Scope of administrative discretion in setting transitional deadlines for exchange of professional credentials and limits of "abuse of power" review in administrative litigation

Şedinţa publică din data de 8 decembrie 2022

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată. Hotărârea instanţei de fond

Prin acţiunea înregistrată la data de 01.09.2021, pe rolul Curţii de Apel Oradea – secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, anularea în parte a Ordinului nr. 1895/2016 pentru aprobarea Procedurii privind autorizarea şi exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuţia lucrărilor de construcţii, precum şi pentru modificarea Reglementării tehnice "Îndrumător pentru atestarea tehnico-profesională a specialiştilor cu activitate în construcţii", aprobată prin Ordinul Ministrului Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei nr. 777/2003, în ceea ce priveşte art. III alin. (2), art. 68 şi art. 70 din Anexa I.

Prin sentinţa civilă nr. 146 din 24 noiembrie 2021, Curtea a respins acţiunea reclamantului, ca nefondată.

2. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe, reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi, în urma rejudecării cauzei, admiterea acţiunii, astfel cum a fost formulată.

A susţinut recurentul că instanţa de fond a apreciat că actul atacat respectă principiul legalităţii, încadrându-se în limitele oportunităţii.

Cu toate acestea, puterea discreţionară, dreptul de apreciere sau oportunitate, cum este denumită în literatura de specialitate, nu este nelimitată, "cenzurarea" acesteia putând interveni când este afectată chiar legalitatea şi când, practic, se acţionează cu exces de putere, nemaiputându-se vorbi despre o bună administrare.

Excesul de putere, în accepţiunea dată de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, poate şi trebuie sancţionat atunci când dreptul de apreciere al autorităţii publice în domeniul său de reglementare încalcă drepturile şi libertăţile cetăţenilor.

Or, impunerea de către autoritatea publică a unui termen de preschimbare a legitimaţiilor tocmai emise într-un termen de 3 luni de la intrarea în vigoare a unui ordin care nu a fost adus la cunoştinţa destinatarilor nu este de natură să respecte criteriul legalităţii.

Contrar reţinerii instanţei de fond, termenul de 3 luni stabilit pentru preschimbarea legitimaţiilor prin Ordinul nr. 1895/2016 nu reprezintă un termen rezonabil pentru destinatarii actului normativ, în condiţiile în care legitimaţiile tocmai emise aveau un termen de valabilitate de 5 ani.

Prin această modalitatea de legiferare, i-a fost încălcat dreptul la muncă, fiind pus în situaţia de a nu-şi mai putea exercita activitatea deoarece nu a respectat un termen de 3 luni pentru a-şi preschimba legitimaţia.

Mai mult, actul atacat nu respectă nici cerinţa predictibilităţii. În condiţiile în care i-a fost emisă legitimaţia în aprilie 2016, cu o valabilitate de 5 ani, era imposibil de prevăzut că în luna august 2016 se va emite un ordin care să impună un termen limită în acelaşi an pentru preschimbarea legitimaţiei.

3. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei a invocat excepţia nulităţii recursului, pentru neîncadrarea motivele de casare reglementate de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., apreciind că recurentul a reiterat motivele prezentate în acţiune.

În subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând hotărârea atacată în raport cu criticile recurentului-reclamant, cu argumentele invocate în apărare de intimatul-pârât precum şi cu dispoziţiilor legale incidente în speţă, Înalta Curte constată că recursul nu este lovit de nulitate, dar este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

1.1. Preliminar, în ceea ce priveşte excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, invocată de intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, Înalta Curte urmează a o respinge, apreciind că, din punct de vedere formal, susţinerile recurentului pot fi subsumate motivului de casare invocat, art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în sensul că instanţa ar fi aplicat eronat normele de drept material privind emiterea ordinului atacat cu "exces de putere", astfel cum acesta este definit de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

1.2. Analizând sentinţa de fond din perspectiva motivului de casare menţionat, în limitele specifice recursului, care nu priveşte chestiuni de fapt, ci urmăreşte să supună instanţei competente examinarea conformităţii hotărârii atacate cu normele de drept aplicabile, conform art. 483 alin. (3) C. proc. civ., instanţa de control judiciar constată că nu pot fi primite criticile recurentului-reclamant.

Normele administrative atacate au conţinutul care va fi redat în continuare:

Conform art. III din Ordinul nr. 1895/2016 din 31 august 2016, pentru aprobarea Procedurii privind autorizarea şi exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuţia lucrărilor de construcţii, precum şi pentru modificarea Reglementării tehnice "Îndrumător pentru atestarea tehnico-profesională a specialiştilor cu activitate în construcţii", aprobată prin Ordinul ministrului lucrărilor publice, transporturilor şi locuinţei nr. 777/2003:

(1) Persoanele atestate ca responsabil tehnic cu execuţia lucrărilor de construcţii anterior intrării în vigoare a prezentului ordin îşi vor desfăşura în continuare activitatea în domeniile şi specialităţile menţionate în certificatele şi legitimaţiile de atestare până la preschimbarea atestatelor şi legitimaţiilor cu autorizaţii şi legitimaţii emise în conformitate cu prevederile procedurii prevăzute în anexa nr. 1.

(2) Persoanele atestate ca responsabil tehnic cu execuţia lucrărilor de construcţii anterior intrării în vigoare a prezentului ordin vor solicita Inspectoratului de Stat în Construcţii - I.S.C., până la data de 31 decembrie 2016, preschimbarea atestatelor şi legitimaţiilor cu autorizaţii şi legitimaţii emise în conformitate cu prevederile procedurii prevăzute în anexa nr. 1.

Conform art. 68 din Anexa 1 a Ordinului susmenţionat:

(1) Persoanele atestate ca responsabil tehnic cu execuţia anterior intrării în vigoare a prezentei proceduri pot solicita, până la data de 31 decembrie 2016, preschimbarea atestatelor şi legitimaţiilor cu autorizaţii şi legitimaţii emise de I.S.C.

(2) Până la preschimbarea atestatelor şi legitimaţiilor responsabililor tehnici cu execuţia, atestaţi anterior intrării în vigoare a prezentei proceduri, cu autorizaţii emise de I.S.C., vor fi utilizate ştampilele existente.

(3) Dosarul pentru emiterea autorizaţiei şi legitimaţiei de responsabil tehnic cu execuţia pentru persoanele atestate anterior intrării în vigoare a prezentei proceduri trebuie să cuprindă: a) cerere potrivit modelului prevăzut în anexa nr. 10; b) copia actului de identitate; c) copia atestatului sau a atestatelor valabile de responsabil tehnic cu execuţia; d) copia legitimaţiei/legitimaţiilor valabile de responsabil tehnic cu execuţia; e) dovada achitării tarifului pentru tipărirea autorizaţiei şi legitimaţiei de responsabil tehnic cu execuţia; f) ultima recomandare (pentru fiecare domeniu/subdomeniu atestat) - în copie - emisă de I.S.C. cu număr de înregistrare şi dată; g) memoriu de activitate [operatori economici în cadrul cărora solicitantul şi-a desfăşurat activitatea de responsabil tehnic cu execuţia, lucrările supervizate cu precizarea categoriei de importanţă a lucrării, a nivelului de importanţă (pentru drumuri publice) şi perioada de desfăşurare a fiecărei activităţi)]; h) adeverinţă medicală eliberată de medicul de medicină a muncii care să ateste posibilitatea fizică şi psihică a candidatului de a practica servicii de responsabil tehnic cu execuţia, inclusiv lucru la înălţime; i) 3 fotografii recente, color, în format 3 x 4 cm.

(4) Copiile documentelor solicitate la alin. (3) lit. b) - d) vor fi certificate olograf privind conformitatea cu originalul, de către solicitant.

(5) Dosarul poate fi înaintat prin unul din mijloacele prevăzute la art. 14 alin. (1).

Conform art. 70 alin. (1) din Anexa 1 a Ordinului, persoanele care nu au solicitat preschimbarea atestatelor/legitimaţiilor în termenul prevăzut la art. 68 vor pierde calitatea de responsabil tehnic cu execuţia şi nu îşi vor mai putea desfăşura activitatea.

(2) În vederea exercitării activităţii de responsabil tehnic cu execuţia persoanele prevăzute la alin. (1) pot solicita autorizarea conform prezentei proceduri de autorizare.

Contrar susţinerilor recurentului, ordinul a fost adus la cunoştinţa destinatarilor săi, fiind publicat în Monitorul Oficial nr. 767 din 30 septembrie 2016, cu respectarea art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Referitor la termenul limită impus pentru solicitarea de preschimbare a atestatelor şi legitimaţiilor prin art. III alin. (2) din Ordin şi prin art. 68 din Anexa I a acestuia, Înalta Curte apreciază, în acord cu prima instanţă, că, în raport cu cerinţele solicitate, termenul este unul rezonabil, iar reglementarea unei noi proceduri de preschimbare nu era contrară legislaţiei în vigoare, intrând în marja de apreciere a autorităţii emitente, în raport cu competenţa prevăzută de lege.

În acest sens, prima instanţă a reţinut corect că legea poate să conţină dispoziţii precise pe care autorităţile publice trebuie să le execute întocmai, dar şi norme juridice care să descrie coordonate generale, urmând ca administraţia să dispună de o marjă de apreciere în executarea legii, pentru a-şi putea îndeplini atribuţiile şi a asigura realizarea interesului public.

Prin art. 21 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 10/1995, aşa cum a fost modificat prin art. I din Legea nr. 177/2015, Inspectoratul de Stat în Construcţii a fost abilitat să elaboreze procedura privind autorizarea şi exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuţia, textul de lege stabilind că "Inspectoratul de Stat în Construcţii - I.S.C. organizează: (...) autorizarea responsabililor tehnici cu execuţia şi a diriginţilor de şantier, precum şi confirmarea periodică privind exercitarea dreptului de practică al acestora".

Totodată, Inspectoratul de Stat în Construcţii a preluat de la Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice lista specialiştilor cu activitate în construcţii atestaţi pentru competenţa de responsabil tehnic cu execuţia şi gestionează Registrul public al responsabililor cu execuţia.

Cât priveşte dispoziţiile art. 70 din Anexa 1-Procedura privind autorizarea şi exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuţia lucrărilor de construcţii din 31.08.2016, aprobată prin Ordinul nr. 1895/2016, prin care se instituia pierderea calităţii de responsabil tehnic cu execuţia în cazul nerespectării termenului de preschimbare a atestatelor şi legitimaţiilor, Înalta Curte reţine că, după declanşarea prezentului litigiu, acestea au fost anulate prin sentinţa sentinţa civilă nr. 596 din 13 februarie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, rămasă definitivă prin Decizia nr. 2811 din 25 iunie 2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ambele publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1112 din 23 noiembrie 2021.

Conform conform art. 23 din Legea nr. 554/2004, hotărârile judecătoreşti prin care s-a anulat, în tot sau în parte, un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii şi au putere pentru viitor, astfel că normele cuprinse în art. III alin. (2) din Ordin şi în art. 68 din Anexa 1 a acestuia, rămase în ordinea juridică, nu mai pot produce efectul potenţial vătămător asupra dreptului la muncă, aşa cum a fost reclamat în cauza de faţă.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul-pârât, şi va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei prin întâmpinare.

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 146 din 24 noiembrie 2021 a Curţii de Apel Oradea – secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 8 decembrie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.