Jurisdiction for compensation claims under public service concession contracts: civil court competence per Article 8(2) of Law No. 554/2004

Şedinţa publică din data de 6 octombrie 2022

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la data de 3 noiembrie 2020 pe rolul Tribunalului Bucureşti – secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2020, reclamantul CABINET MEDICAL VETERINAR – DR. A., în contradictoriu cu pârâta AUTORITATEA NAŢIONALĂ SANITARĂ VETERINARĂ ŞI PENTRU SIGURANŢA ALIMENTELOR, a solicitat ca, prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună obligarea pârâtei la achitarea sumei de 70.000 RON, respectiv suma de 10.000 RON/lună de la data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 şi până la data apariţiei Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 117/2020, adică de la 16 decembrie 2019 până la 24 iulie 2020, conform art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019.

În drept, reclamantul a invocat dispoziţiile Legii nr. 554/2004, modificată şi completată.

Pârâta AUTORITATEA NAŢIONALĂ SANITARĂ VETERINARĂ ŞI PENTRU SIGURANŢA ALIMENTELOR a depus la dosar întâmpinare, prin care a invocat excepţia necompetenţei materiale şi teritoriale a Tribunalului Bucureşti, excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, iar, pe fond, a solicitat respingerea acţiunii, ca nefondată. În ceea ce priveşte excepţia necompetenţei, pârâta a arătat, în esenţă, că este autoritate centrală, organ de specialitate al administraţiei publice centrale, iar reclamantul are sediul în judeţul Ialomiţa. Aşa fiind, în raport cu sediul reclamantului, obiectul acţiunii şi calitatea autorităţii pârâte, de organ de specialitate al administraţiei publice centrale, rezultă că devin aplicabile în cauză dispoziţiile art. 10 alin. (1), (3) şi (4) din Legea nr. 554/2004.

La data de 2 februarie 2021, reclamantul a depus la dosar o cerere precizatoare, prin care a arătat că înţelege să se judece şi în contradictoriu cu DIRECŢIA SANITARĂ VETERINARĂ ŞI PENTRU SIGURANŢA ALIMENTELOR IALOMIŢA.

Prin sentinţa nr. 1513 din 8 martie 2021, pronunţată de Tribunalul Bucureşti – secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2020, s-a admis excepţia necompetenţei materiale şi s-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamantul CABINET MEDICAL VETERINAR - DR. A. şi pe pârâta AUTORITATEA NAŢIONALĂ SANITARĂ VETERINARĂ ŞI PENTRU SIGURANŢA ALIMENTELOR, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti.

Analizând excepţia necompetenţei sale materiale, Tribunalul Bucureşti a reţinut următoarele:

La data de 7 august 2020, reclamantul a notificat AUTORITATEA NAŢIONALĂ SANITARĂ VETERINARĂ ŞI PENTRU SIGURANŢA ALIMENTELOR, solicitând achitarea sumei de 10.000 RON/lună, în conformitate cu prevederile art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 de la data intrării în vigoare a legii şi până la data plăţii efective, răspunsul autorităţii fiind emis la data de 24 august 2020.

Reclamantul CABINET MEDICAL VETERINAR – DR. A. având sediul în judeţul Ialomiţa a formulat o acţiune, în contradictoriu cu pârâta AUTORITATEA NAŢIONALĂ SANITARĂ VETERINARĂ ŞI PENTRU SIGURANŢA ALIMENTELOR, prin care contestă refuzul nejustificat al pârâtei de a soluţiona favorabil cererea constând în plata sumei prevăzute în art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, respectiv a sumei de 70.000 RON (suma de 10.000/lună aferentă perioadei cuprinse între 16 decembrie 2019 şi 24 iulie 2020).

Având în vedere că reclamantul a introdus acţiunea considerându-se vătămat de refuzul nejustificat de soluţionare a cererii sale de către o autoritate centrală, iar refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau interes legitim se asimilează actelor administrative, Tribunalul Bucureşti a apreciat că revine curţii de apel competenţa materială de soluţionare a cauzei.

Faţă de împrejurarea că sediul reclamantului se află în judeţul Ialomiţa, respectiv în circumscripţia Curţii de Apel Bucureşti, în baza art. 10 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 131 şi art. 132 din C. proc. civ., Tribunalul Bucureşti a admis excepţia necompetenţei sale materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei deduse judecăţii, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti.

Cauza a fost înregistrată, sub nr. x/2020, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 23 aprilie 2021.

La termenul din 27 mai 2021, Curtea de Apel Bucureşti a dispus amânarea judecării cauzei la 23 septembrie 2021, pentru când reclamantul a fost citat cu obligaţia de a ataşa la dosar, în integralitate, contractul de concesionare nr. x/01.09.1999 şi actele adiţionale aferente acestuia, sub sancţiunea suspendării judecăţii, în condiţiile art. 242 din C. proc. civ.

Prin încheierea din 23 septembrie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2020, s-a dispus repunerea cauzei pe rol, în vederea citării în calitate de pârâtă în proces şi a DIRECŢIEI SANITARE VETERINARE ŞI PENTRU SIGURANŢA ALIMENTELOR IALOMIŢA; s-a acordat termen la data de 18 noiembrie 2021, cu citarea părţilor.

Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 1704 din 18 noiembrie 2021, a admis excepţia necompetenţei materiale, invocată din oficiu, competenţa materială de soluţionare a cererii formulate de reclamantul CABINET MEDICAL VETERINAR – DR. A., în contradictoriu cu pârâtele AUTORITATEA NAŢIONALĂ SANITARĂ VETERINARĂ ŞI PENTRU SIGURANŢA ALIMENTELOR şi DIRECŢIA SANITARĂ VETERINARĂ ŞI PENTRU SIGURANŢA ALIMENTELOR IALOMIŢA, fiind declinată în favoarea Judecătoriei Slobozia.

În argumentarea acestei sentinţe, Curtea de Apel Bucureşti a reţinut că reclamantul a încheiat contractul de concesionare nr. x/01.09.1999, prelungit succesiv prin mai multe acte adiţionale.

În raport de cauza juridică a acţiunii, s-a arătat că reclamantul solicită plata unui onorariu pretins contractual. Prin urmare, este vorba de o acţiune în executarea contractului, iar nu o acţiune în despăgubiri, care să fi fost solicitate ca efect al anulării unui act administrativ tipic sau asimilat.

Curtea de Apel Bucureşti a mai arătat că potrivit art. 18 şi art. 19 din Legea nr. 554/2004, acţiunea în pretenţii de competenţa instanţei de contencios administrativ nu poate fi formulată, în principiu, decât ca rezultat al anulării unui act administrativ, suma solicitată la plată reprezentând contravaloarea unui prejudiciu cauzat prin emiterea actului administrativ nelegal.

Or, în cauză, reclamantul nu a solicitat anularea unui act administrativ tipic sau asimilat.

Deşi a invocat existenţa unui refuz, din modul de formulare a cererii rezultă că reclamantul pretinde plata sumei respective.

Pe de altă parte, refuzul de plată imputat autorităţii publice pârâte nu reprezintă un act administrativ asimilat, în sensul Legii nr. 554/2004, nefiind emis în regim de putere publică, ci un act în legătură cu executarea contractului.

Reclamantul invocă, în realitate, neexecutarea de către pârâte a unor obligaţii contractuale având ca obiect plata onorariului de 10.000 RON/lună, sens în care a indicat drept temei juridic al acţiunii Legea nr. 236/2019.

Conform acestei norme legale "beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate (...) primesc lunar pentru fiecare contract suma de 10.000 RON din bugetul Autorităţii (...)".

În aceste condiţii, cererea de chemare în judecată nu priveşte cenzurarea unui refuz al autorităţii publice, ca act administrativ asimilat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) şi alin. (2) din Legea nr. 554/2004, ci obligarea pârâtelor la executarea unor obligaţii pretins contractuale, cu conţinut determinat, stabilite în baza legii.

Or, potrivit art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ "instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ. Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile de drept comun. (...)".

Din interpretarea dispoziţiei legale anterior evocate rezultă că legiuitorul a instituit o regulă de competenţă specială, derogatorie de la regulile prevăzute de art. 10 din acelaşi act normativ.

Aşadar, ori de câte ori este incidentă ipoteza prevăzută la art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, criteriul valoric şi cel privind rangul autorităţii emitente pe care le consacră art. 10 din acelaşi act normativ nu îşi mai găsesc aplicabilitatea pentru stabilirea instanţei competente.

În speţă, este incidentă ipoteza prevăzută de la art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, având în vedere că raporturile contractuale dintre părţi se circumscriu noţiunii de contract de concesiune de servicii publice.

Or, contractele de concesiune prin care se asigură prestarea unui serviciu public, în speţă, serviciul de supraveghere, prevenire şi control al bolilor la animale, a celor transmisibile de la animale la om, protecţia animalelor şi protecţia mediului, de identificare şi de înregistrare a bovinelor, suinelor, ovinelor, caprinelor şi ecvideelor, sunt definite de art. 2 alin. (1) lit. c)1) ca fiind contracte administrative.

În plus, chiar dacă temeiul juridic al pretinsei obligaţii de plată, care formează obiectul contractului şi a actului adiţional încheiat între părţi, îl constituie o prevedere legală, acest fapt nu este de natură a determina concluzia că litigiul dintre părţi nu ar fi unul privind executarea contractului administrativ, de vreme ce atât temeiul juridic invocat în susţinerea acţiunii, cât şi legea în sine are ca premisă conferirea unui drept în favoarea titularului contractului de concesiune.

Prin urmare, litigiul dintre părţi este unul care priveşte executarea unui contract administrativ, astfel că pentru stabilirea competenţei materiale trebuie avute în vedere exclusiv prevederile art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, nu şi cele ale art. 10 din acelaşi act normativ, consecinţa fiind aceea că le revine instanţelor civile de drept comun competenţa materială de soluţionare a cauzei.

Sub acest aspect, finalitatea acţiunii o reprezintă stabilirea obligaţiei de plată a unei sume de bani lunară în temeiul unor prevederi legale apărute în timpul derulării raporturilor contractuale dintre părţi.

Chiar dacă s-ar considera că temeiul juridic al pretenţiilor reclamantului nu îl constituie contractul de concesiune încheiat între părţi, ci direct dispoziţiile art. 15 din O.G. nr. 42/2004 astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 236/2019, nu sunt incidente dispoziţiile Legii nr. 554/2004.

În determinarea instanţei competente din punct de vedere teritorial, se vor avea în vedere dispoziţiile art. 111 din C. proc. civ., potrivit cărora "cererile îndreptate împotriva statului, autorităţilor şi instituţiilor centrale sau locale, precum şi a altor persoane juridice de drept public pot fi introduse la instanţa de la domiciliul sau sediul reclamantului ori la instanţa de la sediul pârâtului".

Observând că partea reclamantă îşi are sediul în circumscripţia Judecătoriei Slobozia, Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia de necompetenţă materială, invocată din oficiu, iar competenţa de soluţionare a cauzei a fost declinată în favoarea Judecătoriei Slobozia.

Prin sentinţa civilă nr. 990 din 21 aprilie 2022, pronunţată de Judecătoria Slobozia, în dosarul nr. x/2020, s-a admis excepţia necompetenţei materiale şi teritoriale a Judecătoriei Slobozia invocată din oficiu şi s-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti; s-a constatat ivit conflict negativ de competenţă între Judecătoria Slobozia şi Curtea de Apel Bucureşti, s-a suspendat judecata cauzei şi s-a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării conflictului negativ de competenţă.

Pentru a pronunţa această soluţie, Judecătoria Slobozia a reţinut, în esenţă, că litigiul nu decurge din executarea contractelor administrative, conform ultimei teze a dispoziţiilor art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

S-a constatat că, într-adevăr, între reclamant şi pârâta AUTORITATEA NAŢIONALĂ SANITARĂ VETERINARĂ ŞI PENTRU SIGURANŢA ALIMENTELOR au fost încheiate contracte privind prestarea de servicii, însă obiectul cererii, respectiv obligarea pârâtei la plata sumei de 70.000 RON şi dobânda aferentă, nu-şi are temeiul în aceste contracte, ci se întemeiază pe dispoziţiile Legii nr. 236/2019, sens în care reclamantul solicită acordarea sumelor prevăzute de art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019.

Aşadar, Judecătoria Slobozia a considerat că litigiul nu presupune soluţionarea unor aspecte ce ţin de executarea contractului, ci încheierea acestor contracte între părţi – respectiv reclamant şi pârâtele AUTORITATEA NAŢIONALĂ SANITARĂ VETERINARĂ ŞI PENTRU SIGURANŢA ALIMENTELOR şi DIRECŢIA SANITARĂ VETERINARĂ ŞI PENTRU SIGURANŢA ALIMENTELOR IALOMIŢA – constituie doar o condiţie cerută de lege pentru a beneficia de dispoziţiile Legii nr. 236/2019, astfel cum rezultă din art. IV alin. (1).

Mai mult decât atât, instanţa a reţinut că reclamantul şi-a întemeiat acţiunea pe dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, arătând că pârâta AUTORITATEA NAŢIONALĂ SANITARĂ VETERINARĂ ŞI PENTRU SIGURANŢA ALIMENTELOR a refuzat, în mod nejustificat, să-i rezolve o cerere referitoare la un drept.

Faţă de aceste considerente, Judecătoria Slobozia a concluzionat în sensul că urmează a fi stabilită competenţa în favoarea instanţelor de contencios administrativ şi fiscal.

De asemenea, Judecătoria Slobozia a apreciat că excepţia necompetenţei materiale şi teritoriale a fost invocată tardiv de către Curtea de Apel Bucureşti, astfel cum rezultă din analiza dosarului înregistrat pe rolul acesteia. Prin urmare, Curtea de Apel Bucureşti a rămas competentă să judece cauza, întrucât nu a invocat excepţia necompetenţei materiale în termenul prevăzut de art. 131 din C. proc. civ.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia a II-a civilă la data de 15 iunie 2022.

Înalta Curte, constatând existenţa unui conflict negativ de competenţă între cele două instanţe, care se declară reciproc necompetente a judeca aceeaşi pricină, în temeiul dispoziţiilor art. 135 alin. (1) şi (4) C. proc. civ., va pronunţa regulatorul de competenţă şi va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Slobozia, pentru următoarele considerente:

Prin acţiunea formulată de reclamantul CABINET MEDICAL VETERINAR – DR. A., în contradictoriu cu pârâta AUTORITATEA NAŢIONALĂ SANITARĂ VETERINARĂ ŞI PENTRU SIGURANŢA ALIMENTELOR, s-a solicitat obligarea pârâtei la achitarea sumei de 70.000 RON, respectiv suma de 10.000 RON/lună de la data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 şi până la data apariţiei Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 117/2020, adică de la 16 decembrie 2019 până la 24 iulie 2020, conform art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019.

Art. IV din Legea nr. 236/2019 pentru modificarea şi completarea art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, precum şi pentru modificarea unor acte normative prevede că: "beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a prezentei legi pentru realizarea activităţilor prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege, primesc lunar, pentru fiecare contract, suma de 10.000 RON din bugetul AUTORITĂŢII NAŢIONALE SANITAR VETERINARE ŞI PENTRU SIGURANŢA ALIMENTELOR, până la finalizarea acestora".

Potrivit dispoziţiilor art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, "litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile de drept comun".

Înalta Curte constată că este incidentă ipoteza prevăzută de art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, faţă de împrejurarea că raporturile contractuale dintre părţi se circumscriu noţiunii de contract de concesiune de servicii publice.

Obiectul cererii de chemare în judecată îl reprezintă pretenţiile rezultate dintr-un contract, fie chiar de concesiune, pretenţii ce decurg din executarea contractului.

Faptul că pârâtele au calitatea de instituţii publice sau împrejurarea că pretenţiile solicitate derivă dintr-un contract de concesiune nu determină natura litigiului ca fiind unul de contencios administrativ.

Ceea ce determină natura litigiului ca fiind de contencios administrativ este ca acesta să fie născut din emiterea sau încheierea unui act administrativ, din tăcerea administrativă ori din refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Aşadar, litigiul dintre părţi priveşte executarea unui contract administrativ, astfel că pentru stabilirea competenţei materiale trebuie avute în vedere exclusiv prevederile art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, iar nu cele ale art. 10 din acelaşi act normativ, consecinţa fiind aceea că le revine instanţelor civile de drept comun competenţa materială de soluţionare a cauzei deduse judecăţii.

De asemenea, analizând cererea cu care a fost învestită instanţa de judecată, se constată că reclamantul nu face referire la anularea unui act administrativ sau la un refuz de rezolvare a unei cereri sau la vreo vătămare adusă acestuia printr-un act administrativ, în sensul pe care Legea contenciosului administrativ îl dă acestor concepte.

Astfel, obiectul acţiunii în contencios administrativ este configurat de dispoziţiile exprese ale art. 52 din Constituţia României şi de cele ale art. 1 alin. (1) şi (8) din Legea nr. 554/2004, în sensul că persoana care se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ sau prin refuzul rezolvării unei cereri adresate unei autorităţi publice poate sesiza instanţa de contencios administrativ pentru anularea, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei.

Prin urmare, în contenciosul administrativ, cererea privind recunoaşterea unui drept sau a unui interes legitim şi repararea pagubei cauzate este subsecventă cererii îndreptate împotriva unui act administrativ tipic sau asimilat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în caz contrar, competenţa revenind instanţelor civile.

În concluzie, având în vedere prevederile legale anterior menţionate şi dispoziţiile art. 94 pct. 1 lit. k) din C. proc. civ., Înalta Curte constată că instanţa competentă material să soluţioneze cauza este instanţa de drept comun, respectiv Judecătoria Slobozia.

Înalta Curte mai reţine că excepţia necompetenţei materiale şi teritoriale a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal nu a fost invocată tardiv, astfel cum a apreciat Judecătoria Slobozia.

Potrivit art. 130 alin. (2) din C. proc. civ., "necompetenţa materială şi teritorială de ordine publică trebuie invocată de părţi ori de către judecător la primul termen de judecată la care părţile sunt legal citate în faţa primei instanţe şi pot pune concluzii".

În speţă, la termenul de judecată din 23 septembrie 2021, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a dispus repunerea cauzei pe rol, în vederea citării în calitate de pârâtă în proces şi a DIRECŢIEI SANITARE VETERINARE ŞI PENTRU SIGURANŢA ALIMENTELOR IALOMIŢA.

Aşadar, excepţia necompetenţei materiale şi teritoriale a fost invocată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în termenul prevăzut de lege.

Faţă de cele arătate, în aplicarea dispoziţiilor art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Slobozia, căreia i se va trimite dosarul pentru continuarea judecăţii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Slobozia.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 6 octombrie 2022.