Inadmissibility of incidental challenge to pre-2004 administrative acts under Law 554/2004 due to election of direct annulment action

Şedinţa publică din data de 14 iunie 2022

Asupra recursului de faţă, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Judecătoriei Iaşi – secţia Civilă la 23.03.2009, sub nr. x/2009, reclamanta C.N. C.F.R. S.A. – Sucursala Regională C.F. Iaşi a chemat în judecată pârâta A. S.R.L., solicitând instanţei ca, prin hotărârea ce o va pronunţa, să oblige pârâta la plata către reclamantă a despăgubirilor, pentru lipsa de folosinţă a terenului situat în Iaşi, str. x, în suprafaţă de 1.960,62 m.p., proprietatea reclamantei, cu cheltuieli de judecată.

În drept, a invocat art. 998 C. civ.

La 27.04.2009, pârâta a chemat în garanţie Consiliul Local al Municipiului Iaşi, în raport cu art. 60 C. proc. civ., solicitând ca, în situaţia în care instanţa va reţine că reclamanta este proprietara terenului, să constate încetată asocierea dintre pârâtă şi chematul în garanţie, potrivit contractului de asociere nr. x/06.02.1997, pentru terenul aflat în discuţie şi să menţină valabilitatea contractului pentru restul terenurilor; a mai solicitat obligarea chematului în garanţie la plata despăgubirilor pentru lipsa de folosinţă a terenului, în locul pârâtei, în cazul admiterii acţiunii.

La 20.05.2009, reclamanta a precizat acţiunea, în sensul că valoarea despăgubirii este de 495.972 RON, calculată pentru perioada 15.04.2016 şi până la data promovării acţiunii.

Prin sentinţa civilă nr. 7236/22.05.2009, Judecătoria Iaşi – secţia Civilă a admis excepţia necompetenţei sale materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Iaşi – secţia comercială şi de contencios administrativ şi Fiscal, pe rolul căruia a fost înregistrată sub nr. x/2009.

Prin încheierea din 16.02.2010, Tribunalul Iaşi – secţia comercială şi de contencios administrativ şi Fiscal, în temeiul art. 244 alin. (1) C. proc. civ., a suspendat judecata cauzei până la soluţionarea irevocabilă a dosarului nr. x/2008 al Judecătoriei Iaşi, în care a fost pronunţată sentinţa civilă nr. 11754/23.10.2008, având ca obiect acţiune în revendicare.

Prin încheierea din 08.03.2016, Tribunalul Iaşi – secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi Fiscal a repus pe rol cauza, stabilind termen pentru continuarea judecăţii.

Prin sentinţa nr. 417/12.04.2016, Tribunalul Iaşi – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile lipsei calităţii procesuale active şi a autorităţii de lucru judecat; a respins acţiunea şi a obligat reclamanta să achite pârâtei suma de 8.336,8 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată; a respins cererile de chemare în garanţie şi de acordare a cheltuielilor de judecată formulate de pârâtă.

Împotriva acestei sentinţe, a declarat apel reclamanta, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.

Prin decizia nr. 616/05.10.2016, Curtea de Apel Iaşi – secţia Civilă a respins apelul şi a luat act că pârâta nu a solicitat acordarea cheltuielilor de judecată.

Împotriva acestei decizii, a declarat recurs reclamanta, solicitând casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Prin decizia nr. 144/25.01.2017, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia I Civilă a admis recursul, a casat decizia atacată şi a trimis cauza spre rejudecare instanţei de apel.

Dosarul a fost reînregistrat pe rolul Curţii de Apel Iaşi – secţia Civilă, sub nr. x/2009*.

Prin încheierea din 15.05.2017, Curtea de Apel Iaşi – secţia Civilă, în temeiul art. 244 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., a suspendat judecata cauzei, până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2016 al Tribunalului Bucureşti – secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

Prin încheierea din 12.06.2019, Curtea de Apel Iaşi – secţia Civilă a admis cererea de repunere pe rol a cauzei şi a stabilit termen pentru continuarea judecăţii apelului.

La 29.10.2019, apelanta-reclamantă a invocat o excepţie de nelegalitate a mai multor acte administrative, respectiv H.C.L. nr. 18/1997, H.C.L. nr. 196/1999, H.G. nr. 1354/2001, contractul de asociere nr. x/06.02.1997, certificatul de urbanism nr. x/24.02.1997 şi autorizaţia de construire nr. x/10.07.1997.

Prin încheierea din 27.11.2019, Curtea de Apel Iaşi – secţia Civilă a sesizat Tribunalul Iaşi – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate, pe rolul căruia a fost înregistrată sub nr. x/2019; totodată, în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a suspendat judecata apelului, până la soluţionarea excepţiei de nelegalitate.

Cu privire la excepţia de nelegalitate, Tribunalul Iaşi – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 10/09.01.2020, pronunţată în dosarul nr. x/2019, a admis excepţia necompetenţei sale materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei, în favoarea Curţii de Apel Iaşi – secţia Civilă; a constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în vederea pronunţării regulatorului de competenţă. În acest sens, prin decizia nr. 2519/12.06.2020, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal a stabilit competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Iaşi – secţia Civilă, pe rolul căreia a fost înregistrată sub nr. x/2020.

Prin încheierea din 02.12.2020, pronunţată în dosarul nr. x/2020, Curtea de Apel Iaşi – secţia Civilă a respins ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate.

Prin încheierea din 20.01.2021, pronunţată în dosarul nr. x/2009, Curtea de Apel Iaşi – secţia Civilă a repus pe rol cauza şi a stabilit termen pentru continuarea judecăţii.

Prin decizia civilă nr. 105/24.02.2021, Curtea de Apel Iaşi – secţia Civilă a respins excepţia nulităţii absolute a H.C.L. nr. 18/1997, H.C.L. nr. 196/1999, H.G. nr. 1354/2001, a contractului de asociere nr. x/06.02.1997, a certificatului de urbanism nr. x/24.02.1997 şi a autorizaţiei de construire nr. x/10.07.1997; a respins apelul reclamantei.

Împotriva încheierii din 02.12.2020 pronunţate în dosarul nr. x/2020 şi a deciziei nr. 105/2021, pronunţată în dosarul nr. x/2009, de Curtea de Apel Iaşi – secţia Civilă, reclamanta a declarat recurs, solicitând modificarea hotărârilor, în sensul admiterii excepţiilor şi a acţiunii.

În motivare, a arătat că este nelegală încheierea recurată şi că a fost pronunţată cu scopul îngrădirii accesului său la justiţie, întrucât argumentele expuse în susţinerea excepţiei de nelegalitate nu au fost examinate, urmare a respingerii acesteia ca inadmisibilă.

Sub acest aspect, a susţinut că nelegal instanţa a apreciat că procedura instituită de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 se aplică numai actelor administrative adoptate sau emise ulterior intrării în vigoare a acestei legi, nu şi celor adoptate sau emise anterior intrării în vigoare a respectivei legi şi că este aplicabil principiul electa una via, potrivit căruia odată aleasă calea procedurală, partea nu mai poate reveni asupra ei, cu referire la controlul de legalitate solicitat atât pe calea acţiunii în anulare în procedura contenciosului administrativ (ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2016), cât şi pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate (invocată în dosarul nr. x/2009).

În opinia recurentei, atâta vreme cât Legea nr. 554/2004 nu cuprinde dispoziţii în sensul că se aplică numai actelor administrative sau emise după intrarea în vigoare a acestei legi, ci din contră specifică că legalitatea actului administrativ poate fi cercetată oricând, indiferent de data emiterii actului, instanţa trebuia să aplice principiul de drept, conform căruia unde legea nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă. Însă, instanţa a dat prioritate unei dispoziţii civile generale referitoare la neretroactivitatea legii, în contra unei legi speciale.

În continuare, a arătat că nelegal a aplicat principiul electa una via, întrucât excepţia de nelegalitate a fost invocată într-un alt dosar (nr. x/2009), şi nu în cadrul aceluiaşi proces (nr. x/2016, ce a avut ca obiect acţiunea în anulare a H.C.L. nr. 18/1997); mai mult, chestiunea legalităţii actului administrativ supusă analizei nu a primit o rezolvare pe fond, nici pe cale directă şi nici pe cale incidentală, ceea ce reprezintă o veritabilă îngrădire a accesului la justiţie. De asemenea, nici autoritatea de lucru judecat nu este aplicabilă, deşi pare să reiasă din considerentele hotărârii.

Recurenta a mai afirmat că încheierea recurată a fost dată cu încălcarea dispoziţiilor art. 294 alin. (1) C. proc. civ., atunci când a fost reţinută inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate, întrucât invocarea acesteia nu reprezintă o a doua sesizare a instanţei, în condiţiile a fost ridicată în faţa aceleiaşi instanţe, în etapa apelului promovat împotriva sentinţei civile nr. 417/2016 a Tribunalului Iaşi, cu scopul de a respecta îndrumarea din decizia de casare, sub aspectul clarificării regimului juridic şi al apartenenţei terenului.

Totodată, a subliniat că, în opinia sa, instanţa a considerat că excepţia de nelegalitate constituie o schimbare a cauzei, ceea ce nu este real.

Recurenta a mai afirmat că nelegal, la termenul din 18.11.2020, instanţa a respins încuviinţarea probelor, constând în obligarea Consiliului Local al Municipiului Iaşi de a depune documentaţia care a stat la baza trecerii terenului din administrarea C.F.R., în cea a unităţii administrative şi prin care s-a stabilit destinaţia terenului, precum şi dovada că terenul menţionat în actele administrative şi contractul de asociere se referă la cel aflat în discuţie.

În final, a arătat că legiuitorul a pus la dispoziţie persoanelor ce se consideră discriminate, atât o procedură pe calea contenciosului administrativ, cât şi una pe calea dreptului comun şi care sunt distincte; astfel, exercitarea uneia dintre cele două proceduri nu are efect asupra admisibilităţii celeilalte, motiv pentru care excepţia de nelegalitate invocată în faţa instanţei civile nu poate fi respinsă ca inadmisibilă, pentru faptul că a fost formulată o acţiune în anulare în faţa instanţei de contencios administrativ (soluţionată definitiv şi al cărei fond nu a fost examinat).

Totodată, potrivit recurentei, caracteristic excepţiei de nelegalitate este reglementarea acesteia, ca o procedură accesorie cererii principale, de anulare a respectivului act administrativ individual, care nu mai putea fi contestat pe calea unei acţiuni directe în anulare, deoarece a expirat termenul legal; de altfel, scopul invocării excepţiei de nelegalitate este de înlăturare a actului administrativ din proces.

Conchizând, a făcut trimitere la decizia nr. 9/2021, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii, potrivit căreia "în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi cu privire la actele administrative cu caracter individual adoptate sau emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004".

Cu privire la decizia recurată (105/2021), a susţinut că nelegal instanţa de apel a respins ca inadmisibilă excepţia nulităţii absolute a actelor administrative, fără a arăta temeiul de drept, apreciind că nu au fost invocate şi motive de nulitate proprii acestora. Or, din argumentele expuse şi probele administrate rezulta o altă stare de fapt decât aceea pe care instanţa a stabilit-o pe fondul litigiului, context în care a reiterat afirmaţiile făcute în faţa instanţei de apel.

Referitor la incidenţa motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., a susţinut că decizia atacată a fost dată cu încălcarea art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., întrucât nu cuprinde motivele pentru care i-a fost înlăturată cererea de administrarea a înscrisurilor necesare în aflarea adevărului şi nici considerentele care au format convingerea instanţei, în raport cu probatoriul pe care l-a propus.

A mai arătat că în apel nu au fost examinate toate criticile invocate şi că au rămas nesoluţionate mai multe aspecte, respectiv cele referitoare la cererile de disjungere a cauzei şi de administrare a probelor cu interogatoriu şi expertiza solicitate la tribunal, critica privind greşita soluţionare a excepţiei lipsei calităţii procesuale sale active, cererea de cenzurare a onorariului de avocat pretins de pârâtă la prima instanţă, soluţionarea greşită a cererii de suspendare a judecării cauzei, decăderea intimatei din dreptul de a mai formula întâmpinare, încălcarea efectului pozitiv al lucrului judecat cu privire la teren, rezolvarea procesului fără cercetarea fondului, soluţionarea pricinii în raport cu o societate pe acţiuni şi cu una cu răspundere limitată şi la faptul că a reţinut incidenţa normelor C. proc. civ. din 2010, pentru ca apoi să dea eficienţă art. 297 C. proc. civ. din 1865.

Prezentând o detaliere a situaţiei de fapt care a generat prezentul litigiu, a susţinut că instanţa nu a motivat de ce nu a examinat anexa contractului de asociere, procesul-verbal nr. x/101/1999 şi planul I.S.P.C.F. pentru a identifica limitele proprietăţii, înscrisuri care primează în faţa hotărârilor judecătoreşti avute în vedere de instanţă.

Totodată, a relevat că hotărârea cuprinde motive contradictorii, deoarece deşi a fost stabilită irevocabil că limita de vecinătate este dată prin procesul-verbal nr. x/101/1999, instanţa a stabilit alte limite.

Subsumat motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 8 C. proc. civ., a dezvoltat critici referitoare la interpretarea greşită a actul juridic dedus judecăţii, schimbarea naturii ori a înţelesului lămurit şi vădit neîndoielnic al acestuia, prin faptul că pârâta nu a formulat apel şi că cererea sa de apel nu cuprinde critici referitoare la angajarea răspunderii pârâtei, în baza art. 998-999 C. civ., iar instanţa de apel se pronunţă asupra unor astfel de chestiuni.

Invocând motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., a arătat că decizia recurată este lipsită de temei legal şi a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii, cu nesocotirea principiilor egalităţii de arme şi legalităţii şi a dreptului la un proces echitabil.

Sub acest aspect, a arătat că instanţa de apel a ignorat probatoriul şi nu a analizat argumentele expuse în memoriul de apel şi în cererile formulate în cauză, astfel că a făcut o nouă analiză a pricinii, contrar dispoziţiilor date prin decizia de casare, în sensul de a relua apelul de la lămurirea regimului juridic şi al apartenenţei terenului, cu încălcarea dispoziţiilor art. 315 C. proc. civ., context în care i-a fost creată o situaţie mai grea.

Potrivit recurentei, dezlegările din decizia de casare de care se prevalează instanţa de apel în refuzul său de a lămuri regimul juridic şi apartenenţa terenului, în raport cu înscrisurile de la dosar, nu sunt de natură a împiedica aflarea adevărului prin exercitarea rolului activ, iar modalitatea în care a fost soluţionată cauza dovedeşte îngrădirea accesului la justiţie şi a dreptului la un proces echitabil.

Evocând nelegalitatea hotărârii, a subliniat că nu s-a făcut aplicarea art. 296 teza I C. proc. civ. şi că în absenţa unor dezlegări adecvate instanţa de recurs trebuie să constate că dreptul de proprietate al recurentei este înscris în Cartea Funciară, iar contractul de asociere a expirat şi să oblige intimata-pârâtă la plata de despăgubiri.

În opinia recurentei, obligaţia instanţei era să afle adevărul şi să motiveze hotărârea, cu arătarea considerentelor pentru care a ignorat argumentele sale referitoare la plata terenului, procesele-verbale care delimitează corect limitele şi care nu au fost verificate; or, instanţa a dat prioritate unor erori şi hotărâri judecătoreşti care nu sunt constitutive de drepturi reale, în detrimentul unui act de proprietate de prim rang.

În continuare, a redat pe larg aspecte legate de situaţia de fapt şi susţinerile din faţa instanţelor de fond.

În drept, a invocat art. 304 pct. 4, 7, 8 şi 9 C. proc. civ.

Prin întâmpinările depuse la dosar, intimata-pârâtă a solicitat respingerea recursului, iar intimatul-chemat în garanţie a invocat excepţia nulităţii recursului şi, în subsidiar a solicitat respingerea căii de atac.

Excepţia nulităţii recursului, în raport cu art. 489 alin. (2) C. proc. civ., pentru lipsa motivelor de nelegalitate, a fost respinsă pentru argumentele expuse în practicaua prezentei decizii.

Analizând hotărârile atacate prin prisma criticilor invocate, Înalta Curte reţine următoarele:

Situaţia de fapt reţinută în etapele devolutive ale procesului relevă existenţa contractului de asociere nr. x/06.02.1997, pentru o perioadă de 25 de ani, încheiat între pârâtă şi chematul în garanţie, prin care acesta din urmă a adus ca aport în asociaţiune mai multe terenuri, printre care şi cel situat în Iaşi, judeţul Iaşi, în suprafaţă de 2.500 m.p., iar cealaltă parte urma să realizeze investiţia, constând în construirea de restaurante A..

În acest sens, în baza autorizaţiei de construire nr. x/10.07.1997, pârâta a edificat construcţia unui restaurant A. în Iaşi, str. x, pe o suprafaţă de teren de 2.069,90 m.p.

Ulterior încheierii contractului de asociere (1997), în favoarea reclamantei a fost emis certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor Seria x nr. x/05.03.2002 pentru suprafaţa de 349.791,79 m.p.

Obiectul acţiunii constă în obligarea pârâtei la plata către reclamantă a sumei de 495.972 RON, cu titlu de despăgubiri pentru lipsa de folosinţă a terenului situat în Iaşi, str. x, în suprafaţă de 1.960,62 m.p., aflat sub construcţia pârâtei, în absenţa acordului său, ca proprietar, calculată pentru perioada 15.04.2006-23.03.2009; fundamentul juridic al cererii este reprezentat de dispoziţiile art. 998-999 C. civ., referitoare la răspunderea civilă delictuală.

Instanţa de fond a respins excepţiile lipsei calităţii procesuale active şi a autorităţii de lucru judecat şi cererea de chemare în judecată, reţinând că reclamanta nu a făcut dovada susţinerilor sale, nefiind depuse probe din care să rezulte modalitatea de transmitere a dreptului de folosinţă asupra terenului pentru perioada 15.04.2006-23.03.2009 şi în continuare.

Sentinţa astfel pronunţată a fost păstrată în apel, în al doilea ciclu procesual, prin decizia care formează obiect al recursului de faţă şi în cadrul căreia a fost respinsă excepţia nulităţii absolute a H.C.L. nr. 18/1997, H.C.L. nr. 196/1999, H.G. nr. 1354/2001, a contractului de asociere nr. x/06.02.1997, a certificatului de urbanism nr. x/24.02.1997 şi a autorizaţiei de construire nr. x/10.07.1997; totodată, recursul are ca obiect şi încheierea de respingere ca inadmisibilă a excepţiei de nelegalitate a actelor administrative enunţate.

Recursul este întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 4, 7, 8 şi 9 C. proc. civ., potrivit cărora modificarea sau casarea unor hotărâri se poate cere atunci când instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti, respectiv când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau când cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii, respectiv când instanţa, interpretând greşit actul juridic dedus judecăţii, a schimbat natura ori înţelesul lămurit şi vădit neîndoielnic al acestuia şi când hotărârea pronunţată este lipsită de temei legal ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii.

Analiza criticilor dovedeşte caracterul nefondat al căii de atac exercitate, în considerarea argumentelor expuse în cele ce succed:

Referitor la terenul aflat în discuţie, pe rolul instanţelor de judecată au existat mai multe litigii.

Astfel, un prim litigiu a avut ca obiect acţiunea în anulare a contractului de asociere nr. x/06.02.1997 formulată de C.N. C.F.R. S.A. – Sucursala Regională C.F. Iaşi în contradictoriu cu aceleaşi părţi, care a fost respinsă, prin sentinţa nr. 376/E/09.06.2005, pronunţată de Tribunalul Iaşi în dosarul nr. x/2004, rămasă irevocabilă prin decizia nr. 3800/24.11.2006 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia Comercială, pronunţată în dosarul nr. x/2006, reţinându-se că certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor Seria x nr. x/05.03.2002 nu face dovada dreptului de proprietate pentru terenul în discuţie şi a regimului de publicitate imobiliară, conform art. 5 din H.G. nr. 834/1999 şi a Legii nr. 7/1996.

Cel de-al doilea litigiu, purtat între aceleaşi părţi din prezenta cauză, a avut ca obiect acţiune în revendicare, rectificare carte funciară şi intabulare, care a fost respinsă prin sentinţa civilă nr. 1075/23.01.2013 a Judecătoriei Iaşi – secţia Civilă, rămasă irevocabilă prin decizia civilă nr. 1134/26.11.2015, pronunţată de Tribunalul Iaşi – secţia I Civilă, în dosarul nr. x/2008.

Cel de-al treilea litigiu a avut ca obiect acţiunea în anulare a H.C.L. nr. 18/1997, doar în ce priveşte suprafaţa de teren de 1.960,62 m.p., fundamentată pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004, înregistrată sub nr. x/2016, pe rolul Tribunalului Bucureşti – secţia a II-a contencios administrativ, în care a fost pronunţată sentinţa civilă nr. 5328/26.09.2017, prin care a fost admisă excepţia dreptului material la acţiune şi respinsă cererea de chemare în judecată, rămasă definitivă prin decizia civilă nr. 1951/19.04.2019 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Prezentul litigiu are ca obiect acţiune în răspundere civilă delictuală, în cadrul căruia recurenta-reclamantă a invocat pe cale incidentală excepţia de nelegalitate a H.C.L. nr. 18/1997 şi a tuturor actelor administrative subsecvente; ulterior, această excepţie a fost înregistrată sub nr. x/2020, pe rolul Curţii de Apel Iaşi – secţia Civilă.

Excepţia de nelegalitate a actelor administrative fost respinsă ca inadmisibilă, prin încheierea din 02.12.2020, reţinându-se că dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 se aplică numai actelor administrative adoptate sau emise ulterior intrării în vigoare a legii, nu şi celor adoptate sau emise anterior (în speţă, în anii 1997, 1999 şi 2001) şi că este incident principiul electa una via, având în vedere că recurenta a ales iniţial să uzeze pe cale directă de acţiunea în anulare a H.C.L. nr. 18/1997, în procedura reglementată de Legea nr. 554/2004 (soluţionată definitiv), context în care nu mai poate solicita acelaşi control de legalitate pe cale incidentală, prin ridicarea excepţiei.

Evocând nelegalitatea acestei încheieri, recurenta susţine că dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 permit reanalizarea legalităţii actelor administrative atacate în cauză, în condiţiile în care această lege nu prevede că se aplică numai celor emise ulterior intrării ei în vigoare, ci din contră specifică că legalitatea poate fi cercetată oricând, indiferent de data emiterii sau adoptării actului administrativ, în acest sens statuând şi Înalta Curte în decizia dată în interesul legii, nr. 19/2021.

Totodată, mai susţine că nelegal a fost aplicat principiul electa una via, deoarece excepţia de nelegalitate a fost invocată într-un alt dosar (nr. x/2009), şi nu în cadrul aceluiaşi proces ce a avut ca obiect acţiune în anulare (nr. x/2016) şi care nu a primit o dezlegare pe fond.

Pornind de la aceste repere cronologice, reiese că recurenta a contestat legalitatea H.C.L. nr. 18/1997, din perspectiva dispoziţiilor Legii nr. 554/2004, atât pe calea directă, prin sesizarea instanţei de contencios cu o acţiune în anulare (dosar nr. x/2016), cât şi pe calea incidentală, prin invocarea excepţiei de nelegalitate a aceluiaşi act administrativ şi a actelor subsecvente (dosar nr. x/2009), în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Or, în cazul în care legea prevede două căi procedurale diferite, cu aceeaşi finalitate, opţiunea părţilor implicate în proces pentru prima posibilitate – în speţă, acţiunea în anularea unui act administrativ în procedura contenciosului administrativ, care este supusă unor termene imperative, împiedică accesul la cea de-a doua cale procedurală, respectiv, ridicarea excepţiei de nelegalitate, conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru exercitarea aceluiaşi control de legalitate.

Raţiunea pentru care este prevăzut caracterul exclusiv al opţiunii pentru una dintre cele două căi procedurale este pentru a împiedica pronunţarea unor soluţii contradictorii în una şi aceeaşi problemă sesizată instanţei.

Recurenta a sesizat cele două instanţe cu aceeaşi problemă de legalitate a actului administrativ aflat în discuţie, fiind fără relevanţă faptul că excepţia nu a fost invocată în procesul purtat iniţial, ci într-un dosar diferit.

Faptul că în dosarul nr. x/2016 al Tribunalului Bucureşti – secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, cererea a fost respinsă ca fiind prescris dreptul material la acţiunea în anularea actului administrativ, nu îi dă dreptul recurentei să revină asupra opţiunii sale iniţiale şi nici nu îi deschide o altă cale procedurală de exercitare a controlului de legalitate, prin ridicarea excepţiei de nelegalitate a aceluiaşi act administrativ şi a celor subsecvente.

O interpretare contrară ar constitui o încălcare a principiului electa una via, cât şi a principiului securităţii raporturilor juridice consacrat de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.

Prin urmare, Înalta Curte impune părţilor concluzia că, în mod judicios instanţa anterioară a respins ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate. Totodată, subliniază că, procedând în acest mod, instanţa nu a avut în vedere, aşa cum afirmă recurenta în mod nefondat, o eventuală schimbare a obiectului cererii şi nici a cauzei – tocmai pentru că a considerat că excepţia de nelegalitate pe cale incidentală este inadmisibilă, în condiţiile în partea folosise deja o cale directă pentru lămurirea aceleiaşi chestiuni (acţiunea în anulare).

De aceea, critica referitoare la încălcarea art. 294 alin. (1) C. proc. civ. nu poate fi primită.

Accesul liber la justiţie nu presupune că acesta este un drept absolut, ci este compatibil cu limitări şi condiţionări, cu condiţia să nu fie atinsă însăşi substanţa acestui drept.

Aşa fiind, criticile recurentei referitoare la aplicarea nelegală a principiului electa una via sunt nefondate.

Referitor la critica vizând aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reţine următoarele:

Examenul încheierii recurate relevă că instanţa învestită cu excepţia de nelegalitate a respins-o ca inadmisibilă şi din perspectiva neaplicării în cauză a art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, plecând de la premisa că în cauză actele administrative a căror nelegalitate se invocă au fost emise în anii 1997, 1999 şi 2001, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 şi că textul de lege evocat se aplică doar în cazul actelor administrative adoptate sau emise ulterior intrării în vigoare a legii.

Notând că la nivelul instanţelor de judecată a existat o practică neunitară cu privire la interpretarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, divergenţa de jurisprudenţă privitoare la sintagma "indiferent de data emiterii" din cuprinsul normei legale enunţate a făcut obiectul unui recurs în interesul legii, Înalta Curte statuând că excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi cu privire la actele administrative cu caracter individual adoptate sau emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, prin decizia nr. 9/2021, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 976/13.10.2021, pronunţată ulterior pronunţării hotărârii recurate.

Competenţa de soluţionare a excepţiei de nelegalitate aparţine, de la data de 15.02.2013, când a intrat în vigoare Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365/30.05.2012 (Legea nr. 76/2012), instanţei învestite cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate.

Anterior intrării în vigoare a Legii nr. 76/2012, instanţa în faţa căreia era invocată excepţia de nelegalitate, constatând că de actul administrativ a cărui legalitate era contestată depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, prin încheiere motivată, şi suspenda judecata cauzei până la soluţionarea excepţiei.

Având în vedere natura procedurală a dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, soluţionarea excepţiei de nelegalitate a fost făcută în conformitate cu legea în vigoare la momentul sesizării, respectiv C. proc. civ. adoptat prin Legea nr. 134/2010, în conformitate şi cu regulatorul de competenţă pronunţat sub acest aspect.

Aşadar, sub acest aspect, deşi raţionamentul instanţei anterioare nu respectă interpretarea deciziei date în interesul legii, Înalta Curte constată că aceste critici sub aspectul aplicării greşite a prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu au aptitudinea de a conduce la o schimbare a dispoziţiei date asupra excepţiei de nelegalitate, în contextul incidenţei în cauză a principiului electa una via, astfel cum s-a arătat mai sus.

Celelalte susţineri formulate de recurentă nu pot fi analizate, întrucât nu se constituie în critici asupra dispoziţiei de inadmisibilitate a excepţiei de nelegalitate, ci reprezintă o nemulţumire a părţi cu privire la respingerea cererii de administrare a probelor (la termenul din 18.11.2020), constând în obligarea intimatului-chemat în garanţie să depună la dosar mai multe înscrisuri relevante, în opinia sa, în soluţionarea pe fond a excepţiei de nelegalitate.

În considerarea tuturor argumentelor expuse mai sus, Înalta Curte apreciază că este legală dispoziţia adoptată de instanţa anterioară, în sensul respingerii ca inadmisibilă a excepţiei de nelegalitate.

Examinând decizia atacată (nr. 105/2021) prin prisma criticilor invocate, Înalta Curte reţine următoarele:

Premergător, Înalta Curte notează că argumentarea motivelor de recurs nu respectă întocmai exigenţele legale, întrucât motivarea căii de atac presupune nu doar indicarea a unuia ori mai multor dintre cazurile de nelegalitate prevăzute limitativ la art. 304 C. proc. civ., ci şi argumentarea juridică a acestora, prin formularea unor critici propriu-zise care să vizeze judecata realizată în apel.

Astfel, nu vor fi examinate criticile din recurs prin care se tinde la reevaluarea materialului probator şi a situaţiei de fapt şi nici cele care exced cauzei, urmând a fi analizate doar cele care vizează nelegalitatea deciziei recurate.

După ce a arătat că greşit a fost respinsă excepţia de nulitatea absolută a actelor administrative cu motivarea că nu sunt acte juridice şi că pot fi atacate doar în baza legii contenciosului administrativ, recurenta impută instanţei de apel că nu a arătat temeiul de drept care interzice mutarea examenului juridic al nelegalităţii actelor administrative în planul pur civil, legat de titularul dreptului de proprietate şi că eronat a apreciat că nu se invocă motive de nulitate absolută proprii acestora. Sensul pe care recurenta îl ataşează acestei critici este acela că argumentele expuse şi probele administrate vădeau cu prisosinţă o altă stare de fapt decât aceea pe care instanţa a stabilit-o pe fondul litigiului, context în care a reiterat afirmaţiile referitoare la nulitatea actelor administrative şi a concluzionat în sensul că instanţa de apel nu a motivat de ce nu le-a avut în vedere.

Această afirmaţie a recurentei referitoare la faptul că hotărârea recurată nu ar corespunde cerinţelor art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. ignoră considerentele reţinute sub acest aspect, în condiţiile în care în motivarea hotărârii recurate a fost făcută o analiză a condiţiilor de admisibilitate a solicitării apelantei şi a arătat argumentele pentru care a reţinut inadmisibilitatea cererii, subliniind că H.C.L. nr. 18/1997, H.C.L. nr. 196/199 şi H.G. nr. 1354/2001 nu sunt acte juridice civile, ci acte administrative pentru care legiuitorul a reglementat căi specifice de contestare a legalităţii, prin prisma Legii nr. 554/2004, demersuri exercitate, de altfel, de către parte. Mai mult, instanţa de apel a mai evidenţiat că nu există nici posibilitatea punerii în discuţie din oficiu, în condiţiile în care nu au fost invocate motive de nulitate absolută proprii acestora, argumentele expuse de parte fiind o reiterare a celor invocate în acţiunea în anulare şi excepţia de nelegalitate, sub o altă denumire, cu scopul mutării examenului juridic al nelegalităţii actelor administrative în planul pur civil, legat de titularul dreptului de proprietate.

Drept urmare, respingerea ca inadmisibilă a excepţiei nulităţii absolute a actelor administrative nu echivalează cu o încălcare a dreptului la un proces echitabil şi liberul acces la instanţă, cum greşit susţine recurenta, având în vedere că anterior examinării condiţiilor de fond a cererii, instanţa trebuie să efectueze un control al condiţiilor generale de admisibilitate.

Totodată, în memoriul de recurs s-a invocat art. 304 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., motiv de recurs ce are în vedere efectuarea, de către instanţa judecătorească, a unor acte care intră în atribuţiile unor organe aparţinând unei alte puteri constituite în stat.

Or, recurenta nu a indicat în ce constă incursiunea instanţei de judecată în sfera puterii executive sau legislative, motivul fiind invocat formal.

Subsumat motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., recurenta a dezvoltat argumente cu privire la nemotivarea deciziei, urmare a neanalizării anexei la contractul de asociere, a procesului-verbal nr. x/101/1999 şi a planului I.S.P.C.F.; de asemenea, a mai arătat că hotărârea cuprinde motive contradictorii, întrucât deşi s-a statuat în mod irevocabil că limita de vecinătate este dată de procesul-verbal nr. x/101/1999, totuşi instanţa a stabilit alte limite.

Toate aceste afirmaţii nu reprezintă altceva decât propunerea recurentei de reexaminare a probelor cauzei şi reevaluarea, în recurs, a stării de fapt, prin care tinde să arate că a făcut dovada proprietăţii terenului aflat în discuţie şi că este îndreptăţită la plata despăgubirilor pentru lipsa de folosinţă a acestuia.

În subsecvenţa acestui motiv de recurs, mai susţine că instanţa de apel nu a analizat toate criticile aduse sentinţei apelate, respectiv cele referitoare la cererea de disjungere, cererea de administrare a probelor cu interogatoriu şi expertiză, greşita soluţionare a excepţiei lipsei calităţii procesuale sale active, cererea de cenzurare a onorariului de avocat pretins de pârâtă la prima instanţă, soluţionarea greşită a cererii de suspendare a judecăţii cauzei, decăderea intimatei din dreptul de a mai formula întâmpinare, încălcarea efectului pozitiv al lucrului judecat cu privire la teren, rezolvarea procesului fără cercetarea fondului, soluţionarea pricinii în raport cu o societate pe acţiuni şi nu cu una cu răspundere limitată şi la faptul că s-a reţinut incidenţa normelor din C. proc. civ. din 2010, pentru ca ulterior să se dea eficienţă art. 297 C. proc. civ. din 1865.

Evocând această critică, recurenta invocă implicit, lipsa motivării sub aceste aspecte, însă o astfel de ipoteză nu poate fi reţinută având în vedere că decizia recurată respectă exigenţele prevederilor art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., examinarea criticilor regăsindu-se în considerentele hotărârii, la filele x.

Prin prisma motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 8 C. proc. civ., recurenta invocă interpretarea greşită a actului dedus judecăţii prin schimbarea naturii ori înţelesului lămurit şi vădit neîndoielnic al acestuia, prin aceea că deşi pârâta nu a promovat apel, iar cererea sa de apel nu cuprinde critici referitoare la angajarea răspunderii delictuale a pârâtei, în baza art. 998-999 C. civ., instanţa de apel se pronunţă asupra unor astfel de aspecte, cu depăşirea limitelor învestirii sale.

Aceste afirmaţii, însă, nu pot fi plasate în motivul de recurs reglementat de art. 304 pct. 8 C. proc. civ. care are un alt înţeles, acela de restabilire a naturii actului juridic dedus judecăţii, prin schimbarea nepermisă a conţinutului şi efectelor sale juridice, ci în ipoteza de la art. 304 pct. 5 C. proc. civ.

Acest motiv de recurs cuprinde, cu excepţia regulilor reglementate de alte motive de casare, încălcarea oricăror reguli de procedură a căror nerespectare atrage nulitatea, indiferent după cum aceasta este condiţionată sau nu de existenţa unei vătămări, printre aceste reguli regăsindu-se şi cele care vizează calea de atac a apelului.

Apelul este o cale de atac ordinară, de reformare, devolutivă şi suspensivă de executare.

Cererea de apel produce mai multe efecte, printre care învestirea instanţei de apel, precum şi efectul devolutiv.

De regulă, devoluţiunea este totală, însă apelul este limitat, pe de o parte de ceea ce s-a apelat – tantum devolutum quantum appellatum şi, pe de altă parte, de ceea ce s-a dedus judecăţii la prima instanţă – tantum devolutum quantum iudicatum.

Aşadar, efectul devolutiv al apelului nu vizează toate problemele de fapt şi de drept deduse judecăţii, ci numai pe cele care sunt criticate expres sau implicit de către apelant, cu respectarea principiului disponibilităţii.

Potrivit art. 295 alin. (1) C. proc. civ., "Instanţa de apel va verifica, în limitele cererii de apel, stabilirea situaţiei de fapt şi aplicarea legii de către prima instanţă (...)".

Analiza memoriului de recurs conduce la concluzia că recurenta dezvoltă această critică referitoare la depăşirea limitelor rejudecării în apel, expunând două argumente, respectiv că limitele sunt determinate atât de modalitatea în care şi-a structurat apărările expuse în memoriul de apel, cât şi prin decizia de casare nr. 144/25.01.2017, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia I Civilă.

Examinând critica legată de depăşirea limitelor învestirii rejudecării în apel determinată de criticile expuse în cererea de apel, presupus neanalizate, Înalta Curte notează că din analiza memoriului de apel rezultă că C.N. C.F.R. S.A. – Sucursala Regională C.F. Iaşi a declarat apel împotriva hotărârii primei instanţe de respingere a despăgubirilor pe care le-a solicitat în temeiul răspunderii civile delictuale, însumând global o motivare defectuoasă cu privire disputa purtată asupra terenului aflat în discuţie, reluată şi în cererea de recurs.

Astfel, criticând soluţia primei instanţe, recurenta a încercat să fixeze alte limite devoluţiunii în apel, aspect sesizat şi de către instanţă care a subliniat că apelanta se foloseşte de elemente proprii acţiunii în revendicare, îndepărtându-se de obiectul cererii de chemare în judecată, dar învederează în cererea de apel că tribunalul ar fi soluţionat o acţiune în revendicare, deşi fusese învestit cu o cerere constând în "obligaţia de a face".

Contrar susţinerilor recurentei, expunerea unor argumente juridice şi factuale ce excedează acţiunii în răspundere civilă delictuală nu pot fi pretext pentru nesocotirea limitelor devoluţiunii.

În subsecvenţa acestei critici, recurenta mai invocă încălcarea limitelor învestirii rejudecării în apel determinate prin decizia de casare şi susţine că, prin hotărârea dată, instanţa a refuzat să lămurească regimul juridic şi apartenenţa dreptului de proprietate a terenului aflat în dispută.

Astfel, subliniază că i-a fost creată o situaţie mai grea, întrucât a procedat la o reanalizare a cauzei, contrar îndrumărilor date de instanţa de recurs, în sensul de relua judecata apelului de la lămurirea regimului juridic şi al aparteneţei dreptului de proprietate a terenului aflat în dispută, context în care a fost examinat doar certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor nr. x nr. 811/05.03.2002, cu ignorarea situaţiei de fapt reale, dovedită cu înscrisuri a căror efecte au fost înlăturate şi a argumentelor expuse în cererea de apel, care nu vizau angajarea răspunderii civile delictuale a pârâtei, fapt care a condus la o analiză greşită a cauzei, cu încălcarea dispoziţiilor art. 315 alin. (4) C. proc. civ.

În acest context, mai afirmă că instanţa a dat prevalenţă hotărârilor judecătoreşti pronunţate în legătură cu terenul aflat în discuţie.

Analiza memoriului de recurs relevă că recurenta porneşte de la o premisă greşită în ce priveşte considerentele care au stat la baza deciziei de casare, ceea ce reflectă o înţelegere precară a acestora în condiţiile în care impută instanţei de apel că nu a clarificat regimul juridic şi apartenenţa dreptului de proprietate asupra terenului în dispută.

Examinând decizia recurată, Înalta Curte notează că motivarea hotărârii instanţei de apel răspunde exigenţelor impuse prin decizia de casare, în acord cu art. 315 alin. (3) C. proc. civ., potrivit căruia "După casare, instanţa de fond va judeca din nou, ţinând seama de toate motivele invocate înaintea instanţei a cărei hotărâre a fost casată".

Obiectul litigiului de faţă constă în acţiunea recurentei, fundamentată pe răspunderea civilă delictuală, de obligare a pârâtei la plata de despăgubiri pentru folosirea exercitată asupra terenului aflat sub construcţia pârâtei, în lipsa acordului său, ca proprietar, calculată pentru perioada 15.04.2006-23.03.2009.

În primul ciclul procesual, instanţele de fond au respins demersul reclamantei. Însă, instanţa de recurs a pronunţat o decizie de casare, pentru a da posibilitatea părţilor de a valorifica în faţa instanţei de fond rezultatul procesului de soarta căruia depinde rezolvarea litigiului pendinte. În acest sens, a subliniat că este greşit raţionamentul instanţei de apel în ce priveşte dispoziţia de respingere a cererii de suspendare a judecăţii cauzei, până la soluţionarea dosarului nr. x/2016 al Tribunalului Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ce are ca obiect acţiune în anulare a H.C.L. nr. 18/1997 şi aptitudinea de a clarifica regimul juridic şi apartenenţa dreptului de proprietate asupra terenului în dispută.

În rejudecare, dispunând suspendarea judecăţii apelului şi, ulterior, reluarea cercetării judecătoreşti după soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2016, curtea de apel a respins apelul reclamantei, astfel că a menţinut dispoziţia de respingere a cererii de chemare în judecată.

Analiza hotărârii recurate relevă că instanţa de apel a subliniat faptul că prin decizia de casare au fost dezlegate chestiunile referitoare la convenţia nr. 634/03.03.2009 (încheiată în considerarea unei hotărâri judecătoreşti desfiinţate ulterior) de care recurenta se prevala pentru recunoaşterea calităţii sale de proprietar şi la pretinsa încălcare a efectului pozitiv al lucrului judecat decurgând din dezlegările date prin decizia nr. 1134/26.11.2015 a Tribunalului Bucureşti – secţia I Civilă.

Pornind de la aceste repere, în raport cu situaţia factuală expusă şi normele legale incidente, instanţa de apel a făcut o amplă analiză a cauzei, arătând pe larg considerentele care au stat la baza dispoziţiei de respingere a apelului şi de menţinere a sentinţei apelate, cu respectarea art. 296 teza I C. proc. civ., subliniind că nu există fapta ilicită a pârâtei pentru atragerea răspunderii civile delictuale şi că reclamanta nu a făcut dovada; în acest sens, a evidenţiat că pârâta foloseşte terenul în baza contractului de asociere nr. x/06.02.1997, încheiat anterior datei emiterii pentru recurentă a certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor Seria x nr. x/05.03.2002.

Înalta Curte notează că instanţa de apel nu putea proceda în sensul arătat de recurentă, în baza rolului activ cum greşit se afirmă, având în vedere că în apel nu se poate schimba calitatea părţilor, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată şi nici nu se pot formula pretenţii noi. Totodată, astfel cum s-a arătat şi în decizia de casare, aptitudinea de clarificare a regimului juridic şi a apartenenţei dreptului de proprietate asupra terenului poate fi valorificată atât prin acţiunea în revendicare, cât şi prin acţiunea în anulare a H.C.L. nr. 18/1997; aceste demersuri judiciare au fost epuizate de către recurentă, iar prezentul litigiu a fost suspendat până la soluţionarea lor, rejudecarea apelului făcându-se în acest context.

De aceea, nici criticile subsumate art. 304 pct. 9 C. proc. civ. nu pot fi primite.

Totodată, prin argumentele expuse în memoriul de recurs, recurenta pune în comparaţie considerentele curţii de apel cu propriile convingeri şi concluzii, în contextul în care hotărârea recurată cuprinde analiza motivelor de fapt şi de drept, în concordanţă cu probele de la dosar, care au format convingerea instanţei în pronunţarea soluţiei, fiind expuse în mod clar argumentele care au fundamentat soluţia de respingere a apelului.

Celelalte afirmaţii referitoare la nevalabilitatea contractului de asociere, efectele şi ajungerea la termen a acestuia şi la solicitarea de constatare a dreptului de proprietate al recurentei înscris în Cartea Funciară exced cauzei.

Aşadar, întrucât decizia recurată nu este susceptibilă de a fi cenzurată din perspectiva motivelor de recurs prevăzute de art. 304 pct. 4, 5, 7, 8 şi 9 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 312 C. proc. civ., va respinge ca nefondat recursul.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat recursul declarat de reclamanta C.N. C.F.R. S.A. – Sucursala Regională C.F. Iaşi împotriva încheierii din 2 decembrie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Iaşi – secţia Civilă în dosarul nr. x/2020 şi a deciziei civile nr. 105 din 24 februarie 2021, pronunţate de aceeaşi instanţă în dosarul nr. x/2009.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 14 iunie 2022.