State compensation claim for property valuation errors barred by limitation period starting upon definitive administrative court decision

Şedinţa publică din data de 29 noiembrie 2023

Deliberând, asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti la data de 23.09.2021 sub nr. x/2021, reclamantul Ministerul Finanţelor Publice, în reprezentarea Statului Român a chemat în judecată pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor (ANRP), solicitând instanţei ca, prin hotărârea care se va pronunţa, să se dispună obligarea pârâtei la plata sumei de 2.540.771,90 RON reprezentând diferenţa dintre valoarea stabilită cu respectarea standardelor internaţionale de evaluare a imobilului compus din teren şi construcţii situat în str. x, Focşani, Vrancea şi preţul imobilului stabilit prin raportul de evaluare nr. x din data de 19.04.2010 realizat de evaluator A. în dosarul nr. x/2997 C. civ., actualizată cu indicele de inflaţie de la data emiterii titlurilor de conversie şi până la data plăţii efective. Totodată, a solicitat obligarea pârâtei la plata dobânzii legale calculate de la data emiterii titlurilor de conversie şi până la data plăţii.

La data de 14.03.2022, pârâta ANRP a depus cerere de chemare în garanţie a numiţilor PFA A., B. şi C..

La termenul de judecată din data de 23.05.2022, instanţa a respins cererea de chemare în garanţie formulată de pârâta ANRP ca tardiv formulată.

2. Sentinţa pronunţată de Tribunalul Bucureşti

Prin sentinţa civilă nr. 855 din 06.06.2022, Tribunalul Bucureşti – secţia a IV-a Civilă a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune şi a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Ministerul Finanţelor Publice în reprezentarea Statului Român, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, ca prescrisă.

3. Decizia pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti

Prin decizia nr. 113A/2023 din 30 ianuarie 2023, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IV-a civilă a respins, ca nefondat, apelul declarat de reclamantul Ministerul Finanţelor în reprezentarea Statului Român, împotriva sentinţei civile nr. 855 din 06.06.2022, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a V-a civilă.

4. Calea de atac a recursului exercitată în cauză

Prin cererea de recurs, întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., reclamantul a solicitat admiterea recursului, casarea deciziei recurate şi trimiterea cauzei, spre rejudecare, instanţei de apel.

În susţinerea motivului de recurs, recurentul-reclamant a arătat că decizia recurată a fost pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material cuprinse în art. 8 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958 privind prescripţia extinctivă şi art. 2528 C. civ.

Instanţa de apel a reţinut greşit, în aplicarea normelor legale menţionate, că momentul obiectiv al începutului curgerii termenului de prescripţie este momentul pronunţării sentinţei nr. 2767/17.10.2014, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Recurentul a făcut referire la considerente din decizia nr. 513/07.03.2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia I civilă, după care a arătat că, în mod eronat, instanţa de apel a apreciat că momentul obiectiv de la care reclamantul ar fi avut posibilitatea să cunoască atât paguba (stabilită cu certitudine), cât şi pe cei responsabili de producerea acesteia, este acela al rămânerii definitive a deciziei nr. 2767/17.10.2014, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Or, arată că de la momentul indicat de Curtea de Apel Bucureşti nu se putea cunoaşte nici măcar despre existenţa pagubei, la data pronunţării hotărârii nr. 2767/2014 neputându-se afirma că raportul de evaluare întocmit, respecta rigorile impuse de Standardele Internaţionale de Evaluare, ca atare, la momentul pronunţării sentinţei civile nu se putea vorbi de existenţa unui prejudiciu.

O condiţie esenţială pentru angajarea răspunderii civile delictuale o reprezintă existenţa unui prejudiciu, care trebuie să fie cert, să nu fi fost reparat încă, să fie direct, personal şi să rezulte din încălcarea sau atingerea unui interes legitim.

Întrucât prima instanţă a calificat cererea reclamantului în despăgubiri ca fiind una de drept comun, întemeiată pe dispoziţiile art. 1000 C. civ., faţă de prevederile art. 25 alin. (2), art. 35 şi art. 37 din Decretul nr. 31/1954, transferul răspunderii pentru producerea prejudiciului nu se poate face în persoana Statului Român pentru fapte care aparţin instituţiilor acestuia şi nu lui însuşi.

Referitor la răspunderea statului, recurentul a arătat că sunt aplicabile normele dreptului public, în concepţia cărora are răspundere directă, dar numai pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare săvârşite în procesele penale.

Statul nu poate fi ţinut responsabil pentru delictele sau cvasidelictele comise de agenţii săi, deoarece aceştia, cât priveşte modul de a le îndeplini, nu se află într-un raport de dependenţă faţă de autoritatea statului.

Pe de altă parte, chiar dacă atât pârâta, cât şi organul emitent al deciziei de despăgubire s-au aflat la momentul derulării procedurii administrative în subordinea Ministerului Economiei şi Finanţelor, nu înseamnă că existau pârghiile legale necesare identificării şi cuantificării prejudiciului ce se tinde a fi recuperat în cauză, având în vedere că este vorba despre persoane juridice de sine stătătoare cu atribuţii diferite. De asemenea, nici la data întocmirii raportului iniţial de evaluare şi nici ulterior nu a existat un indiciu care să vizeze nelegala întocmire a rapoartelor de evaluare, astfel încât să justifice exercitarea unui control ce ar fi avut temei în relaţia de subordonare între minister şi pârâtă.

Astfel, recurentul a susţinut că a fost în imposibilitate de a cunoaşte "paguba" la momentul indicat de instanţa de apel, arătând că există un raport de prepuşenie născut între Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi experţii evaluatori în temeiul contractelor de prestări servicii de expertiză şi un raport de prepuşenie născut în temeiul raporturilor de muncă între Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi consilierii care au avizat rapoartele de expertiză pentru a intra în şedinţă, aceştia din urmă având studii de specialitate în evaluarea bunurilor imobiliare.

În consecinţă, instanţa de apel a apreciat eronat că reclamanţii ar fi avut posibilitatea de a cunoaşte prejudiciul mai devreme de data de 19.01.2021, data înregistrării în evidenţele Ministerului Finanţelor a adresei nr. x/18.01.2021, emisă de autoritatea pârâtă prin care au fost înştiinţat despre diferenţele dintre valoarea imobilelor ce au făcut obiectul procedurii administrative de acordare a măsurilor reparatorii şi valoarea de piaţă a imobilelor a căror reevaluare s-a realizat cu respectarea criteriilor impuse de standardele internaţionale de evaluare.

Totodată, recurentul învederează că instanţa de apel a interpretat eronat paragrafe din Decizia nr. 19/2019, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în soluţionarea recursului în interesul legii, în contextul în care, prezenta cauză vizează o altă ipoteză faţă de cea analizată de Înalta Curte în speţa ce a vizat materia dreptului muncii. Astfel, recurentul susţine că instanţa de apel a aplicat eronat prevederile art. 211 lit. c) din Legea nr. 62/2011 privind dialogul social.

5. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând că nu sunt prezentate argumente care să justifice motivele de casare invocate.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând recursul, prin prisma dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Examinând critica subsumată art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., din perspectiva încălcării şi aplicării greşite a dispoziţiilor art. 8 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958 şi art. 2528 C. civ., se constată că este nefondată.

Acţiunea ce face obiectul prezentului dosar are ca obiect obligarea pârâtei Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor la plata sumei de 2.540.771,90 RON reprezentând diferenţa dintre valoarea stabilită cu respectarea standardelor internaţionale de evaluare a imobilului compus din teren şi construcţii situat în str. x, Focşani, Vrancea şi preţul imobilului stabilit prin raportul de evaluare nr. x din data de 19.04.2010 realizat de evaluator A. în dosarul nr. x/2997 C. civ., actualizată cu indicele de inflaţie de la data emiterii titlurilor de conversie şi până la data plăţii efective. Totodată, a solicitat obligarea pârâtei la plata dobânzii Legale calculate de la data emiterii titlurilor de conversie şi până la data plăţii.

În justificarea demersului, reclamantul a invocat Decizia nr. 10/10.10.2013 emisă de Curtea de Conturi a României, care, în urma raportului de control nr. x/26.04.2013 efectuat la Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, în perioada 01.01.2007-31.12.2011, a constatat o serie de nereguli relativ la nerespectarea cerinţelor standardelor internaţionale de evaluare cu privire la estimarea valorii de piaţă a proprietăţilor imobiliare supuse evaluării şi a stabilit în sarcina preşedintelui pârâtei verificarea tuturor rapoartelor de evaluare, care au stat la baza deciziilor emise de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor în perioada 2009-2011, luarea măsurilor de expertizare şi reevaluare a imobilelor ce fac obiectul rapoartelor de evaluare care nu respectă cerinţele impuse şi care au o valoare mai mare de 500.000 RON. Totodată, s-a stabilit în sarcina entităţii auditate obligaţia de determinare a întinderii prejudiciului cauzat bugetului de stat prin plata unor despăgubiri supraevaluate şi întreprinderea de măsuri legale în vederea recuperării acestuia.

Se reţine că legalitatea şi temeinicia Deciziei nr. 10/10.10.2013 emise de Curtea de Conturi a României au fost verificate în justiţie, cu consecinţa menţinerii ei prin sentinţa civilă nr. 2767/17.10.2014, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, definitivă prin nerecurare.

Temeiul juridic invocat de reclamant a fost reprezentat de prevederile art. 998-999 şi art. 1000 alin. (3) din C. civ. de la 1864, precum şi cele ale art. 103 din Legea nr. 71/2011, în speţă, răspunderea pentru fapta ilicită cauzatoare de prejudicii fiind guvernată de legea în vigoare la momentul săvârşirii ei.

Fapta ilicită a fost indicată ca fiind întocmirea raportului de evaluare de către experţi autorizaţi în calitate de prepuşi ai pârâtei, cât şi omologarea de către pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor a raportului de evaluare nr. x/19.04.2010, aspect ce a condus la emiterea Deciziei nr. 8200/2010 de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor. Prejudiciul a fost argumentat din perspectiva diferenţei semnificative între evaluarea întocmită de evaluator A. şi raportul de evaluare întocmit de S.C. D. S.R.L.

Astfel, având în vedere dreptul de creanţă pretins (corespunzător unei pagube provenite dintr-un raport supraevaluat, întocmit la nivelul anului 2009 şi pe baza căruia s-ar fi plătit despăgubiri mai mari decât cele datorate), instanţa de apel a reţinut, în mod corect, incidenţa dispoziţiilor art. 201 din Legea nr. 71/2011 ("prescripţiile începute şi neîmplinite la data intrării în vigoare a C. civ. sunt şi rămân supuse dispoziţiilor legale care le-au instituit"), pe care le-a coroborat cu cele ale art. 8 din Decretul nr. 167/1958, referitoare la prescripţia dreptului la acţiune în repararea pagubei pricinuite prin fapta ilicită.

În aplicarea prevederilor legale menţionate, instanţa de prim control judiciar a apreciat că momentul, de la care trebuie considerat că începe cursul prescripţiei, este reprezentat de data pronunţării sentinţei nr. 2767/17.10.2014 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia contencios administrativ şi fiscal, prin care a fost respinsă contestaţia Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor împotriva deciziei Curţii de Conturi.

Potrivit dispoziţiilor art. 8 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958 "prescripţia dreptului la acţiune în repararea pagubei pricinuite prin fapta ilicită, începe să curgă de la data când păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască, atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea".

Textul legal stabileşte două momente, alternative, care pot marca începutul prescripţiei – unul subiectiv, al cunoaşterii efective a pagubei şi a celui care răspunde de ea, şi unul obiectiv, legat de data la care păgubitul trebuie să cunoască atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea.

Instituirea celor două momente alternative urmăreşte să armonizeze dezideratul ocrotirii efective a victimei faptei ilicite (căreia nu i s-ar putea opune prescripţia înainte de a avea posibilitatea de a acţiona întrucât nu a cunoscut paguba şi pe cel care răspunde de ea) şi pe cel al asigurării finalităţii, scopului reglementării acestei instituţii, aceea de lămurire a situaţiilor juridice neclare în termene scurte, de natură să garanteze securitatea şi stabilitatea circuitului civil.

De aceea, în legătură cu acest din urmă deziderat, stabilirea de către legiuitor a unui moment obiectiv de la care începe să curgă prescripţia extinctivă se bazează şi pe ideea culpei prezumate a victimei, de a nu fi depus toate diligenţele necesare pentru descoperirea pagubei şi a celui chemat să răspundă de ea.

Recurentul-reclamant a criticat acest raţionament, invocând că era în imposibilitate de a cunoaşte paguba la momentul indicat de instanţa de apel, arătând că nu putea cunoaşte prejudiciul mai devreme de 19.01.2021, data înregistrării în evidenţele sale a adresei nr. x/18.01.2021 emisă de pârâtă, prin care a fost încunoştinţat despre diferenţele dintre valoarea imobilelor ce au făcut obiectul procedurii administrative de acordare a măsurilor reparatorii şi valoarea de piaţă a acestora, a căror reevaluare s-a realizat cu respectarea criteriilor impuse de Standardele Internaţionale de Evaluare.

A învederat acesta că nu a putut acţiona înaintea datei respective întrucât nu cunoştea întinderea prejudiciului, despre care a luat cunoştinţă doar în urma definitivării verificărilor dispuse după controlul Curţii de Conturi, conform deciziei nr. 10/2013.

Susţinerea recurentului nu îşi are temei în dispoziţia legală, care nu condiţionează exerciţiul dreptului la acţiune în repararea pagubei cauzate printr-o faptă ilicită de cunoaşterea întinderii acesteia, ci doar de cunoaşterea existenţei pagubei şi a celui care răspunde de ea.

Întinderea pagubei reprezintă o chestiune de probaţiune şi respectiv, de verificare jurisdicţională în procesul în care se tinde la valorificarea dreptului, fără să reprezinte un element care să influenţeze sau să determine începutul cursului prescripţiei extinctive (pentru că în absenţa lui titularul dreptului nu ar putea acţiona).

În acelaşi timp, nu poate fi primită critica recurentului potrivit căreia nu putea şti că există o pagubă, înainte de verificarea rapoartelor de evaluare.

Pe acest aspect, instanţa de apel a reţinut, în mod corect, incidenţa dezlegărilor cu valoare de principiu conţinute în Decizia în interesul legii nr. 19/2019, conform căreia intervenţia Curţii de Conturi, prin intermediul controalelor exercitate, nu poate influenţa cursul prescripţiei extinctive, întrucât izvorul obligaţiei debitorului nu îl reprezintă actul de control, ci actul sau faptul juridic ce a generat paguba, neexistând nicio dispoziţie legală care să stabilească faptul că actul de control are valoarea întreruptivă a cursului prescripţiei, astfel încât invocarea acestuia este irelevantă. S-a statuat, de asemenea, că paguba constatată, urmare a unor astfel de controale, este preexistentă raportului Curţii de Conturi şi prin intermediul actului de control doar se constată abateri de la aplicarea legii, în baza unor documente care ar fi trebuit să fie la îndemâna şi spre verificarea prealabilă a celui care a încuviinţat o cerere în afara cadrului legal.

Aceste statuări cu valoare de principiu ale instanţei supreme, aplicabile mutatis mutandis şi în prezenta cauză, demonstrează că existenţa pagubei, ca element în funcţie, de care să se aprecieze asupra începutului cursului prescripţiei înăuntrul căreia să se ceară repararea ei, nu poate avea ca premisă actul de control al Curţii de Conturi (fiind preexistentă acestuia şi posibil de determinat, prin recurgerea la mecanisme de control interne şi prin exercitarea adecvată a prerogativelor legale, ce revin instituţiilor statului care, în speţă, a presupus folosirea adecvată a resurselor financiare).

În realitate, prevalându-se de aceste aspecte vizând imposibilitatea cunoaşterii întinderii şi respectiv, a existenţei pagubei pentru argumentele arătate anterior – care nu se subsumează scopului avut în vedere de legiuitor, atunci când a detaşat momentul începerii cursului prescripţiei de cel al naşterii dreptului la acţiune (ca titularul dreptului să nu fie sancţionat pentru că nu a putut acţiona) - recurentul-reclamant tinde să deplaseze data începerii cursului prescripţiei pentru a situa demersul său înăuntrul termenului de prescripţie.

În acest sens, recurentul identifică un singur moment de început al curgerii prescripţiei, respectiv cel subiectiv, reprezentat de data la care debitorul său l-a înştiinţat că ar avea un drept de creanţă, prin transmiterea de către Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor a adresei nr. x/18.01.2021), decurgând din diferenţele de valoare constatate în privinţa rapoartelor de evaluare întocmite.

Recurentul ignoră faptul că scopul reglementării, atunci când a instituit şi un moment obiectiv de la care începe să curgă prescripţia extinctivă, a fost tocmai ca titularul dreptului să depună diligenţe pentru aflarea tuturor elementelor care să-i permită intentarea acţiunii şi valorificarea dreptului, altminteri opunându-i-se culpa prezumată a victimei care nu a efectuat toate demersurile pentru descoperirea pagubei şi a celui care răspunde de ea.

Acest moment obiectiv, reţinut de instanţa de apel ca fiind cel al pronunţării sentinţei nr. 2767/17.10.2014 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia contencios administrativ şi fiscal, marchează data la care prejudiciul stabilit de Curtea de Conturi, prin Decizia nr. 10/10.10.2013, a dobândit caracter cert, ca efect al definitivării constatărilor acestui organul de control.

În privinţa Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor, aceasta este tot o instituţie a statului, înfiinţată prin H.G. nr. 361/2005 ca organ de specialitate cu atribuţii în legătură cu aplicarea legilor reparatorii şi trecută, în baza art. 6 din O.U.G. nr. 25/2007, în subordinea Ministerului Economiei şi Finanţelor (finanţată de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Economiei şi Finanţelor), situaţie confirmată prin H.G. nr. 34/2009 (art. 13 alin. (4) şi menţinută, ca atare, până la adoptarea H.G. nr. 572/30.07.2013, când a trecut în subordinea Guvernului şi în coordonarea prim-ministrului.

Ca atare, faţă de atribuţiile ce reveneau deopotrivă recurentului şi pârâtei în procesul de evaluare şi de acordare a despăgubirilor pentru imobilele preluate abuziv de către stat, faţă de relaţia de subordonare a instituţiei pârâte în raport cu reclamantul, existentă la data pronunţării sentinţei nr. 2767/17.10.2014, rezultă că recurentul-reclamant avea toate elementele necesare pentru a cunoaşte atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea, încă din momentul producerii ilicitului afirmat.

În egală măsură, considerentele anterior reţinute sunt aplicabile şi în cazul Curţii de Conturi a României, instituţie care exercită controlul, în numele statului, asupra modului de întrebuinţare a banilor publici.

Atitudinea pasivă în recuperarea prejudiciului nu-l îndreptăţeşte pe recurent să se prevaleze de incidenţa unui moment subiectiv (data la care, în 2021, debitorul împotriva căruia îşi îndreaptă acţiunea îl încunoştinţează că ar avea o creanţă) întrucât, pentru argumentele arătate anterior, în speţă este aplicabil momentul obiectiv al începutului cursului prescripţiei, plasat în timp cu mult anterior datei la care afirmă recurentul că a cunoscut toate elementele care l-ar fi îndreptăţit să acţioneze.

În ceea ce priveşte referirea recurentului la considerentele deciziei nr. 513/07.03.2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia I civilă, în privinţa căreia nu s-a demonstrat că vizează o situaţie identică, pentru a aprecia asupra efectului pozitiv al lucrului judecat, Înalta Curte constată că invocarea acesteia nu este suficientă pentru admiterea căii de atac deduse judecăţii, cu atât mai mult cu cât jurisprudenţa de speţă nu reprezintă izvor de drept, potrivit art. 1 din C. civ.

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii, invocată de intimata-pârâtă, prin întâmpinare, în şedinţa publică din 29 noiembrie 2023, Înalta Curte a calificat-o ca fiind o apărare de fond, urmând să aprecieze cu privire la temeinicia acesteia, din această perspectivă.

Se constată că, într-adevăr, prin decizia nr. 501 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia I civilă, în dosarul nr. x/2021, a fost invocată aceeaşi problematică ca cea invocată şi prin motivele prezentului recurs.

Însă, cu toate acestea, se reţine că, în speţă, nu sunt îndeplinite condiţiile autorităţii de lucru judecat, prin efectul negativ, care să împiedice judecarea prezentei cauze, neexistând identitate de părţi, obiect şi cauză.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, apreciind că motivele de recurs invocate sunt neîntemeiate în ansamblul lor, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge, ca nefondat, recursul declarat în cauză.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul Ministerul Finanţelor, în reprezentarea Statului Român, împotriva deciziei nr. 113A/2023 din 30 ianuarie 2023 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IV-a civilă.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 29 noiembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei.