Integrity evaluation report annulled for relying on non-public personal data obtained without prior notice and invitation to present a case

Şedinţa publică din data de 24 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Integritate, a formulat contestaţie împotriva Raportului de evaluare nr. x/29.05.2020 emis de Agenţia Naţională de Integritate şi a solicitat, în principal, constatarea nulităţii absolute a Raportului de evaluare pentru încălcarea dispoziţiilor art. 20 alin. (1) şi art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, iar în subsidiar, anularea raportului de evaluare ca fiind netemeinic.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 64 din 4 martie 2021 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins ca neîntemeiată contestaţia formulată de reclamanta A. împotriva Raportului de evaluare nr. x/29.05.2020 emis de Agenţia Naţională de Integritate.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe reclamanta a formulat recurs, invocând incidenţa motivelor de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ.

Prin prima critică de nelegalitate, recurenta-reclamantă a susţinut că hotărârea este dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor de drept material referitoare la nulitatea absolută reglementată de art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010.

În esenţă, a arătat că a fost informată pentru prima dată, conform dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 la data de 17.12.2019, prin Adresa nr. x/04.12.2019 şi că, anterior acestei informări, s-au solicitat acte de la diverse instituţii: Primăria Comunei Călăţele, Şcoala Gimnazială Călăţele şi Serviciul Fiscal Orăşenesc Huedin.

Instanţa de fond a reţinut în mod greşit legalitatea raportului de evaluare, indicând că acesta se fundamentează pe sesizarea depusă şi documentele anexate acestei sesizări. Din cuprinsul raportului de evaluarea rezultă că starea de incompatibilitatea nu a fost desprinsă din actele anexate sesizării sau din declaraţiile de avere, ci din documentele solicitate de la instituţii publice, anterior informării conforme a persoanei în cauză, documente concrete precum: contracte individuale de muncă, condică de prezenţă, state de plată, raporturi fiscale.

În opinia sa, instanţa ar fi trebuit să constatate nulitatea absolută a actelor obţinute de inspectorul de integritate anterior informării persoanei evaluate şi, în consecinţă, nelegalitatea actului administrativ contestat.

Prin cea de-a doua critică de nelegalitate formulată, s-a invocat încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor de drept material referitoare la informaţiile de interes public, respectiv dispoziţiile art. 2 lit. b) din Legea nr. 544/2001.

În esenţă, s-a arătat că informaţii precum data angajării, postul ocupat şi atribuţiile specifice postului, respectiv data numirii în funcţia publică, obţinute de la Şcoala Gimnazială Călăţele şi respectiv Primăria Călăţele, rezultă din contractele individuale de muncă încheiate de reclamantă, din fişa postului, state de plată şi rapoarte fiscale. Aceste documente sunt exceptate de la accesul liber, conform dispoziţiilor art. 12 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 544/2001, fiind incluse în categoria documentelor ce conţin date cu caracter personal care nu puteau fi obţinute anterior informării corespunzătoare a persoanei.

Pentru a se reţine o eventuală incompatibilitate nu era suficient să se constate data angajării sau data numirii în funcţia publică, ci trebuia să se constate că cele două funcţii, presupuse a fi incompatibile, au fost exercitate în aceeaşi perioadă. Or, astfel de informaţii puteau rezulta din condica de prezenţă, din statele de plată şi din rapoartele fiscale.

În concluzie, a arătat că prin interpretarea greşită a dispoziţiilor art. 2 lit. b) din Legea nr. 544/2001 instanţa a validat un raport de evaluare nelegal, deoarece în lipsa documentelor obţinute anterior informării în condiţiile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 nu ar fi existat niciun document care să ateste stare de incompatibilitate. Pentru a putea fi reţinută într-un raport de evaluare, incompatibilitatea trebuie să se fundamenteze pe probe certe (pe documentele primite de la diverse instituţii publice) şi nu pe indicii ce rezultă din sesizare sau din declaraţia de avere.

Prin cea de-a treia critică de nelegalitate formulată, recurenta-reclamantă a arătat că hotărârea cuprinde motive contradictorii.

În esenţă, a arătat că susţinerile instanţei sunt contradictorii deoarece, pe de o parte s-a reţinut că erau elemente suficiente pentru constatarea stării de incompatibilitate de la momentul sesizării pentru ca apoi, să se susţină că era totuşi nevoie să se obţină documente de la instituţii publice, dar că oricum acestea erau de interes public. Aceste două teze ale instanţei sunt fundamental opuse şi încercă să justifice nerespectarea dispoziţiilor procedurale de către inspectorul de integritate.

Totodată, prima instanţă a reţinut că documentele precum contractul individual de muncă şi rapoartele fiscale erau necesare pentru a determina perioada pentru care s-a manifestat incompatibilitatea. Or, perioada în care o persoană a fost angajată pe un post rezultă din coroborarea contractului individual de muncă cu informaţiile obţine de la Serviciul Fiscal Orăşenesc Huedin, acestea nereprezentând "informaţii care rezultă din activităţile unei autorităţi publice sau instituţii publice", ci reprezintă date care rezultă din activitatea lucrativă prestată de reclamantă, date cu caracter personal ce nu se încadrează în noţiunea de informaţie de interes public. Dacă inspectorul de integritate ar fi considerat că, din sesizarea depusă, există indicii cu privire la nerespectarea regimului incompatibilităţilor, ar fi trebuit să procedeze la informarea conform art. 20 din Legea nr. 176/2010, iar apoi să solicite orice fel de documente.

Referitor la motivul subsidiar, respectiv cel care priveşte netemeinicia Raportului de evaluare, recurenta-reclamantă a arătat că hotărârea a fost pronunţată cu interpretarea greşită a dispoziţiilor de drept material prevăzute de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

În esenţă, a suţinut că postul de administrator financiar-contabil în cadrul Şcolii Gimnaziale Călăţele, se încadrează, potrivit dispoziţiilor art. 249 lit. k) din Legea nr. 1/2011 coroborat cu art. 88 din aceeaşi lege, în categoria personalului didactic auxiliar. De la dispoziţiile art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, reţinută în cadrul Raportului de evaluare ca temei al incompatibilităţi, există excepţia reglementată de art. 96 alin. (1), conform căreia funcţionarii publici pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic.

În mod greşit a apreciat instanţa de fond că excepţia reglementată de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 ar opera doar în măsura în care ar fi vorba despre o activitate de natură instructiv-educativ. O astfel de interpretare contravine art. 10 C. civ. şi principiului de drept ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus, îngrădind în mod nejustificat, discreţionar şi cu încălcarea legii dreptul recurentei de a presta munca către două unităţi, în măsura în care legea permite cumulul de funcţii între funcţia publică de consilier principal cu atribuţii de control financiar preventiv în cadrul Comunei Călăţele şi cea de personalul didactic auxiliar (administrator financiar contabil la Şcoala Gimnazială Călăţele).

În lipsa unei menţini exprese în normă nu se poate aprecia că doar personalul didactic de predare beneficiază de excepţia reglementată de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, deoarece legea prevede că excepţia se aplică tuturor funcţiilor didactice, fără a face distincţia între funcţii didactice de predare sau funcţii didactice auxiliare.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a depus la dosar concluzii scrise prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca temeinică şi legală a sentinţei atacate.

În esenţă, a arătat că hotărârea nu cuprinde motive contradictorii, astfel cum au fost indicate de recurenta-reclamantă.

Cu privire la pretinsa interpretare şi aplicare greşită a dispoziţiilor de drept material, intimata-pârâtă a susţinut că este corectă reţinerea instanţei de fond potrivit căreia informaţiile privind deţinerea funcţiei publice de consilier principal al Comunei Călăţele şi deţinerea funcţiei contractuale de administrator financiar la Şcoala Gimnazială Călăţele, se circumscriu noţiunii de informaţii de interes public, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 2 lit. b) din Legea nr. 544/2001.

Totodată, a precizat că valorificarea informaţiilor menţionate anterior, în scopul identificării situaţiei de incompatibilitate, s-a realizat cu respectarea prevederilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2020, existenţa situaţiei de incompatibilitate fiind confirmată de declaraţiile de avere depuse de recurenta-reclamantă în cursul anului 2016. Interpretarea gramaticală a textului legal anterior referit conduce la concluzia că inspectorilor de integritate li s-a permis derularea activităţii de evaluare chiar prin colectarea de date şi informaţii de la persoane fizice ori juridice, anterior informării persoanei şi solicitării punctului de vedere al acesteia, o asemenea măsură fiind necesară doar în ipoteza în care s-au identificat, în cursul activităţii astfel derulate, elemente în sensul existenţei unei stări de incompatibilitate.

A apreciat că instanţa de fond a realizat o interpretare corectă a dispoziţiilor art. 13 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, reţinând că datele şi informaţiile au fost obţinute în mod legal. În mod eronat a susţinut recurenta-reclamantă că starea de incompatibiliate nu a fost desprinsă din actele anexate sesizării, ci din documentele solicitate, deşi în realitate informaţiile privind starea de incompatibilitate erau cunoscute şi se impunea doar o verificare a acestora sub aspectul perioadei în care a deţinut concomitent funcţia publică şi calitatea de angajat în baza unui contract individual de muncă.

A mai arătat că recurenta-reclamantă, în calitate de contabil, nu desfăşura o activitate didactică în sensul art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, activitatea acesteia înscriindu-se în sfera financiar-economică, fiind incidente prevederile art. 94 alin. (2) lit. a) din actul normativ amintit şi, pe cale de consecinţă, existenţa stării de incompatibilitate fiind evidentă.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 24 noiembrie 2022, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este fondat, în limitele şi pentru considerentele arătate în continuare.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Prin raportul de evaluare contestat în cauză, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a reţinut că recurenta-reclamanta A. nu a respectat dispoziţiile legale privind regimul juridic al incompatibilităţilor, întrucât, în perioada 08.06.2015-16.10.2019, simultan cu funcţia publică de consilier principal cu atribuţii de control financiar preventiv în aparatul de specialitate al primarului Comunei Călăţele, judeţul Cluj, a exercitat şi funcţia contractuală de administrator patrimoniu/contabil la Şcoala Gimnazială Călăţele, judeţul Cluj, încălcând astfel dispoziţiile art. 94 alin. (2) din Legea nr. 161/2003.

Soluţionând cauza, prima instanţă a găsit neîntemeiate atât criticile de nelegalitate prin care s-a invocat nerespectarea procedurii de înştiinţare a persoanei evaluate, prin prisma prevederilor art. 20 alin. (1) şi art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, cât şi criticile de netemeinicie prin care s-a invocat incidenţa în cauză a situaţiei de excepţie prevăzută de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 cu privire la funcţiile didactice.

Procedând la propria evaluare a materialului probator administrat în cauză, pentru a răspunde criticilor formulate, instanţa de control judiciar reţine că hotărârea reflectă interpretarea şi aplicarea greşită a prevederilor legale pertinente în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză, criticile recurentei-reclamante cu privire la nerespectarea procedurii de înştiinţare a persoanei evaluate raportat la caracterul nepublic al informaţiilor solicitate fiind fondate.

Relevante în acest sens, sunt prevederile art. 13 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, potrivit cărora: "(1) După repartizarea aleatorie a lucrării, inspectorul de integritate procedează la activitatea de evaluare a declaraţiilor de avere, a datelor, a informaţiilor şi a modificărilor patrimoniale existente, în sensul prezentei legi, după cum urmează:

a) până la informarea persoanei care face obiectul evaluării şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, desfăşoară proceduri administrative, prin raportare exclusivă la informaţii publice;

b) după informarea persoanei care face obiectul evaluării şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice şi date ori informaţii care nu sunt publice.

(2) Actele întocmite de inspectorul de integritate pe baza datelor sau informaţiilor care nu sunt publice, solicitate persoanelor fizice sau juridice, după începerea activităţii de evaluare, fără ca persoana să fie invitată şi informată potrivit dispoziţiilor art. 14, sunt lovite de nulitate absolută."

Totodată, dispoziţiile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice prevăd: "Dacă, în urma evaluării declaraţiei de interese, precum şi a altor date şi informaţii, inspectorul de integritate identifică elemente în sensul existenţei unui conflict de interese sau a unei incompatibilităţi, informează despre aceasta persoana în cauză şi are obligaţia de a o invita pentru a prezenta un punct de vedere."

În speţă, din înscrisurile depuse la dosar, reiese că Agenţia Naţională de Intregritate a declanşat evaluarea respectării regimului juridic al incompatibilităţilor faţă de recurenta-reclamantă la data de 17.10.2016, prin lucrarea cu nr. x/17.10.2016.

Înalta Curte nu poate reţine susţinerile intimatei-pârâte în sensul că starea de incompatibilitate constatată rezulta încă de la data primirii sesizării, din documente care se încadrează în categoria informaţiilor publice.

Contrar acestor susţineri, se observă că, în scopul soluţionării lucrării, anterior înştiinţării reclamantei cu privire la declanşarea activităţii de evaluare a respectării regimului incompatibilităţilor în perioada exercitării funcţiei/demnităţii publice, intimata-pârâtă a solicitat şi a primit informaţii şi documente referitoare la persoana evaluată.

Astfel cum a fost menţionat în Raportul de evaluare contestat în cauză şi cum reiese din actele depuse la dosar, Primăria Comunei Călăţele, Judeţul Cluj, la solicitarea intimatei-pârâte, prin adresele nr. x/05.12.2016 şi y/28.08.2017 a transmis o serie de documente, printre care: contractul individual de muncă nr. x/20.03.2008 încheiat între Primăria Comunei Călăţele şi recurenta-reclamantă, contractul individual de muncă nr. x/16.02.2015 încheiat între Şcoala Gimnazială Călăţele şi recurenta-reclamantă, fişa individuală a postului nr. 550/05.06.2015, stalele de plată pe anul 2016 şi condica de prezenţă.

Or, în acord deplin cu susţinerile recurentei-reclamante, informaţiile cuprinse în documentele menţionate anterior (contracte individuale de muncă, state de plată, fişa postului) conţin date cu caracter personal şi nu pot fi considerate ca fiind de interes public, în sensul prevăzut de dispoziţiile Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public.

Informarea recurentei-reclamante cu privire la declanşarea activităţii de evaluare a respectării regimului incompatibilităţilor în perioada exercitării funcţiei/demnităţii publice a fost făcută prin adresa nr. x/29.11.2018 comunicată cu confirmare de primire la domiciliu (06.12.2018), fiind menţionat în mod expres în cuprinsul adresei că în ipoteza identificării unor elemente în sensul existenţei unei incompatibilităţi, va fi informată despre aceasta şi invitată pentru a prezenta un punct de vedere.

Abia prin adresa nr. x/04.12.2019 comunicată la data de 17.12.2019 şi, ulterior, prin adresa nr. x/03.02.2020 comunicată la data de 11.02.2019, persoana evaluată a fost informată despre faptul că au fost identificate elemente în sensul existenţei stării de incompatibilitate şi a fost invitată să prezinte un punct de vedere .

În cauză, în situaţia în care persoana în privinţa căreia s-a declanşat evaluarea nu a fost informată şi invitată pentru a prezenta un punct de vedere, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, intervine sancţiunea nulităţii absolute pentru actele întocmite de inspectorul de integritate, pe baza datelor sau informaţiilor care nu sunt publice, solicitate persoanelor fizice sau juridice, după începerea activităţii de evaluare, fără ca persoana să fie invitată şi informată potrivit art. 14.

Faţă de aceste considerente, Înalta constată că este fondată prima critică de nelegalitate formulată de recurenta-reclamantă, hotărârea atacată fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor de drept material referitoare la nulitatea absolută reglementată de art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, motiv pentru care se impune casarea hotărârii şi, în rejudecare, anularea Raportului de evaluare nr. x/29.05.2020 emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

În consecinţă, având în vedere soluţia ce urmează a fi pronunţată în cauză, nu se mai impune analizarea celorlalte critici de nelegalitate invocate pe fondul cauzei, sub aspectul netemeiniciei raportului de evaluare.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursul reclamantei va fi admis, se va casa sentinţa recurată şi, în rejudecare, se va admite acţiunea şi se va anula raportul de evaluare contestat în cauză.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 64/2021 din 4 martie 2021 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, în rejudecare, admite acţiunea formulată de reclamantă şi anulează Raportul de evaluare nr. x/29.05.2020 emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 24 noiembrie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.