Public procurement contract breach: exclusivity of appellate remedy under Law 101/2016 invalidating prior appellate review

Şedinţa publică din data de 8 iunie 2022

Analizând actele de la dosar şi decizia atacată, reţine următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Argeş – secţia Civilă la 17.12.2019, reclamanta Comuna Sălătrucu, prin primar, a chemat în judecată pe pârâtele S.C. A. S.R.L. şi S.C. B. S.R.L., solicitând instanţei ca, prin hotărârea ce o va pronunţa, să oblige pârâta S.C. A. S.R.L. la plata către reclamantă a sumei de 878.933,56 RON şi pe pârâta S.C. B. S.R.L. la plata către reclamantă a sumei de 4.259,86 RON, cu titlu de despăgubiri pentru neexecutarea corespunzătoare a obligaţiilor contractuale. În subsidiar, a solicitat să oblige pârâta S.C. A. S.R.L. să îi achite suma de 659.200,17 RON şi pe pârâta S.C. B. S.R.L. să îi achite suma de 223.993,25 RON, cu acelaşi titlu, cu cheltuieli de judecată.

Prin încheierea din 21.05.2020, Tribunalul Argeş – secţia Civilă a admis excepţia necompetenţei materiale procesuale a completului de contencios administrativ şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea unui complet de civil de drept comun din cadrul aceleiaşi Secţii.

Prin sentinţa civilă nr. 274/08.09.2020, Tribunalul Argeş – secţia Civilă a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Specializat Argeş, care, prin sentinţa nr. 649/20.10.2020, şi-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Argeş – secţia Civilă; constatând ivit conflictul negativ de competenţă, a înaintat dosarul Curţii de Apel Piteşti, în vederea emiterii regulatorului de competenţă.

Prin sentinţa nr. 67/F- C. civ./27.01.2021, Curtea de Apel Piteşti – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a stabilit competenţa de soluţionare a procesului în favoarea Tribunalului Argeş – secţia Civilă.

Astfel învestit, Tribunalul Argeş – secţia Civilă a pronunţat sentinţa civilă nr. 253/19.05.2021, prin care a respins ca nefondată acţiunea.

Împotriva acestei sentinţe, Comuna Sălătrucu, prin primar, a declarat apel principal, iar S.C. A. S.R.L., apel incident.

Prin decizia nr. 657/21.12.2021, Curtea de Apel Piteşti – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis apelul incident, a schimbat hotărârea primei instanţe, în sensul că a admis excepţia prescripţiei şi, în consecinţă, a respins acţiunea ca prescrisă, a respins apelul principal şi a obligat apelanta-reclamantă la plata către apelanta-pârâtă a sumei de 14.000 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Împotriva acestei decizii, Comuna Sălătrucu, prin primar, a declarat recurs, solicitând casarea ei şi trimiterea cauzei pentru o nouă judecată instanţei de apel.

În motivare, după prezentarea situaţiei de fapt şi a etapelor procesuale anterioare, autoarea căii de atac a invocat incidenţa dispoziţiilor art. 435 alin. (2) C. proc. civ., arătând că neexecutarea lucrărilor în termenul stabilit de părţi a fost reţinută prin sentinţa civilă nr. 4905/27.11.2018 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, care, în opinia sa, este opozabilă şi intimatelor.

Din această perspectivă, a apreciat că, în lipsa unor dovezi contrare, situaţia de fapt constată prin hotărârea sus-menţionată, în temeiul raportului de expertiză judiciară efectuat, trebuia reţinută în cauză.

Totodată, a afirmat că deşi litigiul în care a fost pronunţată această sentinţă s-a purtat între alte părţi, hotărârea avea valoarea unui mijloc de probă şi instituia o prezumţie relativă cu privire la neexecutarea corespunzătoare de către intimate a obligaţiilor contractuale, prezumţie care nu putea fi răsturnată decât prin proba contrară.

Prin urmare, potrivit recurentei, intimatele nu puteau susţine că prin prezentarea procesului-verbal de recepţie a lucrărilor au făcut dovada contrară celor statuate prin sentinţa sus-menţionată.

A mai afirmat că neexecutarea lucrărilor rezulta şi din procesele-verbale de recepţie a lucrărilor încheiate după data controlului efectuat de A.F.I.R., care atestau realizarea unor lucrări semnificative după recepţia finală.

În continuare, autoarea căii de atac a arătat că instanţa de apel, în mod greşit, a apreciat că acţiunea era prescrisă, având în vedere că obiectul cauzei l-a reprezentat repararea prejudiciului cauzat prin neîndeplinirea corespunzătoare şi la termen a obligaţiilor asumate de către intimate.

Astfel, a afirmat că, în mod eronat, s-a reţinut că dreptul material la acţiune a început să curgă din momentul semnării procesului-verbal de recepţie, fiind incidente prevederile art. 2.523 C. civ., întrucât, în speţă, erau aplicabile dispoziţiile art. 2.528 C. civ., având în vedere că prin demersul judiciar iniţiat, recurenta a solicitat angajarea răspunderii civile contractuale a intimatelor pentru prejudiciul suferit pentru neexecutarea întocmai a obligaţiilor asumate de acestea prin contractul încheiat între părţi.

În acest context, recurenta a susţinut că termenul de prescripţie a început să curgă de la data când păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască paguba şi pe cel care răspunde ea; or, a arătat că nu putea cunoaşte prejudiciul anterior primirii notificării emise de A.F.I.R., prin care au fost declarate neeligibile cheltuielile avansate pentru lucrările angajate şi neexecutate de intimate.

Mai mult, a arătat că neexecutarea lucrărilor nu putea fi cunoscută anterior acestui moment, dat fiind că dirigintele de şantier angajat de una dintre intimate a declarat în mod fals că lucrările au fost realizate integral.

Potrivit autoarei căii de atac, susţinerile intimatei care au fost preluate de instanţa de apel în ceea ce priveşte rezultatele controlului efectuat de Curtea de Conturi sunt lipsite de temei, din moment ce obiectul acestuia a privit aspecte anterioare verificărilor efectuate de această instituţie.

Totodată, recurenta a arătat că şi dacă la momentul recepţiei lucrărilor ar fi cunoscut situaţia lucrărilor, nu ar fi putut solicita despăgubirile ivite după controlul efectuat de A.F.I.R. şi comunicarea notificării emise de aceasta, ci doar pe cele generate de executarea cu întârziere a lucrărilor sau pe cele derivate din neexecutarea lor.

În aceste condiţii, a apreciat că raportat la data comunicării notificării, 16.12.2016 şi la data depunerii cererii de chemare în judecată, 16.12.2019, termenul de prescripţie nu era împlinit la data sesizării primei instanţe.

În continuare, a arătat că decizia recurată este nemotivată, întrucât, deşi a invocat o cauză de suspendare şi una de întrerupere a termenului de prescripţie, instanţa de apel nu s-a pronunţat asupra lor.

Mai mult, recurenta a apreciat că au fost încălcate şi prevederile art. 2.532 pct. 5 C. civ., întrucât autoarea căii de atac a fost indusă în eroare cu privire la lucrările efectiv executate.

Sub acest aspect, a arătat că abia după primirea notificării A.F.I.R. a descoperit că lucrările nu au fost executate la termen în integralitate, intimatele ascunzând cu rea-credinţă, anterior acestui moment, situaţia reală a lucrărilor, în condiţiile în care prima intimată executa lucrările, iar cea de-a doua confirma executarea şi finalizarea lor.

În continuare, autoarea căii de atac a susţinut că ipoteza de suspendare a termenului de prescripţie exista la momentul la care s-a apreciat că a început să curgă termenul de prescripţie şi s-a menţinut până la data realizării expertizei judiciare, când s-au constatat lucrările neefectuate în termenul asumat de către intimate.

Astfel, în opinia sa, termenul de prescripţie de 3 ani ar fi trebuit calculat prin raportare la acest moment.

Totodată, a arătat că în cauză era incident şi cazul de întrerupere a termenului de prescripţie prevăzut de art. 2.537 pct. 1 C. civ., având în vedere că lucrările neefectuate la data controlului A.F.I.R. au fost executate în mod voluntar de către intimate, ulterior acestui moment, respectiv în ianuarie 2017.

Conchizând, a arătat că soluţia instanţei de apel este rezultatul aplicării greşite a normelor de drept material atât în ceea ce priveşte momentul de început al termenului de prescripţie, cât şi cauzele de suspendare şi întrerupere a acestuia.

În drept, recurenta a invocat motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

La 11.04.2022 intimata S.C. A. S.R.L. a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursului, pentru neîncadrarea motivelor de casare invocate în una dintre ipotezele prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., iar, pe fond, a solicitat respingerea acestuia ca nefondat.

Astăzi, în şedinţă publică, Înalta Curte a invocat, din oficiu, motivul de recurs de ordine publică întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., împrejurare în considerarea căreia excepţia nulităţii recursului va fi respinsă în conformitate cu prevederile art. 489 alin. (1) şi (2) C. proc. civ., întrucât în cauză este incidentă excepţia prevăzută la alin. (3) al aceluiaşi articol.

În continuare, analiza motivului de casare invocat la termenul de astăzi primează celorlalte ipoteze invocate de recurentă, deoarece acesta vizează însăşi legalitatea căii de atac exercitate în faza procesuală anterioară şi, în cazul în care va fi găsit fondat, examinarea celorlalte critici de nelegalitate devine inutilă.

Procedând la examinarea motivului de recurs invocat din oficiu, Înalta Curte reţine că, în speţă, reclamanta Comuna Sălătrucu, prin primar, a învestit Tribunalul Argeş – secţia Civilă cu o cerere vizând angajarea răspunderii civile contractuale a pârâtelor pentru acoperirea unui pretins prejudiciu generat de modul de executare a obligaţiilor asumate de intimate prin contractul de lucrări nr. x/08.01.2013 şi contractul de prestări servicii nr. x/14.11.2012.

Raportat la obiectul cauzei, instanţa supremă constată că aceasta pune în dezbatere modalitatea de executare a unor contracte de achiziţie publică, în sensul dispoziţiilor art. 3 lit. f) din O.U.G. nr. 34/2006, potrivit cărora contract de achiziţie publică este acel contract cu titlu oneros, asimilat, potrivit legii, actului administrativ, încheiat între unul sau mai mulţi operatori economici şi una ori mai multe autorităţi contractante, care are ca obiect execuţia de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii.

Natura contractelor sus-menţionate şi a litigiului a fost stabilită, în mod definitiv, prin încheierea din 21.05.2020, prin care Tribunalul Argeş – secţia Civilă, cu ocazia soluţionării excepţiei necompetenţei sale materiale procesuale, a stabilit că raporturile juridice deduse judecăţii derivă din contracte administrative, astfel cum acestea sunt definite în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi că în cauză sunt incidente dispoziţiile Legii nr. 101/2016.

Această din urmă lege reglementează regimul juridic al remediilor şi căilor de atac, aplicabil în mod unitar şi valabil în materie de atribuire a contractelor de achiziţii publice, achiziţii sectoriale, concesiuni de lucrări şi concesiuni de servicii.

Prin decizia nr. 40/2020, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a decis că în interpretarea şi aplicarea art. 55 alin. (3) raportat la art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016 (în forma în vigoare anterior modificării prin O.U.G. nr. 23/2020, aplicabilă în cauză, în considerarea datei începerii procesului), hotărârea pronunţată în primă instanţă în procesele şi cererile care decurg in executarea contractelor administrative se atacă cu recurs în termen de 10 zile de la comunicare la instanţa ierarhic superioară – secţia sau completul specializat în litigii cu profesionişti.

Prin urmare, faţă de cele arătate mai sus, Înalta Curte constată că sentinţa civilă nr. 274/08.09.2020 a Tribunalului Argeş – secţia Civilă era supusă numai recursului.

Conform art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Principiul legalităţii căii de atac este reglementat expres la art. 457 alin. (1) C. proc. civ., care prevede că hotărârea judecătorească este supusă numai căilor de atac prevăzute de lege, în condiţiile şi termenele stabilite de aceasta, indiferent de menţiunile din dispozitivul ei. Prin urmare, controlul judiciar al unei hotărâri judecătoreşti nu se poate exercita decât în cadrul căilor de atac prevăzute expres de legiuitor pentru o anumită procedură.

Normele ce consacră principiul legalităţii căilor de atac sunt norme de ordine publică care vin să asigure buna administrare a justiţiei, să garanteze accesul părţilor la mijloacele procesuale prevăzute de lege, precum şi legalitatea actului de justiţie.

În speţă, având în vedere că sentinţa primei instanţe nu putea fi reformată pe calea apelului, Înalta Curte constată că decizia recurată a fost pronunţată cu încălcarea normelor de procedură prevăzute de art. 457 alin. (1) C. proc. civ.

Aşa fiind, motivul de ordine publică invocat din oficiu este fondat, motiv pentru care Înalta Curte, dând eficienţă textelor de lege evocate, urmează ca, în temeiul art. 496 alin. (1) şi art. 497 C. proc. civ., să admită recursul, să caseze decizia atacată şi să trimită cauza curţii de apel, pentru o nouă judecată în completul prevăzut de lege pentru judecata recursurilor, nemaifiind necesară verificarea conformităţii deciziei atacate în raport cu motivele de nelegalitate invocate de recurentă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului.

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă Comuna Sălătrucu, prin primar, împotriva deciziei nr. 657/21.12.2021, pronunţată de Curtea de Apel Piteşti – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează decizia atacată şi trimite cauza aceleiaşi curţi de apel pentru o nouă judecată în completul prevăzut de lege pentru judecata recursurilor.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 8 iunie 2022.