Challenge to county flag approval rejected as unfounded after quashing lower court decision based on administrative margin of appreciation

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 14.12.2021, sub nr. x/2021, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Consiliul Judeţean Covasna, anularea H.G. nr. 989/2021 privind aprobarea modelului de steag al judeţului Covasna; cu cheltuieli de judecată.

Prin întâmpinarea formulată la data de 21.01.2022, pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, a invocat excepţia lipsei de interes a reclamantului în formularea acţiunii şi excepţia inadmisibilităţii, iar pe fond, a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

La data de 25.01.2022, B., prin preşedintele C., a formulat o cerere de intervenţie în interes propriu, prin care a solicitat anularea H.G. nr. 989/2021 privind aprobarea modelului steagului judeţului Covasna.

Prin încheierea de şedinţă din data de 22.03.2022, Curtea a admis în principiu cererea de intervenţie în interes propriu formulată de B., reţinând că intervenienta justifică un interes propriu în solicitarea de anulare a H.G. nr. 989/2021, în raport şi de considerentele Deciziei nr. 8/2020 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru delegarea unor chestiuni de drept.

La data de 07.04.2022, reclamantul A. a depus precizare de acţiune, prin care a arătat că este de acord cu introducerea în cauză, în calitate de pârâtă a UAT Judeţul Covasna, iar, prin încheierea din data de 19.04.2022, instanţa a dispus, în temeiul art. 161 din Legea nr. 554/2004, introducerea în cauză a Unităţii Administrativ Teritoriale Judeţul Covasna, ca pârâtă.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 74 din 14 iunie 2022 a Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, s-a respins excepţia lipsei de interes şi excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocate de către pârâtul Guvernul României; s-a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Covasna şi Consiliul Judeţean Covasna; s-a admis cererea de intervenţie în interes propriu formulată de intervenienta B.; a fost anulată H.G. nr. 989/2021 privind aprobarea modelului de steag al Judeţului Covasna; a fost obligat pârâtul Guvernul României să achite reclamantului A. suma de 50 RON cu titlu de cheltuieli de judecată; a fost obligat pârâtul Guvernul României să achite intervenientei B. suma de 50 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut că actul administrativ contestat a fost emis în aplicarea şi executarea Legii nr. 141/2015 privind arborarea şi folosirea de către unităţile administrativ-teritoriale a steagurilor proprii, act normativ care reglementează condiţiile privind aprobarea, arborarea şi folosirea de către unităţile administrativ-teritoriale a steagurilor proprii, ca simbol local. Potrivit art. 2 alin. (3) din legea nr. 141/2015, "culoarea şi însemnele distinctive ale steagurilor unităţilor administrativ-teritoriale nu pot aduce atingere simbolurilor naţionale şi nu pot conţine simboluri naţionale ale altor state", iar, conform art. 3 alin. (1) "proiectul modelului de steag al unităţilor administrativ-teritoriale este supus dezbaterii publice şi consultării locuitorilor, în vederea stabilirii variantei reprezentative".

Din interpretarea acestor norme, rezultă că adoptarea unui steag, ca simbol al unei unităţi administrativ teritoriale, trebuie, în primul rând, să nu aducă atingere simbolurilor naţionale şi nici să nu cuprindă simboluri ale altor state, iar, în al doilea rând, să aibă caracter reprezentativ pentru comunitatea respectivă.

Noţiunea de "reprezentativ" presupune, în cazul comunităţilor multietnice, cum este cazul Judeţului Covasna, ca etniile preponderente să fie ilustrate în simbolul ales, adică acest simbol să evidenţieze caracterul multietnic al comunităţii vizate.

În opinia instanţei de fond, modelul de steag adoptat are caracter monoetnic, fiind vorba de o rearanjare a culorilor steagului Ţinutului Secuiesc, cu excluderea oricărui element românesc. S-a apreciat, în aceste condiţii, că steagul adoptat este reprezentativ doar pentru comunitatea maghiară, membrii comunităţii româneşti, aflaţi în minoritate numerică în zona respectivă şi propunerile acestora fiind ignorate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 74 din 14 iunie 2022 a Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs pârâţii Guvernul României, Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Covasna şi Consiliul Judeţean Covasna.

3.1 Recurentul-pârât Guvernul României, prin cererea de recurs întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a invocat, în esenţă, argumente de ordin critic după cum urmează.

A susţinut că motivele pentru care a fost admisă acţiunea sunt legate de elemente figurative şi cromatice ale modelului de steag, care au condus al concluzia că "nu a fost asigurat caracterul reprezentativ al modelului de steag adoptat şi pentru comunitatea românească din judeţul Covasna, ci exclusiv pentru comunitatea maghiară".

Or, trebuie observat că instanţa nu a indicat în mod concret care sunt principiile cuprinse în legea privind arborarea şi folosirea de către unităţile administrativ teritoriale a steagurilor proprii, pe care a apreciat că le-a încălcat Guvernul României la adoptarea H.G. nr. 989/2021.

Totodată, avizul Comisiei Naţionale de Heraldică, Genealogie şi Sigilografie, singura autoritate competentă în a se pronunţa asupra obiectului reglementării actului administrativ contestat, a fost înlăturat din analiza cererii, instanţa de fond concluzionând pe baza analizei unor planşe fotografice asupra cărora era imperativă consultarea unui expert.

De asemenea, analizând dispoziţiile art. 2 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 141/2015 şi art. 12 din Constituţie, invocate ca temei expres în stabilirea nelegalităţii actului administrativ contestat, nu reiese în niciun fel încălcarea acestor norme, adoptarea steagului Judeţului Covasna, ca simbol al unităţilor administrativ-teritoriale neaducând atingere simbolurilor naţionale şi necuprinzând simbolurile altor state suverane.

Sub aspectul tehnicii legislative şi legalităţii actului normativ contestat, pârâtul a precizat că, în conformitate cu prevederile art. 3 din Legea nr. 141/2015 privind arborarea şi folosirea de către unităţile administrativ-teritoriale a steagurilor proprii, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei (iniţiator al actului contestat) a primit hotărârea Consiliului Judeţean Covasna privind aprobarea proiectului modelului de steag, împreună cu un memoriu justificativ şi cu dovada supunerii modelului de steag dezbaterii publice şi consultării locuitorilor, precum şi cu avizul de legalitate al prefectului, aşa cum prevăd art. 200 şi art. 255 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ. M.D.L.P.A. a transmis documentele primite Comisiei Naţionale de Heraldică, Genealogie şi Sigilografic a Academiei Române, conform alin. (3) al art. 3 din Legea 141/2015, iar după primirea avizului consultativ favorabil de la Comisie, a elaborat proiectul de hotărâre şi l-a supus Guvernului României spre aprobare.

Proiectul de hotărâre a Guvernului a fost elaborat, analizat şi avizat de MDLAP numai după obţinerea avizului favorabil al Comisie Nationale de Heraldică, Genealogie si Sigilografie, după expirarea termenului de consultare publică.

La adoptarea H.G. nr. 989/2021 nu a fost încălcat nici un principiu prevăzut de Legea nr. 141/2015, cum a reţinut eronat instanţa de fond, cu atât mai mult cu cât, la solicitarea MDLAP în calitate de autoritate centrală care elaborează proiectul de hotărâre de guvern, autoritatea locală trebuie să facă dovada îndeplinirii condiţiilor art. 3 alin. (1) din Legea nr. 141/2015, referitoare la supunerea modelului de steag dezbaterii publice si consultării locuitorilor, prin transmiterea procesului-verbal de afişare a proiectului de hotărâre de consiliu judeţean/local.

În fine, recurentul a făcut trimitere la Carta Europeană a Autonomiei locale din 15 octombrie 1985, ratificată prin Legea nr. 199/1997, art. 3 alin. (1), în ceea ce priveşte definiţia autonomiei locale.

3.2 Prin cererea de recurs formulată de Judeţul Covasna şi Consiliul Judeţean Covasna, întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenţii au susţinut că reluarea aproape integrală în considerentele hotărârii recurate a argumentelor din cererea de chemare în judecată, fără prezentarea considerentelor logice şi juridice ce au fundamentat soluţia din dispozitivul hotărârii, nu poate fi considerată că răspunde cerintei privind motivarea soluţiilor pronunţate de către instanţele judecătoreşti, în condiţiile în care aceasta nu poate răspunde exigenţelor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., precum şi ale art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului."

Au mai susţinut recurenţii că hotărârea a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, H.G. nr. 989/2021 fiind legală, adoptată în conformitate cu prevederile O.G. nr. 137/2000 şi ale Legii nr. 141/2015.

Astfel, cu privire la adresa nr. x/14.10.2021 emisă de Instituţia Prefectului Judeţului Covasna, asupra oportunităţii adoptării steagului judeţului Covasna, au arătat că, în opinia acestora, instanţa de judecată nu poate hotărî asupra şi nu poate cenzura oportunitatea sau inoportunitatea unei decizii/hotărâri ale autorităţii publice locale, aleasă în condiţiile legii, prin vot universal, egal direct, secret şi liber exprimat. Dacă totuşi se hotărăşte asupra oportunităţii unei decizii/hotărâri a autorităţii administraţiei publice locale, prin hotărârea pronunţată încalcă atât tratatele internaţionale la care România este parte, cât şi legislatia internă prin care aceste tratate au fost ratificate. Instanţa nu poate să hotărască nici cu privire la oportunitatea unei hotărâri adoptată în condiţiile legii, de o autoritate centrală, aceasta reprezentând o depăşire a atribuţiilor autorităţii judecătoresti si o interventie în ceea ce priveste exercitarea autoritătii executive a Guvernului României.

Mai mult, dacă Instituţia Prefectului Judeţului Covasna considera neoportună şi nelegală Hotărârea Consiliului Judeţean Covasna nr. 95/2015, aceasta avea posibilitatea de a ataca în contencios administrativ actul administrativ în discuţie în speţă, în condiţiile Legii nr. 554/2004.

Cu privire la adresa Comisiei Naţionale de Heraldică şi Genealogie a Academiei Române nr. 13/20.04.2021, recurenţii au susţinut că, aşa cum reiese din conţinutul aceastei adrese, Comisia Naţională de Heraldică şi Genealogie a Academiei Române nu poate aproba sau respinge un proiect al unui steag, ci poate formula recomandări. Comisia Naţională de Heraldică şi Genealogie a Academiei Române "este o comisie stiintifică, a Academiei Române şi ca atare temeiul in care face aceste recomandări este unul ce tine de regulile vexiologiei, de traditia istorică şi heraldică a comunităţii, de metodologia CNHG5 privind elaborarea stemelor, precum şi, nu in ultimul rând, de aspectul estetic al compoziţiei. Toate acestea sunt subsumate, evident, legislaţiei în vigoare din România".

De asemenea, instanţa de fond reţine greşit faptul că adoptarea actului administraţiei publice judeţene, în speţă Hotărârea Consiliului Judeţean Covasna nr. 95/2015, nu a fost precedată de dezbateri publice.

În temeiul Legii nr. 52/2003 privind tranparenţa decizională în administraţia publică, cu modificările şi completările ulterioare, Proiectul de hotarare privind aprobarea proiectului modelului de steag al judeţului Covasna a fost afişat la sediul Consiliului Judeţean Covasna, respectiv a fost publicat pe pagina de internet a instituţiei, totodată, anunţul privind iniţierea Proiectului de hotărâre din speţă a fost publicat in cotidienele "D." şi "E.". Până la termenul indicat în anunt, nu s-a formulat nici o propunere sau observaţie din partea cetăţenilor judeţului sau din partea vreunei asociaţii legal constituite, drept urmare prin Hotărârea Consiliului Judeţean Covasna nr. 92/2015 s-a aprobat proiectul modelului de steag al judeţului Covasna, respectiv prin Hotărârea de Guvern nr. 989/2021 s-a aprobat modelul de steag al judeţului Covasna.

Cu privire la steagul judeţului Covasna, aprobat prin H.G. nr. 989/2021, recurenţii au învederat că steagul judeţului Covasna este format dintr-o pânză dreptunghiulară cu proporţia între lăţimea şi lungimea steagului de 2/3, albastră, tăiată de un brâu de aur, purtând în mijloc stema judeţului Covasna. Steagul se fixează pe hampă în partea stângă, pe lăţime pe care este aşezat stema judeţului.

Stema judeţului Covasna, aprobată separat prin Hotărârea de Guvern nr. 925/2007, reprezintă vechea stemă adoptată de autorităţile române în anul 1928. Se compune dintr-un scut triunghiular cu marginile rotunjite, având câmpul albastru, în care un braţ drept armat tine o spadă de argint, cu mânerul si garda de aur, plasată în bară, care străpunge o inimă roşie. In partea superioară, in dreapta, se află un soare figurat, de aur, iar în partea superioară, în stânga, se află o semilună crescătoare, de argint, înconjurată de trei stele de aur, cu câte şase raze. Elementele însumate reprezintă vechea stemă adoptată de autorităţile române în anul 1928. Braţul armat şi sabia amintesc de vitejia locuitorilor în luptele de apărare. Inima semnifică bunătatea sufletească a localnicilor. Smalţurile stemei reprezintă toate comunităţile etnice din judeţ, prin cele trei culori tradiţionale (roşu, galben, albastru). Cromatica derivă din smalţurile stemei. Astfel, cele două fascii laterale au culoarea câmpului stemei, albastră, iar brâul, care poartă stema, a primit smalţul soarelui din stemă - aur - arătând că soarele străluceşte pentru toţi.

4. Apărările formulate în recurs

4.1 Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare la recursurile pârâtului Guvernul României şi Consiliului Judeţean Covasna, prin care a invocat excepţia nulităţii recursurilor.

Astfel, în ceea ce priveşte recursul Consiliului Judeţean Covasna, a solicitat să se constatate nulitatea căii de atac, întrucât este declarată de Preşedintele Consiliului Judeţean Covasna fără acordul şi împuternicirea semnării de către Consiliul Judeţean Covasna, în raport de dispoziţiile art. 190 din Codul administrativ. Totodată, a solicitat să se constatate că susţinerile din recursul declarat de Consiliul Judeţean Covasna nu constituie motive de casare, strict şi limitativ reglementate de art. 488 alin. (1) C. proc. civ. şi, în concluzie, să fie respins recursul ca fiind nul.

Nulitatea recursului cu privire la neformularea de critici concrete care să se circumscrie dispoziţiilor art. 488 C. proc. civ. a fost invocată şi cu privire la recursul Guvernului României.

Pe fond, s-a solicitat respingerea celor două recursuri, apreciindu-se că sentinţa recurată este legală, în mod corect dispunându-se anularea H.G. nr. 989/2021 privind aprobarea modelului de steag al municipiului Sfântu Gheorghe, întrucât aceasta a fost adoptată cu încălcarea condiţiile legale şi imperative prevăzute expres de art. 3 alin. (1) din Legea nr. 141/2015, respectiv condiţia reprezentativităţii, care, în opinia sa, nu este o condiţie formală, ci o condiţie menită să asigure prevenirea oricărei forme de discriminare (în cazul de faţă pe criterii etnice). Fiind o condiţie de legalitate, instanţa de contencios administrativ poate verifica existenţa sau inexistenţa acestei condiţii legale, cu consecinţa ca, în cazul neîndeplinirii acestei condiţii, ca şi a oricărei condiţii de legalitate, să dispună anularea actului.

În ceea ce priveşte, recursul formulat de Guvernul României a susţinut că pârâtul afirmă o necunoaştere a existenţei şi utilizării notorii a Steagului Naţional Secuiesc, intimatul subliniind că instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra elementelor grafice ale steagului în locul CNHGS, ci asupra neîndeplinirii condiţiei legale a reprezentativităţii, iar pentru stabilirea îndeplinirii sau nu a acestei condiţii de valabilitate a actului administrativ contestat, a administrat probatoriul din care rezultă cu evidenţă notorie şi de necontestat că steagul judeţului Covasna apare ca o variantă disimulată a steagului Consiliului Naţional Secuiesc/steagului secuiesc/steagului ţinutului secuiesc.

Referitor la recursului formulat de Consiliul Judeţean Covasna, în esenţă, a susţinut că acesta încearcă să speculeze în încercarea de a prezenta faptul că instanţa a apreciat reprezentativitatea steagului din perspectiva oportunităţii. Or, în condiţiile în care legiuitorul pune condiţia reprezentativităţii în legea ce constituie temei legal pentru aprobarea actului administrativ, îndeplinirea condiţiei presupune faptul ca în comunităţile multietnice reprezentativitatea să presupună o ilustrare în simbolistica oficială a acestui caracter multietnic.

4.2 Intimata-intervenientă în nume propriu B., prin Preşedinte C., a formulat întâmpinări, prin care a invocat, de asemenea, excepţia nulităţii recursurilor pârâtului Guvernul României şi Consiliului Judeţean Covasna, pentru argumente similare cu cele formulate de intimatul-reclamant.

Pe fond, s-a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate, apreciindu-se că sentinţa recurată este temeinică şi legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situaţiei de fapt reţinute, instanţa pronunţându-se exclusiv pe neîndeplinirea condiţiei legale a reprezentativităţii impusă de legea specială, nereţinând însă şi evidenta discriminare pe criterii etnice consecinţă a acestei situaţii, invocată, de asemenea, de intervenientă.

În esenţă, a susţinut că nu este relevantă apărarea legată de procedura de adoptare a H.G. nr. 981/2021, cererea de chemare în judecată şi sentinţa de fond neprivind aspecte de natură procedurală, motivele privind existenţa unui aviz de legalitate al prefectului ori invocarea de către recurent a autonomiei legale, nefiind, în opinia sa, motive de recurs care să poată atrage reformarea sentinţei.

A mai considerat că steagul judeţului Covasna utilizează în mod identic aceleaşi culori ca şi steagul aşa-zisului "ţinut secuiesc", fapt arătat expres şi de Comisia Naţională de Heraldic, Genealogie şi Sigilografie.

În fine, intimata a susţinut că nu se poate contesta caracterul etnic al steagului aprobat prin H.G. nr. 989/2021, acest act administrativ având şi consecinţă discriminarea unei comunităţi întregi pe criterii etnice, astfel că sancţiunea nu poate fi decât anularea actului.

5. Procedura de soluţionare a recursurilor

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 6 septembrie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererilor de recurs la data de 27 octombrie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, cauza fiind amânată la data de 8 decembrie 2022.

La data de 12.10.2022, F. a depus la dosar cerere de intervenţie accesorie în interesul recurenţilor-pârâţi UAT Judeţul Covasna şi Consiliul Judeţean Covasna, la care a ataşat copia statutului asociaţiei. A susţinut că, în raport de scopul acesteia, în ceea ce priveşte existenţa unui interes legitim public, în cauză, întrucât aceasta este o consecinţă firească a existenţei interesului legitim privat, interesul public în realizarea ordinii de drept şi democraţiei constituţionale neputând fi realizată decât prin consolidarea societăţii civile. Pe fond, a solicitat admiterea recursului, formulat de pârâţi, în opinia sa, sentinţa fiind dată cu încălcarea şi aplicare greşită a Legii nr. 141/2015.

La data de 26.10.2022, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei a formulat cerere de intervenţie accesorie în interesul recurentului-pârât Guvernul României, solicitând admiterea recursului formulat de acesta, cu arătarea motivelor de nelegalitate a sentinţei recurate.

Prin încheierea din data 27 octombrie 2022, a fost admisă, în principiu, cererea de intervenţie accesorie formulată de F. în interesul recurenţilor-pârâţi UAT Judeţul Covasna şi Consiliul Judeţean Covasna, în raport de dispoziţiile art. 63 C. proc. civ., constatându-se că justifică un interes legitim propriu.

Prin aceeaşi încheiere a fost respinsă cererea de intervenţie accesorie formulată de către Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, apreciindu-se că acesta nu justifică un interes legitim propriu.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererile de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinări şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, precum şi a probatoriilor administrate în cauză, Înalta Curte constată următoarele:

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o cerere, prin care reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Consiliul Judeţean Covasna, anularea H.G. nr. 989/2021 privind aprobarea modelului de steag al judeţului Covasna. În cauză, s-a admis în principiu cererea de intervenţie în interes propriu formulată de B., iar, în temeiul art. 161 din Legea nr. 554/2004, a fost introdusă în cauză a Unităţii Administrativ Teritoriale Judeţul Covasna, în calitate de pârâtă.

Prin sentinţa recurată, acţiunea a fost admisă, fiind anulată H.G. nr. 989/2021 privind aprobarea modelului de steag al Judeţului Covasna, împotriva acesteia formulând critici pârâtul Guvernul României, întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., pârâţii UAT Judeţul Covasna şi Consiliul Judeţean, formulând critici întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

2. Recursul formulat de pârâtul Consiliul Judeţean Covasna

Analizând cu prioritate excepţia nulităţii recursului invocată de intimata-intervenientă B. şi de intimatul-reclamant A., Înalta Curte urmează să o admită şi să anuleze această cererea de recurs.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 486 C. proc. civ. "(1) Cererea de recurs va cuprinde următoarele menţiuni: (…) e) semnătura părţii sau, după caz, a mandatarului părţii, a reprezentantului legal al părţii sau a consilierului juridic.

(2) La cererea de recurs se vor ataşa dovada achitării taxei de timbru, conform legii, precum şi, dacă este cazul, procura specială, împuternicirea avocaţială sau delegaţia consilierului juridic.

(3) Menţiunile prevăzute la alin. (1) lit. a) şi c)-e), precum şi cerinţele menţionate la alin. (2) sunt prevăzute sub sancţiunea nulităţii. Dispoziţiile art. 82 alin. (1) şi ale art. 87 alin. (2) rămân aplicabile."

Art. 80 C. proc. civ. prevede că "(1) Părţile pot să exercite drepturile procedurale personal sau prin reprezentant. Reprezentarea poate fi legală, convenţională sau judiciară.", iar conform art. 82 "(1) Când instanţa constată lipsa dovezii calităţii de reprezentant a celui care a acţionat în numele părţii, va da un termen scurt pentru acoperirea lipsurilor. Dacă acestea nu se acoperă, cererea va fi anulată."

Totodată, art. 190 alin. (1) din Codul amdinistrativ stipulează că "(1) Preşedintele consiliului judeţean reprezintă judeţul în relaţiile cu celelalte autorităţi publice, cu persoanele fizice şi juridice române şi străine, precum şi în justiţie."

Înalta Curte constată că recursul Consiliului Judeţean este formulat prin reprezentant domnul G., în calitate de Preşedinte, fiind semnat de acesta şi de consilierul juridic al instituţiei.

În cauză, prin întâmpinarile formulate, intervenienta B. şi intimatul-reclamant A. au invocat excepţia nulităţii recursului pentru faptul că cererea de recurs în discuţie este formulată de Preşedintele Consiliului Judeţean fără vreo împuternicire din partea acestei autorităţi, în raport de dispoziţiile art. 190 din Codul administartiv, întâmpinare care a fost comunicată recurentului, care nu a formulat apărări cu privire la acest aspect.

Prin urmare, având în vedere faptul că recursul Consiliului Judeţean Covasna este formulat şi semnat de o persoană care nu are calitatea de reprezentant legal, iar la dosar nu s-a depus niciun act din care să rezulte îndeplinirea condiţiilor legale antereferite, Înalta Curte urmează să admită excepţia nulităţii recursului declarat de Consiliul Judeţean prin reprezentant G., Preşedinte, şi să anuleze recursul formulat de acesta.

3. Recursurile formulate de Guvernul României şi Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Covasna

În primul rând, Înalta Curte va respinge excepţia nulităţii recursurilor Guvernul României şi Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Covasna invocată de intimata-reclamantă A. şi intimata-intervenientă B..

Astfel, se constată că recurentul-pârât Guvernul României a invocat dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., formulând argumente de ordin critic din perspectiva greşitei aplicări şi interpretări a dispoziţiilor de drept material incidente situaţiei de fapt reţinută în cauză, care se circumscriu prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că nu se poate efectua controlul de nelegalitate a sentinţei din perspectiva motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. menţionat de acesta în memoriul de recurs.

Recurentul-pârât Judeţul Covasna a criticat sentinţa recurată invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susţinând că aceasta nu respectă cerinţele art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în opinia sa, fiind preluate susţinerile reclamantului din cererea de chemare în judecată, aspecte care se circumscriu motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (6) C. proc. civ., urmând să fie analizat din această perspectivă, criticile formulate de acesta privind greşita aplicare şi interpretare a Legii nr. 141/2015 fiind încadrabile în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că în cauză nu sunt incidente dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., în sensul invocat de recurentul-pârât Judeţul Covasna.

Aminteşte instanţa că nemotivarea hotărârii judecătoreşti este sancţionată de legiuitor, pornind de la obligaţia statului de a respecta dreptul părţii la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Cu alte cuvinte, art. 6 parag. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului implică, mai ales în sarcina instanţei, obligaţia de a proceda, la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi al elementelor probatorii ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa.

Lecturând considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei şi limitele în care a fost învestită, prima instanţă a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii.

Astfel, judecătorul a explicat soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că acesta a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia admiterii cererii de chemare în judecată.

În sensul dispoziţiilor art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., precum şi a art. 6 § 1 din CEDO, motivele de fapt şi de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt şi de drept care au condus instanţa la adoptarea soluţiei din dispozitiv.

Aceasta înseamnă, aşa cum s-a reţinut în practica consolidată a instanţei supreme, având în vedere că motivarea unei hotărâri este o chestiune de sinteză, de conţinut, nu de volum, că instanţa nu este obligată să răspundă punctual tuturor susţinerilor/apărărilor părţilor ori fiecărei nuanţe date de părţi textelor pe care acestea şi-au întemeiat cererile, care pot fi sistematizate în funcţie de legătura lor logică, cerinţă pe care o îndeplineşte sentinţa recurată, faptul că soluţia pronunţată nu este în concordanţă cu opinia recurentului neputând să atragă casarea hotărârii în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Instanţa de control judiciar constată însă, că este fondat motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de recurenţii-pârâţi Guvernul României şi Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Covasna, care au invocat greşita interpretare şi aplicare a dispoziţiilor Legii nr. 141/2015, susţinută prin argumente similare, motiv pentru care acestea vor fi analizate împreună.

Prealabil prezentării, în concret, a argumentelor pe care îşi întemeiază concluzia, Înalta Curte aminteşte, astfel cum a statuat deja în jurisprudenţa sa constantă, că, în exercitarea atribuţiilor lor, entităţile administrative în general, dispun de o marjă de apreciere, astfel că, în situaţia în care nu pot fi identificate motive de nelegalitate formală ori elemente din care să rezulte că emitentul actului administrativ, prin conduita lui, s-a îndepărtat de la scopul legii ori a încălcat principiul proporţionalităţii între interesul public şi cel privat, o evaluare a substanţei măsurilor dispuse, făcută de instanţa de contencios administrativ însăşi, ar constitui o ingerinţă nepermisă în atribuţiile administraţiei publice.

Analizând conţinutul actului administrativ atacat în cadrul coordonatelor astfel configurate, Înalta Curte constată că Hotărârea nr. 989/2021 respectă limitele şi scopul prevederilor legale în executarea cărora a fost adoptată, neexistând elemente pe baza cărora să poată fi decelată o exercitare abuzivă a dreptului de apreciere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

În fapt, instanţa de control judiciar constată că, prin Hotărârea Consiliului Judeţean Covasna nr. 92/2015 a fost aprobat proiectul modelului de steag al Judeţului Covasna şi s-a dispus transmiterea acestei hotărâri şi a memoriului justificativ Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, conform art. 3 alin. (2) din Legea nr. 141/2015. Adoptarea actului administraţiei publice judeţene nu a fost precedată de dezbateri publice, deşi a fost făcută dovada afişării proiectului hotărârii, la data de 18.06.2015 .

Prin adresa nr. x/14.10.2021 emisă de Instituţia Prefectului Judeţului Covasna, la solicitarea Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, asupra oportunităţii adoptării acestui model de steag, s-a arătat expres că măsura adoptării acestui steag prin hotărâre de Guvern nu este oportună, deoarece "în forma actuală, proiectul de steag al Judeţului Covasna are un caracter monoetnic şi insinuant, excluzând reprezentarea oricărui element românesc". În plus, Instituţia Prefectului Judeţului Covasna a precizat expres:

"culorile drapelului sunt preluate din aşa-zisul "steag al ţinutului secuiesc" (drapel elaborat şi aprobat de către Consiliul Naţional secuiesc ca steag propriu în anul 2008)" şi că "asemănarea dintre cele două drapele este evidentă".

De asemenea, prin adresa nr. x/20.04.2021 emisă de Comisia Naţională de Heraldică şi Genealogie a Academiei Române, s-a menţionat că a fost reanalizată documentaţia şi a fost menţinut avizul consultativ, cu recomandări, emis anterior, în luna noiembrie 2018, respectiv "a considerat redundande fasciile albastre ce fac trimitere cu mare precizie la steagul istoric al Ţinutului Secuiesc medieval, folosit pentru prima dată de voievodul Transilvaniei, Moise Secuiul". Totodată, s-a arătat:

"conform Metodologiei CNHGS simboluri şi blazoane nobiliare sau boiereşti nu vor fi reproduse integral în compoziţiile actuale, dar elemente din acestea sunt binevenite pentru a marca tradiţia istorică a zonei", considerând "suficientă culoarea albastră şi aştrii ce se regăsesc în stema judeţului, plasată în centrul steagului", iar "din punct de vedere cromatic şi estetic, un câmp monocolor, galben satinat, pune mult mai bine în evidenţă stema din scutul central".

Ulterior, prin H.G. nr. 989/2021 s-a aprobat modelul de steag al Judeţului Covasna, descrierea acestuia fiind inserată în anexa 2 a actului, în care se menţionează:

"Modelul de steag al Judeţului Covasna este format dintr-o pânză dreptunghiulară cu proporţia între lăţimea şi lungimea steagului de 2/3, albastră, tăiată de un brâu de aur, purtând în mijloc stema Judeţului Covasna. Proporţia fasciilor: 1-3-1. Steagul se fixează pe hampă în partea stângă, pe lăţime".

Reclamantul critică acest act administrativ, invocând, în principal, faptul că deşi steagul aprobat reprezintă un simbol local, acesta are caracter etnic şi naţionalist, fiind discriminatoriu pentru populaţia de naţionalitate română din Judeţul Covasna, aflată în minoritate numerică în raport cu populaţia de naţionalitate maghiară din această unitate administrativ teritorială, deoarece modelul steagului este monoetnic, fiind doar rearanjate culorile auriu-azuriu ale steagului adoptat în anul 2004 ca steag al Consiliului Naţional Secuiesc.

Contrar reţinerilor primei instanţe, Înalta Curte constată că, la adoptarea H.G. nr. 989/2021, au fost respectate principiile statuate de legiuitorul primar prin Legea nr. 141/2015.

În primul rând, trebuie observat faptul că instanţa de fond citează prevederile art. 2 alin. (3) din Legea nr. 141/2015 potrivit cărora "Culoarea şi însemnele distinctive ale steagurilor unităţilor administrativ-teritoriale nu pot aduce atingere simbolurilor naţionale şi nu pot conţine simboluri naţionale ale altor state" dar nu arată în ce mod a fost încălcat acest articol. Or, Înalta Curte constată că modelul de steag aprobat prin H.G. nr. 989/2021 nici nu conţine simboluri ale altor state şi nici nu aduce atingere vreunui simbol naţional, astfel încât acest articol nu a fost încălcat.

În ceea ce priveşte prevederile art. 3 alin. (1), invocat, de asemenea, de instanţa de fond, se constată că acesta prevede că "Proiectul modelului de steag al unităţilor administrativ-teritoriale este supus dezbaterii publice şi consultării locuitorilor, în vederea stabilirii variantei reprezentative." Din aceste prevederi legale rezultă că autoritatea publică dispune de o marjă de apreciere în ceea ce priveşte reprezentativitatea unui steag pentru o comunitate locală, un element important în această apreciere constituindu-l consultarea publică. Or, instanţa de fond nu a reţinut că nu s-ar fi realizat o astfel de consultare publică şi nici că autoritatea publică emitentă ar fi nesocotit, de o manieră flagrantă, rezultatele acestei consultări.

Susţinerea instanţei de fond potrivit căreia steagul ar avea un caracter monoetnic şi, în consecinţă, nu ar fi reprezentativ pentru judeţul Covasna nu este împărtăşită de Înalta Curte.

Astfel cum este configurat în hotărârea de Guvern, steagul judeţului Covasna nu se confundă cu "steagul Ţinutului Secuiesc". Succesiunea culorilor este aceeaşi dar, în timp ce steagul adoptat de comunitatea secuilor constă într-o bandă îngustă aurie pe fond albastru, steagul Judeţului Covasna are zona centrală aurie mult mai lată, raportul fiind de 1:3:1.

De asemenea, potrivit descrierii şi semnificaţiilor statuate de emitent, "Smalţurile stemei reprezintă toate comunităţile etnice din judeţ, prin cele trei culori tradiţionale". Aşadar, existenţa celor trei culori pe steag, roşu, auriu şi albastru, nu a fost privită ca întâmplătoare de emitent, ci acesta i-a conferit o semnificaţie de natură să asigure reprezentativitatea respectivului simbol, fiind evocat drapelul naţional.

De altfel, stema inclusă pe steagul judeţului Covasna a fost aprobată prin Hotărârea de Guvern nr. 925/2007, nemaipunându-se problema anulării acesteia. Este vorba, după cum se menţionează chiar în hotărârea de guvern respectivă, de vechea stemă adoptată de autorităţile române în anul 1928 şi, încă de la adoptarea ei a fost avută în vedere, în mod intenţionat, prezenţa celor trei culori existente pe drapelul naţional.

Faptul că prin succesiunea de culori albastru-auriu-albastru este evocat şi un steag adoptat de comunitatea secuilor ca simbol propriu nu poate fi privit ca fiind contrar prevederilor Legii nr. 141/2015. Nu se poate susţine că un steag reprezentativ pentru o comunitate locală în cadrul căreia etnia secuilor este majoritară ar trebuie să nu facă trimitere, în niciun mod, la simboluri ale acestei etnii.

În concluzie, se constată că, în ceea ce priveşte caracterul reprezentativ al steagului adoptat prin H.G. nr. 989/2021, autoritatea publică dispunea de o marjă de apreciere care, în speţă, nu a fost depăşită, neputându-se susţine că steagul în discuţie nu ar fi, în mod vădit, reprezentativ pentru judeţul Covasna.

Faţă de aceste considerente, constatând că în cauză este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte urmează să admită recursurile formulate de pârâţi şi să reformeze sentinţa recurată, în sensul respingerii acţiunii ca neîntemeiate.

În ceea ce priveşte cererea de intervenţie principală formulată de intervenienta în nume propriu B., Înalta Curte reţine că potrivit art. 61 C. proc. civ. "(1) Oricine are interes poate interveni într-un proces care se judecă între părţile originare. (2) Intervenţia este principală, când intervenientul pretinde pentru sine, în tot sau în parte, dreptul dedus judecăţii sau un drept strâns legat de acesta. (…)"

Prin urmare, în raport de soluţia de respingere a cererii de chemare în judecată pentru motivele anterior expuse, Înalta Curte urmează să respingă cererea de intervenţie formulată de intervenienta în nume propriu B..

4. Cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenienta F.

Potrivit dispoziţiilor art. 61 alin. (3) C. proc. civ. "Intervenţia este accesorie, când sprijină numai apărarea uneia dintre părţi".

Având în vedere aceste dispoziţii legale şi soluţia de admitere a recursurilor formulate de pârâţii Guvernul României şi Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Covasna, Înalta Curte urmează să admită cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenienta F. în sprijinul acestei din urmă autorităţi, cerere care a fost admisă în principiu, constatându-se că, raportat la statutul acesteia, justifică un interes legitim propriu în prezenta cauză.

5. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 497 C. proc. civ., va admite excepţia nulităţii recursului formulat de pârâtul Consiliul Judeţean Covasna invocată de intimata-intervenientă B. şi de intimatul-reclamant A. şi va anula cererea de recurs formulată de acest pârât; va respinge excepţia nulităţii recursurilor Guvernul României şi Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Covasna invocată de intimata-reclamantă A. şi intimata-intervenientă B.; va admite recursurile formulate de pârâţii Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului şi Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Covasna; va admite cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenienta F.; va casa sentinţa recurată şi, în rejudecare, va respinge acţiunea ca neîntemeiată; va respinge cererea de intervenţie formulată de intervenienta în nume propriu B..

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite excepţia nulităţii recursului formulat de pârâtul Consiliul Judeţean Covasna invocată de intimata-intervenientă B. şi de intimatul-reclamant A..

Anulează cererea de recurs formulată de pârâtul Consiliul Judeţean Covasna, prin Preşedinte împotriva sentinţei nr. 74/2022 din 14 iunie 2022 a Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Respinge excepţia nulităţii recursurilor Guvernul României şi Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Covasna invocată de intimata-reclamantă A. şi intimata-intervenientă B..

Admite recursurile formulate de pârâţii Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului şi Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Covasna împotriva sentinţei nr. 74 din 14 iunie 2022 a Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Admite cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenienta F..

Casează sentinţa recurată şi, în rejudecare:

Respinge acţiunea ca neîntemeiată.

Respinge cererea de intervenţie formulată de intervenienta în nume propriu B..

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 19 decembrie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.