Transfer denial upheld: CSM's comparative criteria review valid; delegation is relevant factor, not illegal criterion

Şedinţa publică din data de 25 noiembrie 2022

Asupra contestaţiei de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul contestaţiei deduse judecăţii

Prin contestaţia înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 27 aprilie 2022, sub nr. x/2022, contestatoarea A. a solicitat, în contradictoriu cu intimatul Consiliul Superior al Magistraturii ("CSM"), anularea Hotărârii secţiei pentru procurori a CSM nr. 267 din 01.03.2022 (prin care s-a respins cererea contestatoarei de transfer la Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Braşov) şi a Hotărârii secţiei pentru procurori a CSM nr. 265 din 01.03.2022 (prin care s-a dispus transferul doamnei procuror B. la Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Braşov), precum şi obligarea Consiliului Superior al Magistraturii — secţia pentru procurori la a dispune transferul contestatoarei la Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Braşov.

În motivarea contestaţiei, întemeiată pe dispoziţiile art. 611 alin. (7) Legea 303/2004, după o prezentare a parcursului său profesional şi a demersurilor urmate, contestatoarea a arătat că nelegalitatea hotărârilor atacate izvorăşte din modul incorect în care au fost valorificate, în cazul său, criteriile prevăzute de art. 612 din Legea nr. 303/2004.

A susţinut, în esenţă, contestatoarea că intenţia legiuitorului a fost ca decidentul să evalueze o cerere de transfer atât sub aspectul bunei funcţionări a sistemului cât şi sub aspectul interesului privat, al magistratului, cu respectarea unui anumit echilibru, motiv pentru care situaţia deficitului de personalul din cadrul Parchetului de pe lângă Tribunalul Braşov (ce urma a fi reglată prin procedurile de transfer care erau, în paralel, în curs şi care nu era imputabilă contestatoarei) nu putea afecta situaţia sa profesională.

A mai arătat contestatoarea că ulterior respingerii cererii sale de transfer, secţia pentru procurori a CSM dispus transferul a doi procurori de la Parchetul de pe lângă Tribunalul Braşov la parchetele militare.

Totodată, contestatoarea a subliniat că hotărârea secţiei pentru procurori nr. 267 este nelegală sub aspectul respingerii cererii sale în virtutea unui criteriu adăugat la lege, iar hotărârea nr. 265 este nelegală prin admiterea cererii procurorului B. pe acelaşi criteriu. În opinia contestatoarei, motivul determinant al respingerii cererii sale a fost cel potrivit căruia doamna procuror B. îşi desfăşura activitatea în cadrul Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Braşov în baza unor delegări succesive, iar, contrar celor susţinute de secţia pentru procurori din cadrul CSM, între criteriile prevăzute de art. 612 din Legea nr. 303/2004, ce trebuiau avute în vedere la analizarea cererilor de transfer, nu se află şi delegarea pe postul pentru care se solicită transferul.

A învederat contestatoarea că, deşi nu există o ordine de preferinţă a criteriilor reglementate de antereferitul text normativ, reţinerea criteriului existenţei unei delegări anterioare a transformat procedura transferului în una netransparentă, iar prin delegare, urmată de transfer, a fost eludat principiul promovării în treaptă ierarhică imediat superioară consacrat de noua lege.

În opinia contestatoarei, criteriile prevăzute de art. 612 din Legea nr. 303/2004 trebuiau apreciate global fără să se acorde prioritate unuia dintre ele (mai ales celor subiective), întrucât, altfel, introducerea acestora în lege (ulterior pronunţării Decizia Curţii Constituţionale nr. 454 din 24.06.2020) ar avea o natură pur formală, subiectivă, netransparentă, discriminatorie.

A mai arătat contestatoarea că, analizând comparativ situaţia sa şi cea a procurorului transferat, cu excepţia problemelor privind ocuparea schemei de personal, din perspectiva tuturor criteriilor s-a situat într-o poziţie mult mai bună, întrucât avea cea mai mare vechime în funcţie, a promovat efectiv la parchetul de pe lângă curtea de apel încă din anul 2012 şi a desfăşurat activitatea timp de 6 ani la nivelul Direcţiei Naţionale Anticorupţie, efectuând urmărirea penală în dosare complexe.

1.2. Apărările formulate în cauză

Intimatul Consiliul Superior al Magistraturii a depus la dosar întâmpinare, prin care a solicitat respingerea contestaţiei ca neîntemeiată, arătând că hotărârile contestate sunt legale şi temeinice, fiind emise cu respectarea normelor legale şi regulamentare incidente în materie.

Intimatul a susţinut, în esenţă, că, la soluţionarea cererii de transfer formulate, s-au analizat coroborat şi unitar toate criteriile de transfer prevăzute de lege, inclusiv motivele de ordin profesional şi personal invocate, în cauza de faţă fiind determinante gradul de ocupare a schemei de personal din cadrul fiecărui parchet de la care s-a solicitat transferul, punctul de vedere exprimat de Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Braşov şi necesitatea asigurării continuităţii activităţii în cadrul unui astfel de parchet.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra contestaţiei

Examinând Hotărârea nr. 267 din 01 martie 2022 şi nr. 265 din 01 martie 2022, ale Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru procurori, prin prisma criticilor formulate de contestatoare, a apărărilor intimatului şi faţă de prevederile legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte apreciază că prezenta contestaţie este neîntemeiată, pentru următoarele considerentele:

Înalta Curte a fost învestită, în temeiul art. 611 alin. (7) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, coroborate cu cele ale art. 29 alin. (7) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, cu o contestaţie ce are ca obiect principal legalitatea Hotărârii nr. 267 din 01 martie 2022 a Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru procurori prin care s-a respins cererea de transfer de la Parchetul de pe lângă Tribunalul Braşov la Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Braşov, formulată de doamna procuror A., prin raportare şi la Hotărârea nr. 265 din 01 martie 2022, a Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru procurori, prin care s-a dispus transferul doamnei procuror B. de la Parchetul de pe lângă Judecătoria Braşov la Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Braşov.

Raportat la conţinutul actului administrativ atacat, Înalta Curte reţine că dispoziţiile legale incidente în cauză sunt cele cuprinse în art. 60, art. 611 şi art. 612 din Legea nr. 303/2004, privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată, astfel cum au fost modificate în acord cu Decizia nr. 454/24.06.2020 a Curţii Constituţionale.

Conform dispoziţiilor art. 60 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată: "(1) Transferul judecătorilor şi procurorilor de la o instanţă la altă instanţă sau de la un parchet la alt parchet ori la o instituţie publică se aprobă, la cererea celor în cauză, de secţia corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii, cu avizul consultativ motivat al preşedintelui instanţei sau al conducătorului parchetului de unde se transferă şi unde se transferă, însoţite de punctul de vedere al preşedinţilor curţilor de apel sau al procurorilor generali ai parchetelor de pe lângă curţile de apel în circumscripţia cărora se află instanţa sau parchetul de unde se transferă şi unde se transferă. În cazul în care transferul se solicită în circumscripţia aceleiaşi curţi de apel sau a aceluiaşi parchet de pe lângă o instanţă din circumscripţia aceleiaşi curţi de apel este necesar punctul de vedere al preşedintelui respectivei curţi de apel sau al procurorului general al parchetului de pe lângă respectiva curte de apel."

Potrivit art. 611: "(1) Cererile de transfer se depun la Consiliul Superior al Magistraturii în termen de 15 zile de la data publicării anunţului prevăzut la art. 61 alin. (1). Cererea de transfer va conţine informaţii privind specializarea judecătorului sau a procurorului şi, dacă este cazul, disponibilitatea asumată a acestuia de a activa la instanţa sau la parchetul la care solicită transferul, în oricare dintre secţiile sau completurile sau compartimentele la care cerinţele acestei instanţe sau ale acestui parchet o impun."

Totodată, art. 612 din acelaşi act normativ dispune astfel: "La soluţionarea cererilor de transfer ale judecătorilor la alte instanţe şi ale procurorilor la alte parchete se au în vedere următoarele criterii:

a) motivele cuprinse în avizele consultative motivate şi punctele de vedere prevăzute la art. 60 alin. (1);

b) volumul de activitate al instanţei sau al parchetului de la care se solicită transferul şi la care se solicită transferul, numărul posturilor vacante şi al posturilor temporar vacante la instanţele sau la parchetele implicate şi dificultăţile de ocupare a acestora;

c) specializarea judecătorului sau a procurorului, specializările complementare, vechimea în cadrul secţiei sau al completului corespunzător specializării;

d) vechimea la instanţa sau la parchetul de la care se solicită transferul;

e) vechimea efectivă în funcţia de judecător sau, după caz, de procuror;

f) vechimea în gradul aferent instanţei sau parchetului la care se solicită transferul;

g) disponibilitatea de a activa în secţia sau în completul corespunzător specializării postului vacant;

h) domiciliul sau, după caz, reşedinţa solicitantului;

i) distanţa dintre domiciliul sau, după caz, reşedinţa şi sediul instanţei sau al parchetului la care funcţionează judecătorul sau procurorul şi posibilităţile reale de navetă, inclusiv timpul afectat acesteia;

j) starea de sănătate şi situaţia familială."

Înalta Curte constată că argumentele de ordin critic privind nelegalitatea hotărârii contestate (privită inclusiv prin raportarea acesteia la conţinutul hotărârii nr. 265 din 01.03.2022 a CSM), ce, în opinia contestatoarei ar fi izvorâtă din modul incorect în care au fost valorificate criteriile prevăzute de art. 612 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, sunt neîntemeiate.

Prealabil prezentării, în concret, a considerentelor pe care se întemeiază concluzia în sensul netemeiniciei criticilor contestatoarei, Înalta Curte aminteşte, astfel cum a statuat deja în jurisprudenţa sa constantă, că, în exercitarea atribuţiilor lor, Consiliul Superior al Magistraturii, ca de altfel şi entităţile administrative în general, dispun de o marjă de apreciere, astfel că, în situaţia în care nu pot fi identificate motive de nelegalitate formală ori elemente din care să rezulte că emitentul actului administrativ, prin conduita lui, s-a îndepărtat de la scopul legii ori a încălcat principiul proporţionalităţii între interesul public şi cel privat, o evaluare a substanţei măsurilor dispuse, făcută de instanţa de contencios administrativ însăşi, ar constitui o ingerinţă nepermisă în atribuţiile administraţiei publice.

Intimatul are posibilitatea, în funcţie de interesul public al desfăşurării actului de justiţie, să ia în considerare şi alte aspecte relevante în cauză sau invocate de partea interesată. Este important însă, ca eventualul refuz al autorităţii să nu se transforme în ceea ce dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ denumesc excesul de putere, respectiv depăşirea limitelor dreptului de apreciere prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege.

Analizând conţinutul actului administrativ atacat în cadrul coordonatelor astfel configurate, Înalta Curte constată că Hotărârea nr. 267 din data de 01.03.2022 a secţiei pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii respectă limitele şi scopul prevederilor legale în executarea cărora a fost adoptată, iar măsura adoptată a fost în mod exhaustiv şi adecvat motivată, neexistând elemente pe baza cărora să poată fi decelată o exercitare abuzivă a dreptului de apreciere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, este de remarcat că, în cauză, întreaga procedură s-a desfăşurat cu respectarea prevederilor art. 60, ale art. 611, precum şi ale art. 612 din Legea nr. 303/2004, privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată.

Raportat la raţiunile şi necesităţile sistemului judiciar, analiza cererii de transfer s-a efectuat prin prisma acestor criterii, tocmai pentru a asigura luarea unei decizii obiective, în condiţii de legalitate şi oportunitate şi în raport de circumstanţele concrete ale fiecărei solicitări, cu menţinerea unui echilibru între interesul public pe care Consiliul Superior al Magistraturii are obligaţia să-l ocrotească în exercitarea rolului său de garant al independenţei justiţiei şi interesul legitim privat.

Pe de altă parte, din interpretarea tuturor dispoziţiilor legale şi regulamentare privitoare la cariera judecătorilor şi procurorilor, rezultă cu evidenţă că gestionarea resurselor umane în sistemul judiciar, prin ocuparea posturilor vacante, raportat la raţiunile şi necesităţile sistemului judiciar, reprezintă atributul exclusiv al intimatului Consiliul Superior al Magistraturii.

Noţiunea de utilitate se apreciază prin raportare la posturile vacante existente la instanţe sau parchete şi vizează, în esenţă, îndeplinirea de către acestea a tuturor condiţiilor necesare pentru a putea fi incluse în lista posturilor disponibile într-o anumită sesiune de transferuri, în timp ce conceptul de oportunitate se analizează prin raportare la măsura ce urmează a fi dispusă de organul emitent, în speţă transferul, şi constă în capacitatea acestuia de a alege, dintre mai multe soluţii posibile şi egale în aceeaşi măsură, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie satisfăcut.

Aşadar, oportunitatea se află în strânsă legătură cu puterea discreţionară a administraţiei publice, criticată de asemenea de contestatoare, existând o marjă de libertate lăsată la libera apreciere a unei autorităţi, astfel ca, în vederea atingerii scopului indicat de legiuitor, acesta să poată recurge la orice mijloc de acţiune, în limitele competenţei sale.

În consecinţă, în condiţiile în care nu există nicio suprapunere între cele două noţiuni, eventuala existenţă a unor posturi vacante utile într-o sesiune de transferuri nu creează în mod automat premisele pentru admiterea cererii de transfer a contestatoarei, solicitarea acesteia urmând a fi, în continuare, supusă unei analize de oportunitate ce intră, potrivit legii, în atribuţiile secţiei pentru procurori din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii.

De altfel, din interpretarea dispoziţiilor legale anterior enunţate rezultă că normele care reglementează instituţia transferului au caracter supletiv şi conferă doar o vocaţie în sensul arătat, fără a crea, în mod automat, un drept solicitantului, iar în speţă, intimatul a fost consecvent, în sensul în care, analizând cererea formulată, în raport de motivele invocate, precum şi în raport de criteriile prevăzute de art. 612 din Legea nr. 303/2004, corelând şi avizele emise în temeiul art. 60 din aceeaşi lege, de parchetele implicate în procedura transferului, a apreciat că, în concursul dintre cererile de transfer pentru Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Braşov formulate de mai mulţi procurori, din analiza concomitentă a acestora, în raport de criteriile personale şi profesionale, urmare unei evaluări comparative şi cumulate a unor atare cereri de transfer ce vizau postul vacant din cadrul parchetului antereferit, nu este oportună admiterea celei formulate de contestatoare.

Sub aspectul conţinutului hotărârii atacate, Înalta Curte reţine că secţia pentru procurori a analizat în mod efectiv toate motivele personale şi profesionale invocate de petentă, iar acestea au fost coroborate cu datele obiective privind situaţia posturilor unităţilor implicate în procedura de transfer, încărcătura pe schemă, la acel moment, precum şi cu avizele emise în cauză.

Conform evidenţelor direcţiilor de resort, la Parchetul de pe lângă Tribunalul Braşov (parchetul de la care s-a solicitat transferul), dintre cele 18 posturi de procuror prevăzute în schemă erau vacante 2 posturi de conducere şi 3 posturi de execuţie. De asemenea, exista 1 post temporar vacant, neocupat pe perioadă nedeterminată în conditiile art. 1341 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară. S-a mai reţinut că 2 procurori cu funcţii de execuţie erau delegaţi în funcţiile de conducere vacante, iar 1 procuror fusese numit inspector judiciar la Inspecţia Judiciară.

Pe de altă parte, la Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Braşov (parchetul la care s-a solicitat transferul) dintre cele 14 posturi de procuror prevăzute în schemă erau vacante 1 post de conducere şi 1 post de execuţie, iar 1 procuror cu funcţie de execuţie era delegat în funcţia de conducere vacantă din cadrul Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Braşov.

Cât priveşte Parchetul de pe lângă Judecătoria Braşov (parchetul de la care a solicitat transferul doamna procuror B.), acesta avea schema de personal completă.

Prin urmare, analizând cererea de transfer formulată, prin raportare la criteriile legale mai sus arătate, care nu au o ordine de prioritate şi reclamă o evaluare comparativă şi cumulativă, precum şi la necesitatea menţinerii unui echilibru între interesul public - buna funcţionare a parchetelor - pe care Consiliul Superior al Magistraturii are obligaţia să-l ocrotească în exercitarea rolului său de garant al independenţei justiţiei şi interesul legitim privat al persoanei care a formulat o cerere de transfer, secţia pentru procurori a observat situaţia dificilă cu care se confrunta Parchetul de pe lângă Tribunalul Braşov la care, potrivit adresei comunicate de conducerea acesteia, funcţionau efectiv un număr de procurori inferior celui din schema de personal.

De asemenea, s-a avut în vedere de intimat că avizele transmise de Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Braşov în temeiul art. 60 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, au relevat elemente care, în analiza concomitentă şi comparativă a cererilor de transfer pentru acest parchet, au justificat respingerea cererii contestatoarei.

Nu pot fi primite drept argumente în soluţionarea favorabilă a contestaţiei nici susţinerile referitoare la comportamentul intimatului, care a soluţionat în mod favorabil alte cereri de transfer analizate în aceeaşi sesiune, întrucât la verificarea legalităţii hotărârii contestate se au în vedere datele existente la momentul analizării cererii petentei, prioritar fiind ca intimatul să aleagă din mai multe variante posibile pe cea care corespunde cel mai bine interesului public protejat, în speţă, funcţionarea optimă a unităţilor de parchet implicate în analiză, având în vedere date statistice şi criterii obiective concrete relevante, iar nu scoase din context şi interpretate în mod subiectiv de fiecare titular al unei cereri de transfer.

Contrar celor evocate de contestatoare, aspectul existenţei unei delegări anterioare nu a reprezentat un criteriu adăugat de intimat la lege, ci doar un element avut de acesta în vedere în analiza oportunităţii transferului, ce intră sub umbrela criteriului reglementat de lit. a) a art. 612 din Legea nr. 303/2004, câtă vreme reprezintă unul dintre motivele indicate în avizul consultativ nr. x/2022, emis de Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Braşov, ce, de altfel, a fost coroborat de intimat cu alte motive indicate într-un atare aviz, mai precis faptul că doamna procuror B. îşi desfăşura efectiv activitatea la sus indicatul parchet din data de 01.07.2020, fiind repartizată în perioada 01.07.2020-02.01.2022 pe secţia judiciară, iar din data de 03.01.2022 în cadrul secţiei de urmărire penală, faptul că aceasta s-a integrat în cadrul colectivului Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Braşov, că avea, la data emiterii avizului, un număr total de 25 dosare, atât în regim de urmărire penală proprie, cât şi în regim de supraveghere a cercetării penale, fiind angrenată în instrumentarea altor categorii de lucrări specifice.

Astfel, un element obiectiv avut în vedere a fost inclusiv cel al necesităţii asigurării continuităţii activităţii în cadrul Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Braşov.

Totodată, nu se poate reţine o eludare a principiului promovării în treaptă ierarhică imediat superioară (evocată de contestatoare), câtă vreme, în cauza pendinte, chestiunea dedusă judecăţii este cea a schimbării locului muncii, prin transferarea la o altă unitate de parchet, iar nu ce a promovării, cele două (transferarea şi promovarea) fiind instituţii distincte, astfel cum rezultă inclusiv din enumerarea cuprinsă în alin. (2) al art. 125 din Constituţie.

Se mai reţine şi faptul că, în mod contrar celor afirmate de contestatoare, din analiza criteriului legal al vechimii la parchetul de la care se solicită transferul, din analiza comparativă a cererilor de transfer, nu contestatoarea era procurorul cu o vechime mai mare la unitatea de parchet de la care s-a solicitat transferul (unde contestatoarea avea doar o vechime de 1 an şi 9 luni, comparativ cu, spre exemplu, cei 7 ani şi 1 lună ai celuilalt procuror).

Astfel, la soluţionarea cererii de transfer formulate, secţia pentru procurori din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii a analizat în mod efectiv, coroborat şi unitar toate criteriile de transfer prevăzute de lege, inclusiv motivele de ordin personal invocate în cerere, apreciind în mod corect că nu era oportună admiterea, la acel moment, a transferului magistratului în cauză.

În atare condiţii, soluţia de respingere a cererii de transfer a contestatoarei dispusă de secţia pentru procurori este justificată şi se încadrează în limitele competenţei şi dreptului de apreciere conferit de lege, neputându-se reţine un exces de putere, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Cât priveşte petitul privind anularea Hotărârii secţiei pentru procurori a CSM nr. 265 din 01.03.2022 (prin care s-a dispus transferul doamnei procuror B. la Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Braşov), Înalta Curte observă că acesta a fost formulat doar în scopul justificării cererii de anulare a Hotărârii secţiei pentru procurori din cadrul CSM nr. 267 din 01 martie 2022, putând fi calificat, cel mult, drept petit accesoriu, în sensul art. 30 alin. (4) C. proc. civ., soluţionarea sa depinzând de soluţia dată capătului de cerere principal.

Or, concluzionând, Înalta Curte constată că nu subzistă motivele de nelegalitate ale Hotărârii nr. 267 din 01 martie 2022 a secţiei pentru procurori din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, astfel cum au fost invocate de contestatoare, actul administrativ atacat fiind emis în limitele competenţelor prevăzute de lege şi cu respectarea dispoziţiilor legale incidente, iar o astfel de soluţie are efect şi asupra petitului accesoriu, ce vizează Hotărârea nr. 265 din 01.03.2022 a secţiei pentru procurori din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii.

În raport de considerentele expuse, în baza art. 18 din Legea nr. 554/2004 şi a art. 611 alin. (7) din Legea nr. 303/2004, raportat la art. 29 alin. (7) din Legea nr. 317/2004, Înalta Curte va respinge contestaţia formulată de A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge contestaţia formulată de contestatoarea A., împotriva Hotărârii nr. 267 din 01 martie 2022 a secţiei pentru procurori din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 25 noiembrie 2022.