Judicial suspension of negative constating document in sectoral public procurement: framework agreement termination and the non-justifiable case requirement

Şedinţa publică din data de 8 decembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal la data de 03.06.2022, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu intimata STNFC "CFR Călători" S.A. suspendarea Documentului constatator negativ nr. x/26.05.2022 privind Acordul cadru nr. 13/21.07.2020.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1290 din 23 iunie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal s-a admis cererea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Societatea Naţională de Transport Feroviar de Călători "CFR Călători" S.A. şi s-a dispus suspendarea executării Documentului constatator negativ nr. x/26.05.2022 privind Acordul cadru nr. 13/21.07.20202 emis de către pârâtă, până la pronunţarea instanţei de fond.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1290 din 23 iunie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Societatea Naţională de Transport Feroviar de Călători "CFR Călători" S.A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte paguba iminentă, a arătat că instanţa de fond în mod eronat a reţinut îndeplinirea acestei condiţii deoarece, potrivit dispoziţiilor legale, iminenţa producerii unei pagube nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, sub acest aspect fiind lipsite de relevanţă afirmaţiile intimatei-reclamante.

Deşi intimata-reclamanta a susţinut existenţa unei pagube iminente, motivată prin rezilierea acordului cadru nr. 13/2020, a omis să arate că rezilierea acordului cadru a intervenit ca urmare a refuzului acesteia de a încheia contractul cu nr. x, subsecvent acordului.

Astfel, din actele depuse la dosarul cauzei, reiese în mod vădit că intimata-reclamanta a fost invitată în numeroase rânduri să încheie contractul subsecvent şi, prin urmare, să execute acordul cadru. Refuzul acesteia privind încheierea celui de-al 11-lea contract a condus la încălcarea obligaţiilor stabilite la pct. 2.3 din Acordul cadru nr. 13/21.07.2020 şi, pe cale de consecinţă, la aplicarea art. 8.3. lit. a) din acesta, cu efectul rezilierii acordului cadru şi emiterea Documentului constatator negativ nr. x/26.05.2022.

Aşadar, lipsirea intimatei-reclamante de veniturile ce urmau a fi realizate în baza Acordului cadru nr. 13/2020 este consecinţa propriei opţiuni şi propriei acţiuni, prin care a ales să refuze încheierea contractului subsecvent. În acest caz, efectul juridic legal şi previzibil, nu îi poate fi imputat atât timp cât a fost generat din culpa intimatei-reclamante.

În ceea ce priveşte susţinerea conform căreia excluderea de la procedurile de achiziţie publică pe o perioadă de 3 ani poate conduce la intrarea societăţii în insolvenţă a arătat că participarea la proceduri viitoare de achiziţii publice nu prezumă câştigarea acestora în mod obligatoriu, ceea ce concuce la concluzia incertitudinii şi imprevizibililităţii prejudiciului.

Cu referire la îndeplinirea condiţiei existenţei unui caz bine justificat, reclamanta-pârâtă a arătat că instanţa de fond nu a avut în vedere dispoziţiile imperative legislaţiei achiziţiilor sectoriale care guvernează încheierea şi obligaţiile părţilor la încheierea şi în executarea unui acord cadru.

Cazul bine justificat nu poate fi probat prin simple afirmaţii ale intimatei-reclamante sau prin argumente juridice adiacente, iar împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o eventuală îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, nu pot fi cercetate decât în cadrul acţiunii pe fond, în sens contrar în această faza procesuală s-ar prejudeca fondul cauzei.

În acest sens, a arătat că, din toate înscrisurile depuse la dosaul cauzei, nu se poate pune în discuţie existenţa unei îndoieli serioase asupra prezumţiei de legalitate.

Acordul cadru este o instituţie specifică legislaţiei achiziţiilor publice, fiind reglementat în materia achiziţiilor sectoriale de prevederile art. 3 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv de art. 113 -117 din Normele de aplicare a Legii nr. 99/2016, aprobate prin FLG. nr. 394/2016.

Recurenta-pârâtă a subliniat obligaţia pe care o are intimata-reclamantă de a executa acordul cadru cu bună credinţă, obligaţie ce incumbă acesteia în calitate de ofertant declarat câştigător.

Raportat la prevederile art. 114 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului sectorial/acordului-cadru din Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale din 02.06.2016, aprobate prin H.G. nr. 394/2016 solicitarea entităţii contractante, adresată operatorului economic pentru a furniza/presta/executa, se materializează prin încheierea unui contract subsecvent acordului-cadru. Totodată, a precizat că obligaţia intimatei-reclamante a fost stipulată şi în cuprinsul art. 2.3 din Acordul-cadru nr. 13/21.07.2020. Aşadar, intimata-reclamantă avea obligaţia imperativă de a încheia contractul subsecvent, obligaţie pe care nu a îndeplinit-o.

Instanţa de fond a reţinut la pag. 17 şi 18 din hotărâre, faptul că "nu a existat un refuz al reclamantei de a încheia cel de-al 11-lea contract subsecvent, întrucât aceasta şi-a exprimat dorinţa de a încheia acest contract subsecvent, conform adresei nr. x/13.05.2022, dar a condiţionat încheierea acestuia de ajustarea preţului cu indicele de inflaţie, invocând şi excepţia neexecutării contractului, conform art. 1556 C. civ.." În opinia recurentei-pârâte condiţionarea reţinută de instanţa de fond reprezintă, în fapt, chiar refuzul intimatei-reclamante de a încheia contractul subsecvent.

Astfel, deşi raportat la art. 235 şi următoarele din Legea nr. 99/2016, intimata-reclamantă avea cunoştinţă de imposibilitatea recutentei-pârâte de a aproba ajustarea preţului contractului subsecvent anterior termenului de 12 luni, începând cu data primei livrări, prin condiţionarea modificării preţului, aceasta a impus practic recurentei-pârâte încălcarea actelor normative în vigoare, motiv pentru care în mod legitim a apreciat că dreptul invocat de intimata-reclamantă şi reţinut de instanţa de fond ca atare, a constituit un veritabil refuz al acesteia.

Cu toate că intimata-reclamantă a afirmat că nu a refuzat închierea contractului nr. x, ci că a solicitat ajustarea preţului, recurenta-pârâtă a arătat că legislaţia achiziţiilor sectoriale stabileşte în concret condiţiile obligatorii în care se pot ajusta preţurile unitare ale acordurilor cadru fără realizarea unei noi proceduri de licitaţie, sens în care, în urma notificării nr. x/21.09.2021, transmisă de către intimata-reclamantă, recurenta-pârâta a răspuns prin actul nr. x/24.09.2021, prin care a motivat imposibilitatea majorării preţului.

În concluzie, în mod netemeinic şi nelegal instanţa de fond a apreciat că intimata-reclamantă avea dreptul de a negocia ajustarea preţului la încheierea contractului subsecvent nr. x.

Faţă de toate aspectele arătate, a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi rejudecarea cauzei, cu consecinţa respingerii cererii introductive.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii primei instanţe ca fiind temeinică şi legală. A arătat că în mod corect s-a dispus suspendarea actului administrativ contestat, fiind îndeplinite condiţiile prevăzute de lege referitoare la cazul bine justificat şi paguba iminentă.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 24 noiembrie 2022, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este fondat, pentru următoarele considerente:

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Recurenta-reclamantă a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o acţiune, întemeiată pe dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin care a solicitat suspendarea executării Documentului constatator negativ nr. x/26.05.2022 privind Acordul cadru nr. 13/21.07.2020

Instanţa de fond a admis cererea reclamantei şi a dispus suspendarea executării Documentului constatator negativ nr. x/26.05.2022 privind Acordul cadru nr. 13/21.07.2020, reţinând că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Pentru a pronunţa această soluţie prima instanţă, cu referire la cazul bine justificat, a constatat că nu a existat un refuz al reclamantei de a încheia cel de-al 11-lea contract subsecvent, din Notificarea nr. TBT nr. 1053/13.05.2022 trimisă reclamantei prin adresa x/10.05.2022 rezultând că această a solicitat ajustarea cu indicele de inflaţie din luna în care a transmis ultima notificare de ajustare, raportat la luna de referinţă octombrie 2020, a preţului din Acordul-Cadru nr. 13, a invocat excepţia de neexecutare a contractului. Totodată, faţă de ponderea contractelor de achiziţie publică în activitatea reclamantei, excluderea acesteia de la procedurile de achiziţie pentru următorii 3 ani de la data emiterii Documentului constatator negativ produce reclamantei o pagubă care ar fi ireparabilă (sau oricum foarte greu de reparat), prin lipsirea acesteia de posibilitatea de a încheia contracte de achiziţie publică şi de a obţine venituri.

Instanţa de control judiciar constată că soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării greşite a prevederilor legale în raport cu starea de fapt şi de drept rezultată din probele administrate în cauză, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond."

Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În speţă, contrar judecătorului primei instanţe, Înalta Curte constată că împrejurările de fapt şi de drept invocate de intimata-reclamanta nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ contestat.

Astfel, existenţa unui caz bine justificat poate fi reţinută dacă din împrejurările cauzei ar rezulta o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate, care constituie unul dintre fundamentele caracterului executoriu al actului administrativ. Prin urmare, suspendarea executării actului administrativ constituie o situaţie de excepţie, în cadrul căreia instanţa are numai posibilitatea să efectueze o cercetare sumară a aparenţei dreptului, întrucât în cadrul procedurii prevăzute de lege pentru suspendarea executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul litigiului.

Pe de altă parte, cazul bine justificat nu poate fi argumentat prin invocarea unor aspecte ce ţin de legalitatea actului administrativ, întrucât acestea vizează fondul actului, care se analizează numai în cadrul acţiunii în anulare.

Intimata-reclamantă a apreciat că prezumţia de legalitate şi oportunitate a Documentului constatator negativ este neechivoc răsturnată, în condiţiile în care autoritatea contractantă a emis acest document şi a reziliat Acordul cadru nr. 13 motivând o presupusă neexecutare nejustificată a prevederilor acestuia de către aceasta, neexecutare care, în realitate, nu există, ea menţionând constant, conform corespondenţei anexate, că doreşte să încheie cel de-al 11-lea contract subsecvent, însă cu ajustarea preţului conform art. 7 din Acord.

Înalta Curte reţine că ar putea fi verificat pe calea unei cereri de suspendare nemotivarea unui act administrativ, însă nu acest aspect a fost invocat de intimata-reclamantă. În realitatea, nemulţumirea intimatei-reclamante vizează chiar fondul raporturilor juridice dintre părţi, respectiv interpretarea dată de autoritatea publică prevederilor art. 7 din Acordul-Cadru nr. 13/21.07.2020.

Acordul-cadru este o instituţie specifică legislaţiei achiziţiilor publice, fiind reglementat în materia achiziţiilor sectoriale de prevederile art. 3 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv de art. 113 -117 din Normele de aplicare a Legii nr. 99/2016, aprobate prin FLG. nr. 394/2016. În calitate de ofertant declarat câştigător, intimatei-reclamante îi revine obligaţia de a executa acordul-cadru cu bună-credinţă, ceea ce presupune, printre altele, şi încheierea contractelor subsecvente raportat la prevederile art. 114 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului sectorial/acordului-cadru din Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale din 02.06.2016, aprobate prin H.G. nr. 394/2016.

Aşadar, se reţine că părţile au opinii diferite în ceea ce priveşte condiţiile în care se putea rezilia Acordul-cadru, dacă există sau nu un refuz al intimate-reclamante de a încheia contractul subsecvent, precum şi dacă, în situaţia constatării existenţei unui refuz, el este justificat sau nu.

Or, în raport de motivele invocate în susţinerea îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat: (i) faptul că nu a refuzat nejustificat semnarea celui de-al 11-lea contract subsecvent, ci a solicitat adaptarea/ajustarea preţului conform art. 7 din Acord; (ii) că a invocat legal şi temeinic excepţia de neexecutare a contractului, sens în care derularea acestuia era suspendată la momentul emiterii de către autoritate a Documentului constatator negativ; (iii) că ajustarea preţului cu indicele inflaţiei conform art. 7 din Acord reprezintă o obligaţie a autorităţii contractante, şi nu un drept de a dispune, Înalta Curte constată că analizarea lor pe calea prezentei cereri de suspendare ar presupune o verificare minuţioasă de către instanţa competentă a tuturor elementelor ce au stat la baza emiterii Documentului constatator negativ nr. x/26.05.2022. Această împrejurare ar echivala practic cu o tranşare definitivă a acestor chestiuni, fapt ce este incompatibil cu limitele legale ale cadrului procesual trasat de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004. Astfel, motivele invocate de intimata-reclamantă nu pot fi apreciate ca împrejurări legate de starea de drept sau de fapt de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului întrucât, pe de o parte se impune administrarea unui probatoriu complex care să stabilească natura relaţiilor contractuale dintre părţi şi modalitatea de executare a acestora (ţinând cont de aspectele invocate de ambele părţi, fie în susţinerea cererii de chemare în judecată, fie în combaterea acestora), iar pe de altă parte se impune clarificarea temeiului de drept în baza căruia se pot analiza aceste susţineri prin raportare la natura actului (documentul constatator) dedus judecăţii.

Având în vedere împrejurarea că în speţă nu este îndeplinită condiţia existenţei cazului temeinic justificat, instanţa de recurs reţine ca fiind inutil examenul îndeplinirii condiţiei referitoare la prevenirea unei pagube iminente, întrucât, pentru a determina suspendarea executării actului administrativ, cele două condiţii trebuie îndeplinite cumulativ, ceea ce nu este cazul în speţă.

Chiar şi aşa, invocarea de către judecătorul fondului ca argument în reţinerea pagubei iminente ce s-ar produce în patrimoniul intimatei-reclamante a faptului că în raport de ponderea contractelor de achiziţie publică încheiate de Societatea Naţională de Transport Feroviar de Călători "CFR Călători" S.A. este îndeplinită această condiţie, nu poate fi reţinut ca atare a de către instanţa de control judiciar în lipsa unui minim material probator administrat în cauză în acest sens.

În considerarea tuturor acestor argumente, recursul apare ca fiind fondat, criticile formulate fiind apte să conducă la modificarea soluţiei date de către prima instanţă, care a apreciat în mod greşit că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru a se putea dispune suspendarea executării actului administrativ atacat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâta Societatea Naţională de Transport Feroviar de Călători "CFR Călători" S.A. împotriva sentinţei civile nr. 1290 din 23 iunie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, în rejudecare, respinge cererea de suspendare a executării Documentului Constatator negativ nr. x/26.05.2022 privind Acordul cadru nr. 13/21.07.2022 emis de pârâtă.

Obligă intimata-reclamantă A. S.R.L. la plata către recurenta-pârâtă a cheltuielilor de judecată în sumă de 100 RON, reprezentând taxă judiciară de timbru.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 8 decembrie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.