urmează să fie expuse.

Critica de nelegalitate dedusă judecăţii prin intermediul căii extraordinare de atac este aceea că instanţa de apel a interpretat şi aplicat greşit normele de drept material privind prescripţia extinctivă, argumentele recurentului fiind subsumate motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., motiv de recurs care, însă, deşi încadrabil în textul legal menţionat, nu poate fi primit.

Recurentul şi-a fundamentat raţionamentul pe considerentul că prescripţia dreptului material la acţiune a început să curgă la data comunicării adresei nr. x/18.01.2021 emisă de ANRP prin care i s-au adus la cunoştinţă diferenţele dintre valoarea imobilelor ce au făcut obiectul procedurii administrative de acordare a măsurilor reparatorii şi valoarea de piaţă a acestor imobile a căror reevaluare s-a realizat cu respectarea criteriilor de rigoare impuse de Standardele Internaţionale de Evaluare.

Critica este nefondată.

Înalta Curte reţine că dreptul de creanţă pretins este corespunzător unei pagube provenite dintr-un raport supraevaluat, întocmit la nivelul anului 2009 şi pe baza căruia s-ar fi plătit despăgubiri mai mari decât cele datorate, astfel că, în cauză, sunt incidente dispoziţiile art. 201 din Legea nr. 71/2011 ("prescripţiile începute şi neîmplinite la data intrării în vigoare a C. civ. sunt şi rămân supuse dispoziţiilor legale care le-au instituit"), coroborate cu cele ale art. 8 din Decretul nr. 167/1958, referitoare la prescripţia dreptului la acţiune în repararea pagubei pricinuite prin fapta ilicită.

Art. 8 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958, prevede că "prescripţia dreptului la acţiune în repararea pagubei pricinuite prin fapta ilicită, începe să curgă de la data când păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască, atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea."

Dreptul subiectiv dedus judecăţii este un drept de creanţă născut din pretinsa săvârşire a unei fapte ilicite de către pârâta ANRP, constând în aceea că la nivelul anului 2009, în procesul de acordare a despăgubirilor pe temeiul Legii nr. 10/2001, a întocmit, prin evaluatori autorizaţi, un raport de evaluare cu nerespectarea standardelor internaţionale (supraevaluat), raport care a fost apoi avizat de către consilierii pârâtei.

În baza acestui raport a fost emisă, de către ANRP, Decizia de despăgubiri nr. 5493/23.04.2009 -dosar fond- (conţinând titluri de despăgubiri) în temeiul căreia a fost apoi eliberat titlul de conversie în acţiuni, conform Titlului VII din Legea nr. 247/2005 şi opţiunii exprimate de către beneficiar.

Instanţa de apel a apreciat că momentul de la care trebuie considerat că începe cursul prescripţiei este cel al emiterii Deciziei nr. 5493/23.04.2009.

Textul legal pretins a fi aplicat eronat de către instanţa de apel- art. 8 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958- stabileşte două momente, alternative, care pot marca începutul prescripţiei – unul subiectiv (al cunoaşterii efective a pagubei şi a celui care răspunde de ea) şi unul obiectiv, legat de data la care păgubitul trebuie să cunoască atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea.

Instituirea celor două momente alternative urmăreşte să armonizeze dezideratul ocrotirii efective a victimei faptei ilicite (căreia nu i s-ar putea opune prescripţia înainte de a avea posibilitatea de a acţiona întrucât nu a cunoscut paguba şi pe cel care răspunde de ea) şi pe cel al asigurării finalităţii, scopului reglementării acestei instituţii, aceea de lămurire a situaţiilor juridice neclare în termene scurte, de natură să garanteze securitatea şi stabilitatea circuitului civil.

De aceea, în legătură cu acest din urmă deziderat, stabilirea de către legiuitor a unui moment obiectiv de la care începe să curgă prescripţia extinctivă se bazează şi pe ideea culpei prezumate a victimei, de a nu fi depus toate diligenţele necesare pentru descoperirea pagubei şi a celui chemat să răspundă de ea.

În cauză, prevalându-se de momentul subiectiv (reprezentat de data comunicării de către ANRP a adresei nr. x/18.01.2021 prin care Ministerul Finanţelor era informat despre existenta unei diferenţe de valoare în privinţa raportului întocmit în 2009), recurentul învederează că nu a putut acţiona înaintea datei respective întrucât nu cunoştea întinderea prejudiciului.

Susţinerea recurentului nu îşi are temei în dispoziţia legală, care nu condiţionează exerciţiul dreptului la acţiune în repararea pagubei cauzate printr-o faptă ilicită de cunoaşterea întinderii acesteia, ci doar de cunoaşterea existenţei pagubei şi a celui care răspunde de ea.

Întinderea pagubei reprezintă o chestiune de probaţiune şi respectiv, de verificare jurisdicţională în procesul în care se tinde la valorificarea dreptului, fără să reprezinte un element care să influenţeze sau să determine începutul cursului prescripţiei extinctive (pentru că în absenţa lui titularul dreptului nu ar putea acţiona).

În realitate, prevalându-se de aspecte vizând imposibilitatea cunoaşterii întinderii şi respectiv, a existenţei pagubei pentru argumentele arătate anterior – care nu se subsumează scopului avut în vedere de legiuitor, atunci când a detaşat momentul începerii cursului prescripţiei de cel al naşterii dreptului la acţiune (ca titularul dreptului să nu fie sancţionat pentru că nu a putut acţiona), recurentul-reclamant tinde să deplaseze data începerii cursului prescripţiei pentru a situa demersul său înăuntrul termenului de prescripţie.

În acest sens, recurentul identifică un singur moment de început al curgerii prescripţiei, respectiv cel subiectiv, reprezentat de data la care debitorul său l-a înştiinţat că ar avea un drept de creanţă (prin transmiterea de către ANRP a adresei nr. x/18.01.2021), decurgând din diferenţele de valoare constatate în privinţa rapoartelor de evaluare întocmite.

Recurentul ignoră faptul că scopul reglementării, atunci când a instituit şi un moment obiectiv de la care începe să curgă prescripţia extinctivă, a fost tocmai ca titularul dreptului să depună diligenţe pentru aflarea tuturor elementelor care să-i permită intentarea acţiunii şi valorificarea dreptului, altminteri opunându-i-se culpa prezumată a victimei care nu a efectuat toate demersurile pentru descoperirea pagubei şi a celui care răspunde de ea.

Acest moment obiectiv, constând în chiar data emiterii Deciziei nr. 5493/23.04.2009 de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor pentru emiterea titlului de despăgubire în favoarea beneficiarului A., se opune recurentului, date fiind prerogativele acestuia în procesul de stabilire şi acordare a despăgubirilor pentru imobilele preluate abuziv de către stat.

Recurentul trebuia să cunoască atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea la data emiterii Deciziei nr. 5493/23.04.2009, din moment ce acest act juridic a fost emis, conform dispoziţiilor art. 16 alin. (7) din Titlul VII din Legea nr. 247/2005 (forma în vigoare la acea dată), în baza raportului de evaluare nr. x/18.02.2009, întocmit în dosarul de despăgubire nr. x/CC

Totodată, se impune a se menţiona că din componenţa Comisiei Centrale de Stabilire a Despăgubirilor, care a emis Decizia nr. 5493/23.04.2009, făceau parte, conform cadrul normativ existent la acel moment (art. 13 alin. (1) din Titlul VII a Legii nr. 247/2005), preşedintele ANRP şi un reprezentant al Ministerului Finanţelor Publice.

De asemenea, titlurile de despăgubiri emise, în numele şi pe seama Statului Român, încorporau drepturile de creanţă împotriva statului şi erau valorificate prin conversia lor în acţiuni la Fondul Proprietatea (art. 3 lit. a).

Acest Fond a funcţionat sub forma unei societăţi de investiţii, deţinută iniţial în întregime de Statul Român, în calitate de acţionar unic, până la transmiterea acţiunilor din proprietatea statului către persoanele fizice despăgubite (art. 7 din Titlul VII).

În ce priveşte ANRP, aceasta este tot o instituţie a statului, înfiinţată prin H.G. nr. 361/2005 ca organ de specialitate cu atribuţii în legătură cu aplicarea legilor reparatorii şi trecută, în baza art. 6 din O.U.G. nr. 25/2007, în subordinea Ministerului Economiei şi Finanţelor (finanţată de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Economiei şi Finanţelor), situaţie confirmată prin H.G. nr. 34/2009 (art. 13 alin. (4) şi menţinută ca atare până la adoptarea H.G. nr. 572/30.07.2013, când a trecut în subordinea Guvernului şi în coordonarea prim-ministrului.

Ca atare, faţă de atribuţiile ce reveneau deopotrivă recurentului şi pârâtei în procesul de evaluare şi acordare a despăgubirilor pentru imobilele preluate abuziv de către stat, faţă de relaţia de subordonare a instituţiei pârâte faţă de reclamant, existentă la data săvârşirii faptei ilicite imputate, rezultă că recurentul-reclamant avea toate elementele necesare pentru a cunoaşte atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea, încă din momentul emiterii Deciziei nr. 5493/23.04.2009 de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, reprezentând titlu de despăgubire.

Astfel fiind, recurentul putea şi trebuia să acţioneze pentru recuperarea pagubei încă de la data emiterii Deciziei nr. 5493/23.04.2009, care marchează şi momentul de început al curgerii prescripţiei extinctive înăuntrul unui termen de trei ani, din moment ce, prin acest titlu, a fost stabilită valoarea despăgubirilor cuvenite persoanelor îndreptăţite, pe baza raportului de evaluare iniţial, neregular întocmit, raport care, ca urmare a emiterii titlului de despăgubire, a fost validat, producând efecte juridice depline în contra statului, ca debitor al raportului juridic obligaţional constituit astfel.

Pe cale de consecinţă, contrar aserţiunilor din memoriul de recurs, recurentul-reclamant a beneficiat de pârghiile legale pentru a acţiona în vederea evitării sancţiunii prescripţiei, având, prin intermediul structurii sale executive, posibilitatea exercitării la orice moment a unui control, prin care să verifice activitatea intimatei-pârâte şi a Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor.

Atitudinea pasivă în recuperarea prejudiciului nu-l îndreptăţeşte pe recurent să se prevaleze de incidenţa unui moment subiectiv (data la care, în 2021, debitorul împotriva căruia îşi îndreaptă acţiunea îl încunoştinţează că ar avea o creanţă) întrucât, pentru argumentele arătate anterior, în speţă este aplicabil momentul obiectiv al începutului cursului prescripţiei, plasat în timp cu mult anterior datei la care afirmă recurentul că a cunoscut toate elementele care l-ar fi îndreptăţit să acţioneze.

Demersul, în aceşti termeni, al recurentului este unul care pe de o parte, nesocoteşte reglementarea momentului de început al cursului prescripţiei (data la care titularul dreptului subiectiv a cunoscut paguba şi pe cel care răspunde de ea, neputându-se situa ulterior celei la care trebuia să cunoască aceste elemente), iar pe de altă parte, înseşi funcţia şi finalitatea prescripţiei extinctive, de a sancţiona pasivitatea, lipsa de diligenţă, pentru lămurirea situaţiilor juridice neclare, în vederea asigurării stabilităţii circuitului civil.

În ceea ce priveşte susţinerea potrivit căreia instanţa de apel ar fi ignorat dispoziţiile art. 25 alin. (2), art. 35 şi art. 37 din Decretul nr. 31/1954, care statuează că transferul răspunderii pentru producerea prejudiciului nu se poate face în persoana Statului Român pentru fapte care aparţin instituţiilor acestuia, şi nu lui însuşi, Înalta Curte constată că aceasta este eronată.

Sub acest aspect, se constată că Statul este reprezentat în procedura administrativă de restituire de ANRP, că îşi exercită drepturile şi obligaţiile prin instituţii şi autorităţi publice cărora le deleagă o parte din atribuţiile sale şi că, în temeiul acestui raport, instituţia sau autoritatea publică respectivă are obligaţia de a acţiona în reprezentarea statului pentru îndeplinirea atribuţiilor conferite de acesta, iar statul, la rândul lui, trebuie să exercite supravegherea şi controlul modului în care aceste atribuţii sunt îndeplinite de instituţiile sale.

Totodată, în cuprinsul memoriului de recurs, recurentul invocă aspectele dezlegate prin Decizia nr. 513/7.03.2019. Or, în prezenta cauză, Înalta Curte nu poate fi ţinută de hotărârea invocată de recurent cu titlu de practică judiciară, în care se dă prevalenţă momentului subiectiv al începutului cursului prescripţiei, de vreme ce considerentele sunt determinate de situaţia de fapt particulară a cauzei analizate, iar pe de altă parte, a da relevanţă unei chestiuni de drept dezlegate de o altă instanţă, într-o altă cauză ce nu priveşte părţile, ar echivala cu introducerea pe cale judiciară a sistemului precedentului judiciar, aspect inadmisibil de vreme ce acesta nu se regăseşte în izvoarele dreptului civil, reglementate de art. 1 din C. civ.

Astfel, faţă de considerentele anterior redate, Înalta Curte constată că acţiunea recurentului-reclamant din anul 2021 (formulată la aproximativ 12 ani de la data săvârşirii faptei ilicite pretinse- din anul 2009) a fost iniţiată după împlinirea termenului de prescripţie de 3 ani, reglementat de art. 8 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958, astfel că, instanţa de apel a menţinut în mod legal soluţia tribunalului de respingere a acţiunii, ca fiind prescrisă.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul Statul Român prin Ministerul Finanţelor împotriva deciziei nr. 836 A din 26 mai 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul Statul Român prin Ministerul Finanţelor împotriva deciziei nr. 836 A din 26 mai 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 28 februarie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor, prin mijlocirea grefei, conform art. 402 C. proc. civ.