Administrative concession contract; inadmissibility of exception of illegality for non-administrative acts and principle of dispositivity

Şedinţa publică din data de 10 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Argeş sub nr. x/2020 reclamanţii UAT Comuna Teiu şi Consiliul Local al Comunei Teiu, în contradictoriu cu pârâta A., au solicitat constatarea nelegalităţii clauzei 4.(1) din contractul de închiriere nr. x/01.08.2007, încheiat între Consiliul Local Teiu şi A. din comuna Teiu, modificat prin actul adiţional nr. x/05.05.2017; constatarea nelegalităţii clauzei 4.(1) din contractul de concesiune nr. x/23.02.2018, încheiat între Consiliul Local Teiu şi A. din comuna Teiu; obligarea pârâtei A. la plata sumei de 419.732 de RON reprezentând contravaloarea diferenţelor redevenţei care ar fi trebuit achitate de către concesionar în cuantum de 336.413 RON (debitul principal) precum şi penalităţi de întârziere datorate până la data de 10.04.2020; obligarea pârâtei la plata penalităţilor în cuantum de 0,1% pe zi de întârziere, numai pentru diferenţa de redevenţă care va fi stabilită pentru perioada aferentă contractului de concesiune nr. x/23.02.2018; penalităţile urmează a fi stabilite pentru perioada 11.04.2020 - până la achitarea integrală a debitului principal.

Prin sentinţa civilă nr. 424/2020, Tribunalul Argeş a disjuns capetele de cerere privind: 1) constatarea nelegalităţii clauzei 4.1 din contractul de cesiune nr. x/23.02.2018 încheiat între Consiliul Local al Comunei Teiu şi A. care prevede că redevenţa anuală este de 30 RON/ha; 2) Obligarea pârâtei la plata diferenţei de redevenţă ce ar fi trebuit achitată în baza contractului sus menţionat şi a penalităţilor de întârziere datorate de pârâtă până la 10.04.2020; 3) Obligarea pârâtei la plata penalităţilor în cuantum de 1% numai pentru diferenţa de redevenţă stabilită pentru contractul nr. x/2018, pentru perioada 10.04.2020 şi până la achitarea integrală a debitului principal.

S-a dispus formarea unui nou dosar cu obiect "constatare nulitate act juridic", la care vor fi ataşate, în copii, cererea de chemare în judecată, înscrisurile ataşate acesteia şi întâmpinarea depuse în prezenta cauză.

S-a pus în vedere reclamantei să precizeze, în dosarul disjuns suma pe care o solicită cu titlu de diferenţă de redevenţă ce ar fi trebuit achitată de pârâtă în baza contractului de concesiune nr. x/23.02.2018 şi stabileşte termen la 13.01.2021.

Au fost respinse celelalte capete de cerere (cele privitoare la contractul x/01.08.2007), ca nefiind de competenţa instanţelor judecătoreşti.

Prezenta cauză, disjunsă din dosarul x/2020, a fost înregistrată sub nr. x/2020.

Prin sentinţa civilă nr. 312 din 16 iunie 2021, Tribunalul Argeş a respins acţiunea şi a obligat reclamanţii la plata cheltuielilor de judecată.

Reclamanţii U.A.T. Comuna Teiu şi Consiliul Local al comunei Teiu au formulat apel împotriva acestei sentinţe.

Prin decizia nr. 126/A-CONT din 22 martie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Piteşti – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a fost admis apelul declarat de reclamanţii U.A.T. COMUNA TEIU şi CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI TEIU împotriva sentinţei civile nr. 312 din 16 iunie 2021 pronunţată de Tribunalul Argeş, secţia Civilă, pe care a schimbat-o în parte, în sensul că respinge că inadmisibil capătul de cerere privind constatarea nelegalităţii clauzei 4(1) din contractul de concesiune nr. x/23.02.2018 şi menţine în rest sentinţa de respingere ca nefondate a celorlalte capete de cerere.

Împotriva acestei sentinţe, reclamanţii CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI TEIU şi UAT COMUNA TEIU au declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 1, 5 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea deciziei atacate şi trimiterea cauzei spre o nouă judecată către Curtea de Apel Piteşti sau Tribunalul Argeş, în funcţie de motivele de recurs care vor fi admise.

In argumentarea motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., recurenţii susţin că instanţa nu a fost alcătuită potrivit dispoziţiilor legale, acest motiv de casare vizând nerespectarea dispoziţiilor legale privitoare la compunerea şi constituirea legală a instanţei.

În acest context, se arată că instanţa de apel a stabilit prin decizia atacată, pentru prima oară pe parcursul procesului, că prezentul litigiu decurge din executarea contractelor administrative, iar potrivit art. 12 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 (în realitate art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004) acest gen de litigii sunt de competenţa instanţelor civile.

În condiţiile în care s-a reţinut că prezentul diferend judiciar vizează executarea unui contract administrativ, acesta ar fi trebuit soluţionat potrivit dispoziţiilor din Legea nr. 554/2004, inclusiv sub aspectul căilor de atac exercitate în cauză.

Potrivit dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare, astfel că, Curtea de Apel Piteşti ar fi trebuit să califice, în raport cu dispoziţiile art. 152 C. proc. civ., calea de atac cu care a fost învestită ca fiind recurs.

Astfel, procedând la judecata cauzei în apel, instanţa s-a situat în afara sistemului legal al căilor de atac în materie, nesocotind în acelaşi timp normele de organizare judiciară referitoare la compunerea completului cuprinse în art. 54 alin. (21) din Legea nr. 304/2004 potrivit cărora recursurile se judecă în complet format din trei judecători, cu excepţia cazurilor în care legea prevede altfel.

Într-o altă critică, recurenţii susţin că prin hotărârea recurată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, motiv de casare, prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., context în care supune analizării instanţei de recurs neregularităţile procedurale din faza de apel.

Curtea de Apel Piteşti a încălcat principul contradictorialităţii, deoarece nu a pus în discuţia părţilor şi nu s-a pronunţat pe excepţia de necompetenţă materială procesuală a secţiei a II-a Civilă, invocată de către apelante prin notele scrise depuse la 18 martie 2022, iar la termenul din 22 martie 2022, instanţa a acordat cuvântul numai asupra excepţiei de nelegalitate, rămânând în pronunţare şi ignorând excepţia de necompetenţă materială care ar fi trebuit soluţionată cu prioritate.

În acest sens, se susţine că instanţa de apel a încălcat dispoziţiile art. 479 alin. (1) C. proc. civ. şi principul contradictorialităţii deoarece nu a pus în discuţia părţilor şi nu s-a pronunţat pe motivele de apel care au vizat nerespectarea principiului contradictorialităţii de către prima instanţă, dar şi încălcarea prevederilor art. 131 alin. (1) C. proc. civ.

Astfel, în soluţionarea căii de atac ordinare, Curtea de Apel Piteşti a analizat numai motivul de apel care viza pronunţarea soluţiei de către prima instanţă cu încălcarea normelor de competenţă materială de ordine publică. Deşi art. 479 alin. (1) C. proc. civ. impuneau instanţei de apel să verifice, în limitele cererii de apel, aplicarea legii de către prima instanţă, Curtea de Apel Piteşti nu s-a pronunţat pe cele două motive de nelegalitate evocate anterior.

Totodată, se susţine că instanţa de prim control judiciar a soluţionat cauza prin aplicarea prevederilor art. 466 şi urm. C. proc. civ. referitoare la materia în apel, în loc de cele privitoare în materia recursului reglementate de art. 483-502 C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, această critică fiind strâns legată de primul motiv de recurs, ce viza alcătuirea instanţei contrar dispoziţiilor legale.

De asemenea, se susţine că motivul de apel ce viza încălcarea normelor de competenţă de ordine publică în faţa primei instanţe, a primit o dezlegare greşită, decizia fiind pronunţată cu încălcarea art. 330 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ şi art. 8 alin. (2) teza I din Legea nr. 554/2004.

Astfel, principal al acţiunii a fost reprezentat de constatarea nelegalităţii clauzei inserată în cuprinsul art. 4.(l). din contractul de concesiune nr. x/23.02.2018 încheiat între Consiliul Local Teiu şi A. din comuna Teiu, iar nelegalitatea nu a fost invocată pe cale de excepţie, în cadrul litigiului care viza obligarea pârâtei la plata unei sume cu titlu de diferenţă de redevenţă. Acest capăt de cerere, referitor la obligarea pârâtei la plata unei sume, are caracter accesoriu faţă de capătul principal care urmăreşte constatarea nelegalităţii clauzei contractuale.

Potrivit dispoziţiilor art. 8 alin. (1) teza I din Legea nr. 554/2004, instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze orice litigii legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ.

Aşadar, analiza instanţei de apel, care a reţinut că prima instanţă a fost competentă deoarece a fost învestită cu un litigiu referitor la executarea contractului administrativ, iar nelegalitatea clauzei privitoare la preţul contractului a fost invocată pe cale de excepţie, se apreciază de către recurente că se impune a fi cenzurată de instanţa de recurs.

În argumentarea motivului de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentele susţin că hotărârea atacată a fost pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, reprezentate de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, concluziile instanţei de apel, în sensul că acţiunea reclamanţilor are drept capăt principal de cerere solicitarea de obligare a pârâtei la plata diferenţelor de redevenţă, iar constatarea nelegalităţii clauzei a fost invocată pe cale de excepţie, poate fi calificată ca o interpretare care nu reflectă cele solicitate prin cererea introductivă, având în vedere că reclamantele au învestit instanţa cu o acţiune principală de constatare a nelegalităţii clauzei contractuale, iar celelalte petite sunt accesorii acestor pretenţii.

În acest sens, se susţine că prin precizarea din apel referitoare la faptul că nelegalitatea clauzei contractuale nu a fost invocată pe cale de excepţie s-a realizat în acord cu dispoziţiile art. 478 alin. (4) C. proc. civ., potrivit cărora, părţile pot să expliciteze pretenţiile care au fost cuprinse implicit în cererile sau apărările adresate primei instanţe, iar din această perspectivă, recurentele apreciază că dezlegarea dată, prin raportare la art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 este greşită, întrucât această normă juridică din materia dreptului material nu este aplicabilă în cauză.

Pentru aceste considerente, recurentele apreciază că sunt îndreptăţite să solicite admiterea recursului astfel cum a fost formulat în scris şi depus la dosar.

La 1 august 2022, intimata-pârâtă a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi acordarea cheltuielilor de judecată.

Recurenţii-reclamanţi au depus răspuns la întâmpinare, la 11 august 2022, solicitând înlăturarea susţinerilor intimatei ca nefondate.

Analizând decizia recurată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, Înalta Curte reţine că recursul declarat de reclamantele CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI TEIU şi UAT COMUNA TEIU este nefondat, urmând a fi respins, pentru următoarele considerente:

În argumentarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., potrivit căruia "casarea unor hotărâri se poate cere atunci când instanţa nu a fost alcătuită potrivit dispoziţiilor legale", recurenţii susţin că acest motiv de casare vizează nerespectarea dispoziţiilor legale privitoare la compunerea şi constituirea legală a instanţei.

Aceste critici privind calea de atac stabilită de instanţa de fond şi compunerea instanţei de apel se constată că sunt nefondate, în raport cu O.U.G. nr. 23/2020 pentru modificarea si completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achiziţiilor publice, prin care s-a menţionat calea de atac incidentă, termenul de exercitarea a acesteia, precum şi competenţa instanţei de control judiciar.

În acest context, Înalta Curte constată că în mod corect instanţa de fond a indicat calea de atac ca fiind apelul, iar instanţa de apel a fost constituită, potrivit dispoziţiilor legale, când a soluţionat apelul, acest aspect fiind confirmat de către apelante în cadrul motivelor de apel, menţionându-se că în dispozitivul sentinţei atacate, prima instanţa a indicat in mod corect calea de atac a apelului, iar reclamanţii au înţeles sa se conformeze acestei dispoziţii.

În argumentarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., potrivit căruia "casarea unor hotărâri se poate cere atunci când prin hotărârea dată instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii", recurenţii susţin că instanţa de apel nu a respectat principiul contradictorialităţii cu referire la excepţia necompetenţei materiale invocate de reclamante.

Astfel, s-a susţinut de către recurente că prima instanţa, atât în dosarul iniţial, cât şi în cel disjuns, nu a pus în discuţia părţilor excepţia de necompetenţă materială de ordine publică invocată, în conformitate cu dispoziţiile art. 130 alin. (2) C. proc. civ. şi că nici nu a pus în discuţia părţilor şi nu s-a pronunţat asupra excepţiei de necompetenţă materială procesuală a secţiei a II-a Civile, astfel cum s-a invocat prin notele scrise depuse la 18 martie 2022.

Aceste critici sunt nefondate şi nu pot fi primite, având în vedere că legiuitorul a stabilit în mod expres competenţa de soluţionare în primă instanţă a litigiilor decurgând din executarea contractelor administrative în favoarea instanţei civile de drept comun, iar instanţa de fond a procedat în acelaşi sens, prin încheierea de şedinţă din 26 mai 2020 pronunţată în dosarul nr. x/2020 când, verificând competenta sa, a procedat la invocarea din oficiu a excepţiei necompetentei materiale procesuale a completului de contencios administrativ şi în consecinţă a admis excepţia, apreciind ca cererea este de competenţa unei instanţe civile de drept comun, dispunând declinarea cauzei unui complet de civil din cadrul secţiei Civile a Tribunalului Argeş.

Aşadar, prin modificările aduse art. 53 din Legea nr. 101/2016, potrivit Legii nr. 212/2018 s-a făcut trimitere la dreptul comun exclusiv din perspectiva determinării instanţei civile competente material să soluţioneze o anumită categorie de litigii dintre cele avute în vedere de legea specială, respectiv litigiile decurgând din executarea contractelor administrative.

In raport cu aceste dispoziţii, Înalta Curte constată că în mod corect a fost calificată, din oficiu de instanţa de fond competenţa material procesuală pentru soluţionarea cauzei, context în care se reţine că excepţia invocată de către reclamante nu mai era necesar a fi pusă în discuţia părţilor, raportat la principiul contradictorialităţii, iar din această perspectivă, Curtea de Apel Piteşti a stabilit legea aplicabilă litigiului de faţă, conform cadrului procesual fixat de reclamante, în virtutea principiului disponibilităţii care guvernează materia civila a litigiilor.

În ceea ce priveşte criticile referitoare la nerespectarea principiului disponibilităţii, se constată că acestea sunt nefondate, având în vedere că, potrivit acestui principiu, instanţa este ţinută să se pronunţe, în limitele învestirii, numai cu privire la persoanele care au fost chemate în judecată şi asupra obiectului determinat al pricinii, stabilit de reclamantă prin cererea de chemare în judecată, deoarece nicio dispoziţie legală nu prevede posibilitatea instanţei de a se pronunţa asupra vreunei chestiuni necerută de niciuna dintre părţi şi pusă în discuţie din oficiu de instanţă.

În acest context, nu se poate reţine critica formulată, având în vedere temeiul de drept invocat de reclamante în susţinerea capătului de cerere privind constatarea nelegalităţii clauzei contractuale, respectiv art. 4 din Legea nr. 554/2004, context în care instanţa a constatat că reclamantele au înţeles să solicite constatarea nelegalităţii clauzei pe calea excepţiei de nelegalitate, aspecte consemnate în încheierea de şedinţă din 22 februarie 2022, stabilindu-se astfel obiectul acţiunii, temeiul legal şi cadrul procesual desemnat de reclamante, conform principiului disponibilităţii.

În raport de aceste susţineri intimata a arătat, în ceea ce priveşte aceasta excepţie a nelegalităţii unei clauze raportat la temeiul juridic al acţiunii şi la dispoziţiile principiului disponibilităţii, că este inadmisibil să se invoce nelegalitatea unei clauze a contractului într-o astfel de modalitate.

Astfel, temeiul de drept invocat prin acţiunea introductivă şi precizat în fata instanţei în şedinţă publică reprezintă investirea instanţei de fond cu soluţionarea nulităţii clauzei unui contract pe cale de excepţie, iar pentru prima dată prin notele de şedinţă depuse după repunerea cauzei pe rol a cauzei pentru soluţionarea apelului s-a invocat de către apelante faptul că temeiul de drept este reprezentat de dispoziţiile art. 330 din O.U.G. nr. 57/2019 raportat la dispoziţiile art. 8 alin. (2) din Legea 554 2004, considerente reluate şi prin motivele de recurs.

Or, obiectul a fost stabilit în mod neechivoc de către reclamante şi nu se poate reţine ideea că, din oficiu Curtea de Apel, secţia I civilă a stabilit obiectul cauzei, nesocotind principiul disponibilităţii, cu referire la încheierea pronunţată în şedinţa de judecată din 15 decembrie 2021, astfel cum se sugerează în cadrul memoriului de recurs, având în vedere că reclamanta asistată de avocat şi-a precizat clar motivele de drept în limitele cărora înţelege să se judece, iar prin această calificare juridică pe care o susţin recurentele s-ar aduce atingere principiului disponibilităţii.

Pornind de la aceste considerente, Înalta Curte constată că nu poate fi reţinută critica recurentei, între modalităţile în care rolul activ al judecătorului se poate manifesta, întrucât consacrarea acestui principiu are ca scop asigurarea unui echilibru procesual între părţi şi respectarea principiului egalităţii acestora.

Prin urmare, din motivarea hotărârii atacate rezultă că instanţa de apel a abordat în mod judicios interdependenta dintre principiul disponibilităţii şi cel al rolului activ al judecătorului, în sensul că nu a exclus de la analiză considerentele propriu-zise ale acţiunii, referitoare la anularea clauzei contractuale, administrarea probatoriilor sau încălcarea principiului contradictorialităţii.

Motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. poate fi invocat atunci când hotărârea pronunţată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

În dezvoltarea acestui motiv de casare, recurenta susţine că hotărârea a fost pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, reprezentate de dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi că susţinerea instanţei de apel, expusă în sensul că acţiunea reclamanţilor are drept capăt principal de cerere solicitarea de obligare a pârâtei la plata diferenţelor de redevenţă, iar constatarea nelegalităţii clauzei a fost invocată pe cale de excepţie de nelegalitate, poate fi calificată ca o interpretare care nu reflectă cele solicitate prin cererea introductivă.

Potrivit dispoziţiilor art. 4 (1) din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând in cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.

Din analiza acestui text de lege, se reţine că contractele de concesiune nu sunt acte administrative, în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, pentru ca legalitatea acestuia să poată fi cercetată pe calea excepţiei de nelegalitate şi prin urmare, nu sunt îndeplinite cerinţele art. 4 din Legea nr. 554/2004, context în care, în mod corect s-a reţinut că excepţia de nelegalitate a clauzei din contractul de concesiune este inadmisibilă.

Pentru ca susţinerile dezvoltate de recurente să se încadreze în ipoteza pct. 8 al art. 488 C. proc. civ., acestea trebuiau să demonstreze încălcarea sau aplicarea greşită a unor norme de drept material, cu argumente din care să rezulte că normele legale incidente nu au fost corect aplicate la situaţia de fapt stabilită.

În cazul de faţă, motivul de casare a fost invocat în mod evident cu scopul de a repune în discuţie probele şi de a solicita instanţei de recurs să reconsidere concludenţa lor, tinzându-se aşadar, la o cenzurare a aprecierii date de instanţă mijloacelor de probă şi la o nouă judecată a fondului, aspect incompatibil cu calea de atac extraordinară a recursului în cadrul căreia se verifică exclusiv legalitatea hotărârii, respectiv corecta aplicare a legii la situaţia de fapt stabilită de instanţele de fond, neputându-se realiza o verificare a temeiniciei şi a elementelor de fapt ale cauzei.

Referitor la cererea intimatei-pârâte A. privind obligarea recurentelor la plata cheltuielilor de judecată, Înalta Curte reţine următoarele:

Intimata-pârâtă a solicitat obligarea recurentei la plata sumei de 7.000 RON cu titlu de onorariu avocaţial, dovedită prin înscrisurile existente la dosar.

Conform art. 452 C. proc. civ., "partea care pretinde cheltuieli de judecată trebuie să facă, în condiţiile legii, dovada existenţei şi întinderii lor, cel mai târziu la data închiderii dezbaterilor asupra fondului cauzei".

Prin raportare la acest text de lege, aplicabil şi în recurs, instanţa supremă, constatând îndeplinite cerinţele art. 452 şi pe cele ale art. 453 alin. (1) C. proc. civ., va obliga recurentele să plătească intimatei-pârâte suma de 7.000 RON constând în onorariu avocaţial.

Pentru toate argumentele ce preced, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul declarat de recurenţii-reclamanţi CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI TEIU şi UAT COMUNA TEIU împotriva deciziei nr. 126/A-CONT din 22 martie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Piteşti – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, pe care îi va obliga la plata sumei de 7.000 RON reprezentând cheltuieli de judecată în favoarea intimatei A..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat recursul declarat de recurenţii-reclamanţi CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI TEIU şi UAT COMUNA TEIU împotriva deciziei nr. 126/A-CONT din 22 martie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Piteşti – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, în contradictoriu cu intimata-pârâtă A..

Obligă recurenta la plata sumei de 7.000 RON reprezentând cheltuieli de judecată în favoarea intimatei A..

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 10 noiembrie 2022.