Judicial obligation of executive authority to initiate normative government decision for Natura 2000 compensation: competence split between ministry and government

Şedinţa publică din data de 18 noiembrie 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 29 iunie 2020 pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, a solicitat:

(i) obligarea pârâţilor, în conformitate cu prevederile art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007, să stabilească modalitatea de solicitare, de calcul şi de acordare a compensaţiilor pentru proprietarii şi concesionarii terenurilor din arii naturale protejate, respectiv pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor să iniţieze, iar pârâtul Guvernul României să emită hotărârea pentru acordarea compensaţiilor, sub sancţiunea plăţii de penalităţi pentru fiecare zi de întârziere;

(ii) stabilirea, în temeiul art. 18 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 554/2004, a unui termen de 30 de zile pentru executare, sub sancţiunea unei penalităţi de întârziere pentru fiecare zi de întârziere şi a amenzii prevăzută la art. 24 din acelaşi act normativ;

(iii) obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

2.1. Prin încheierea din 1 octombrie 2020, instanţa de fond a respins, ca neîntemeiate: excepţia netimbrării acţiunii; excepţia inadmisibilităţii acţiunii, raportat la faptul că Guvernul României nu ar putea fi obligat de către un particular la emiterea unui act administrativ cu caracter normativ; excepţia lipsei de interes în susţinerea acţiunii; excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune.

2.2. Prin sentinţa civilă nr. 127 din 26 noiembrie 2020, Curtea de Apel Oradea – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de pârâtul Guvernul României, sub aspectul lipsei unui proiect de act normativ;

(ii) a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor;

(iii) a obligat pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor să iniţieze proiectul hotărârii de guvern privind modalitatea de solicitare, de calcul şi de acordare a compensaţiilor, prevăzute de art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007;

(iv) a obligat pârâtul Guvernul României să emită hotărârea privind modalitatea de solicitare, de calcul şi de acordare a compensaţiilor, prevăzute de art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007;

(v) a stabilit un termen de executare a obligaţiilor stabilite în sarcina pârâţilor de 30 de zile de la data rămânerii definitive a prezentei hotărâri;

(vi) a respins restul pretenţiilor formulate;

(vii) a obligat pârâţii să plătească reclamantei, în solidar, suma de 135 de RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

3.1. Împotriva sentinţei civile nr. 127 din 26 noiembrie 2020, precum şi a încheierii din 1 octombrie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Oradea – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Guvernul României, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea încheierii atacate, în ceea ce priveşte soluţia referitoare la respingerea excepţiei inadmisibilităţii, lipsei de interes şi prescripţiei dreptului material la acţiune, precum şi casarea în parte a sentinţei recurate, cu consecinţa rejudecării cauzei şi respingerii acţiunii în temeiul excepţiilor invocate, iar în subsidiar, ca neîntemeiată.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., recurentul-pârât susţine că sentinţa recurată este dată cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, respectiv cu încălcarea principiului separaţiei şi echilibrului puterilor stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituţie. Totodată, prin soluţia de admitere a cererii, instanţa a încălcat şi prevederile art. 102 şi urm. din Constituţie, art. 14 şi urm. şi art. 50 alin. (2) din O.U.G. nr. 572019, art. 20, 23 şi 24 din Legea nr. 24/2000, precum şi art. 1, art. 6 şi art. 15-30 din H.G. nr. 561/2009.

Astfel, apreciind în mod eronat că se află în prezenţa unui refuz nejustificat al pârâţilor, prima instanţă a nesocotit atribuţiile consacrate constituţional şi legislativ în favoarea autorităţii ce are competenţa iniţierii unui proiect de act normativ. Supunerea unui proiect de act normativ dezbaterii şi aprobării sunt chestiuni de oportunitate lăsate la aprecierea autorităţii competente şi care nu pot fi cenzurate de instanţa de contencios administrativ prin constatarea unui refuz nejustificat din partea autorităţilor pârâte de a-şi îndeplini obligatiile legale şi, în consecinţă, obligarea acestora la iniţierea şi adoptarea unui act cu caracter normativ.

Din perspectiva cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., recurentul-pârât Guvernul României susţine că obligarea unei autorităţi publice la emiterea/adoptarea unui act administrativ poate fi dispusă numai în condiţiile în care se constată refuzul nejustificat de a proceda în sensul solicitat de reclamantă, în raport de dispoziţiile art. 8 alin. (1) teza a doua şi art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Or, prin raportare la art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, care se referă la refuzul de a soluţiona o cerere, instanţa de fond a pronunţat o hotărâre greşită, întrucât în sarcina Guvernului s-a reţinut refuzul nejustificat de a adopta un act normativ, iar nu refuzul de a soluţiona o cerere.

Sub un alt aspect, recurentul-pârât susţine că în mod greşit instanţa de fond a considerat că îi poate fi opusă Guvernului lipsa iniţierii, de către autoritatea publică centrală pentru protecţia mediului şi pădurilor, a proiectului hotărârii prin care să se stabilească modalitatea de solicitare, de calcul şi de acordare a compensaţiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2007. Având în vedere particularităţile procedurii de elaborare şi aprobare a actului administrativ cu caracter normativ prevăzut de acest text de lege, este greşită concluzia unui refuz nejustificat al Guvernului, cât timp nu au fost şi nu sunt întrunite condiţiile prevăzute de acest act normativ special pentru adoptarea hotărârii solicitate.

Arată recurentul-pârât că autorităţii publice centrale pentru protecţia mediului îi revine obligaţia, potrivit dispoziţiilor art. 26 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2007, de a analiza şi elabora cadrul normativ privind stabilirea modalităţii de solicitare, de calcul şi de acordare a compensaţiilor, cu respectarea prevederilor art. 20, art. 23 şi art. 24 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative şi art. 1, art. 6 şi art. 15-30 din H.G. nr. 561/2009. Nefiind parcurse integral etapele stabilite de lege, respectiv iniţierea de către Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, în calitate de autoritate publică centrală pentru protecţia mediului, a proiectului de hotărâre prevăzut de art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007, Guvernului nu îi putea fi imputată neadoptarea actului administrativ normativ la care face referire reclamanta. Atât timp cât Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor nu a definitivat proiectul actului normativ, acesta nu putea şi nu a fost supus aprobării Guvernului, iar instanţa de fond putea obliga autoritatea centrală, cel mult, să ia în discuţie, să dezbată, ca organ colegial, soluţiile legale cu privire la modalitatea de solicitare, de calcul şi de acordare a compensaţiilor prevăzute de art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007, în raport de dispoziţiile art. 50 alin. (2) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, potrivit cărora aprecierea necesităţii şi oportunitatea emiterii actelor administrative aparţin Guvernului.

Consideră recurentul-pârât că este nelegală şi obligarea autorităţilor pârâte de a executa obligaţia dispusă de instanţă în termen 30 de zile de la rămânerea definitivă a hotărârii, în condiţiile în care procedura necesară elaborării actului normativ constând în stabilirea modalităţii de solicitare, de calcul şi de acordare a compensaţiilor conform art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007 presupune atât un volum foarte mare de lucru, cât şi o participare lărgită a tuturor reprezentanţilor autorităţilor publice centrale din domeniile social, economic şi de mediu, identificarea resurselor financiare, etc.. Ca atare, există posibilitatea ca proiectul actului normativ să nu poată fi elaborat, avizat, adoptat şi publicat în termen de 30 de zile, fapt care nu poate fi considerat ca fiind culpa Guvernului României.

Raportat la încheierea din 1 octombrie 2020, recurentul-pârât critică modalitatea de soluţionare a excepţiilor inadmisibilităţii, lipsei de interes şi prescripţiei dreptului material la acţiune, considerând că aceste critici se subsumează dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Cât priveşte excepţia inadmisibilităţii cererii de obligare a Guvernului la adoptarea unui act administrativ cu caracter normativ, solicită recurentul a fi avute în vedere motivele expuse anterior, cu ocazia expunerii criticilor subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ.

Solicită a se avea în vedere că actele administrative cu caracter normativ nu fac parte din categoria actelor administrative care se emit/adoptă la cererea particularilor. Hotărârile cu caracter normativ emise de Guvern sunt acte care reglementează aspecte de interes general, cu aplicabilitate generală şi ai căror destinatari sunt nedeterminaţi, astfel încât adoptarea acestora nu se realizează la cererea unei persoane sau a unui grup de persoane. Soluţiile instanţelor de contencios administrativ de obligare a autorităţilor pârâte la emiterea unor acte administrative vizează, cu precădere, situaţiile în care este vorba despre emiterea unor acte administrative individuale, la cererea persoanelor îndreptăţite, numai cu privire la acestea putându-se constata nesoluţionarea sau refuzul de soluţionare al unei cereri care are ca obiect chiar emiterea actului respectiv (ex: diplome, certificate, atestate, permise, adeverinţe, avize etc). Pe de altă parte, constatarea unui refuz de emitere/adoptare a unui act administrativ, fie că refuzul este justificat sau nejustificat, presupune, în mod necesar, ca procedura de emitere/adoptare a acelui act administrativ să prevadă existenţa unei cereri în acest sens, în cazul hotărârilor Guvernului această ipoteza fiind exclusă, întrucât acestea nu se adoptă la cerere. Prin urmare, în cazul unui act administrativ cu caracter normativ nu se poate vorbi despre existenţa unui refuz de adoptare, cum greşit a reţinut instanţa de fond.

Având în vedere că o cerere este inadmisibilă când dreptul pretins nu este recunoscut de lege sau când condiţiile de admisibilitate ale căii procedurale exercitate nu sunt îndeplinite în raport cu reglementarea legală, situaţie ce se regăseşte în cazul cererii de obligare a Guvernului la adoptarea unui act normativ, apreciază recurentul-pârât că instanţa de fond trebuia să admită excepţia şi să respingă acţiunea ca inadmisibilă.

Referitor la excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, recurentul-pârât susţine greşita aplicare a art. 11 din Legea nr. 554/2004. Consideră că pretenţiile reclamantei se referă la fapta omisivă a autorităţii, iar nu la refuzul nejustificat, care înseamnă exprimarea voinţei de a nu soluţiona cererea. Astfel fiind, momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie este data publicării în Monitorul Oficial a Legii nr. 49/2011 de aprobare a O.U.G. nr. 57/2007, iar nu data la care reclamanta a adresat cererea autorităţilor pârâte.

Mai susţine recurentul-pârât şi că termenul poate fi calculat şi de la expirarea termenului de 90 de zile prevăzut de art. 26 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2007 pentru adoptarea actului normativ, respectiv 13.07.2011.

În acest sens, învederează că intimata-reclamantă a formulat acţiune în recuperarea prejudiciului încă din anul 2019 (depusă în data de 03.01.2019 la Judecătoria Satu Mare, secţia civilă), prin care a solicitat recuperarea parţială a prejudiciului generat de includerea fermei în aria naturală protejată (dosar nr. x/2019) şi din care reiese că reclamanta cunoştea, cel târziu de la acel moment, dispoziţiile art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007, cu modificările şi completările ulterioare. Împrejurarea că, în luna martie 2020 reclamanta a reiterat, pe cale administrativă, cererea de acordare a compensaţiilor, nu este de natură a înlătura incidenţa excepţiei prescripţiei dreptului la acţiune, fiind depăşit termenul imperativ prevăzut de lege pentru sesizarea instanţei, calculat de la data de 13.07.2011.

În ceea ce priveşte excepţia lipsei de interes, învederează recurentul-pârât că intimata-reclamantă a sesizat instanţa de contencios cu o cerere având ca obiect obligarea Guvernului României la adoptarea hotărârii privind stabilirea modalităţii de solicitare, de calcul şi de acordare a compensaţiilor prevăzute de art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007. Însă, raportat la principiul neretroactivităţii efectelor actelor administrative, instanţa de fond trebuia să constate că interesul afirmat în acţiunea dedusă judecăţii nu era unul legitim şi nici actual, întrucât cererea de obligare a autorităţii la adoptarea hotărârii privind stabilirea modalităţii de solicitare, de calcul şi de acordare a compensaţiilor prevăzute de art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007 nu ar putea răspunde pretenţiilor părţii reclamante formulate pentru o perioadă anterioară actului prin care ar fi, eventual, reglementate aceste aspecte.

Concluzionează recurentul-pârât că, atât timp cât scopul urmărit prin cererea dedusă judecăţii nu poate fi atins, fiind contrar principiului neretroactivităţii actelor administrative, încheierea de respingere a excepţiei lipsei de interes încalcă prevederile art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007, art. 15 alin. (2) din Constituţie şi art. 6 C. civ.

3.2. Pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a declarat recurs împotriva sentinţei instanţei de fond, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

În motivarea căii de atac, pârâtul susţine că prima instanţă a pronunţat hotărârea cu greşita interpretare şi aplicare a art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007, fără a avea în vedere volumul ridicat de lucru necesar elaborării unei hotărâri de guvern precum cea prevăzută de textul de lege, precum şi participarea lărgită a tuturor reprezentanţilor autorităţilor publice centrale din domeniile social, economic şi de mediu.

Consideră că instanţa de fond a reţinut greşit că Programul Operaţional pentru Pescuit şi Afaceri Maritime în România, aprobat prin Decizia Comisiei Europene nr. 8416/25.11.2016, nu poate suplini compensaţiile prevăzute de O.U.G. nr. 57/2007, câtă vreme programul se adresează tuturor deţinătorilor de amenajări psicicole din zonele protejate, care au înregistrat costuri suplimentare suportate şi/sau pierderi cauzate de îndeplinirea cerinţelor de management sau a restricţiilor prevăzute în autorizaţia de mediu.

Mai susţine recurentul-pârât că instanţa nu a analizat împrejurarea că, în sprijinul proprietarilor de imobile situate în arii protejate a fost emis Ordinul nr. 1350/1408/352/2017 pentru aprobarea înfiinţării grupurilor de lucru privind analizarea posibilităţii includerii în cadrul Programului Naţional de Dezvoltare Rurală 2014-2020 a Măsurii 12 - Plăţi Natura 2000 şi plăţi legate de Directiva-cadru privind apa, respectiv Submăsura 12.1 - plată compensatorie pentru zonele agricole Natura 2000 şi Submăsura 12.2 - plată compensatorie pentru zonele forestiere Natura 2000.

Totodată, arată că reprezentanţii ministerului au participat la întâlniri cu diverse autorităţi, în vederea elaborării unei metodologii de acordare a compensaţiilor.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă A. S.A. a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea celor două recursului, ca nefondate.

În ceea ce priveşte recursul declarat de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, arată intimata că nu contestă volumul ridicat de lucru necesar emiterii hotărârii de guvern, însă subliniază că aceasta trebuia adoptată încă din anul 2007.

Referitor la Programul Operaţional pentru Pescuit şi Afaceri Maritime în România, acesta nu are utilitatea invocată de recurentul-pârât, întrucât nu asigură obţinerea compensaţiilor pentru costurile suplimentare suportate şi/sau pierderi cauzate de îndeplinirea cerinţelor de management sau a restricţiilor prevăzute în autorizaţia de mediu, ci se referă doar la pierderile directe cauzate de păsări, cu unele limitări, iar în perioada 2018-2020 nu s-a acordat nicio sumă de bani din acest program, care a fost suspendat din cauza neregulilor constatate în privinţa evaluării cererilor şi criteriilor defectuoase stabilite pentru acordarea despăgubirilor.

Nici împrejurarea că prin Ordinul nr. 1350/1408/352/2017 s-a aprobat înfiinţarea grupurilor de lucru nu modifică în vreun fel situaţia litigioasă, întrucât de la emiterea acestui ordin au trecut mai mulţi ani şi nu a fost adoptat niciun act normativ, la fel fiind şi situaţia participărilor ministerului la întâlniri cu atribuţiile în domeniu, care nu au condus la emiterea normelor.

Referitor la recursul declarat de pârâtul Guvernul României, intimata-reclamantă învederează că nu a solicitat, prin acţiune, obligarea pârâţilor la adoptarea unui act normativ cu caracter prestabilit, ci la adoptarea actului prevăzut de O.U.G. nr. 57/2006, astfel cum s-a stabilit de către Parlamentul României. Cererea formulată nu excede competenţelor instanţelor judecătoreşti, întrucât instanţa de contencios administrativ nu s-a substituit competenţelor Guvernului, respectiv nu a legiferat în locul acestuia, ci l-a obligat să îşi îndeplinească atribuţiile legale prevăzute de art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007.

Apreciază intimata-reclamantă că adoptarea actului normativ în temeiul art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007 nu este o facultate pentru pârâţi, ci o obligaţie legală, iar termenul de 90 de zile de la intrarea în vigoare a ordonanţei de urgenţă a fost depăşit. În speţă, nu sunt nesocotite prevederile art. 50 din O.U.G. nr. 57/2019, ale Legii nr. 24/2000 şi nici ale H.G. nr. 561/2009, din moment ce legiuitorul, Parlamentul României, a stabilit termenul maxim în care trebuia adoptat actul normativ.

Totodată, susţine că refuzul de a iniţia şi a adopta hotărârea de stabilire a modalităţii de solicitare, calcul şi acordare a compensaţiilor este unul nejustificat, pârâtul neprezentând vreun argument care să justifice inactivitatea sa timp de 13 ani. Cererea a fost adresată de reclamantă în luna martie 2020, dar niciunul dintre pârâţi nu şi-a îndeplinit atribuţiile legale, astfel cum au fost stabilite de organul legiuitor.

În opinia intimatei-reclamante, nu poate fi primită apărarea potrivit căreia neadoptarea hotărârii s-ar datora culpei exclusive a Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor, dat fiind, pe de-o parte, timpul nerezonabil de lung care a trecut de la expirarea termenului de 90 de zile în care trebuia adoptată hotărârea, respectiv 3590 zile, iar pe de altă parte, că operaţiunile de iniţiere a hotărârii sunt în sarcina unui minister aflat în subordinea Guvernului.

Consideră intimata-reclamantă că instanţa de fond a soluţionat corect excepţiile invocate de Guvernul României.

Cât priveşte excepţia inadmisibilităţii cererii de obligare a pârâtului Guvernul României la adoptarea unui act administrativ cu caracter normativ, arată că nu a solicitat obligarea pârâţilor la adoptarea unui act normativ cu caracter prestabilit, ci la respectarea obligaţiei prevăzute de art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007, astfel că nu sunt încălcate prevederile art. 102 din Constituţie, art. 14 din O.U.G. nr. 57/2019 şi nici ale art. 20, 23, 24 din Legea nr. 24/2000 ori art. 1, art. 6 şi art. 15-30 din H.G. nr. 561/2009.

Apreciază intimata-reclamantă că a fost corect soluţiontă în fond şi excepţia precripţiei dreptului material la acţiune, în raport de obiectul cererii, care priveşte refuzul nejustificat al pârâţilor de a inţia, respectiv a adopta, hotărârea privind modalitatea de solicitare, calcul şi acordare a compensaţiilor. În acest sens, s-a adresat cu cerere pârâţilor în luna martie 2020, iar acţiunea a fost depusă în luna iunie 2020, fiind respectat termenul de 6 luni prevăzut de Legea nr. 554/2004, iar aspectele invocate de recurentul-pârât privind existenţa litigiului dedus judecăţii pe rolul Judecătoriei Satu Mare nu prezintă relevanţă în soluţionarea excepţiei.

Referitor la excepţia lipsei de interes, intimata-reclamantă susţine că justifică un interes legitim, născut şi actual, personal şi direct, prin acţiunea de faţă urmărind adoptarea cadrului legislativ necesar reparării prejudiciilor suportate ca urmare a măsurilor impuse de includerea fermei în aria naturală protejată. Prin cerere nu s-a solicitat şi plata despăgubirilor pentru prejudiciul cauzat, ci s-a învederat existenţa acestuia tocmai pentru a justifica interesul promovării acţiunii.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de criticile de nelegalitate formulate, Înalta Curte constată următoarele:

II.1. Reclamanta A. S.A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere prin care, invocând refuzul nejustificat al autorităţilor pârâte de a-şi îndeplini atribuţiile legale, a solicitat obligarea pârâtului Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor să iniţieze proiectul hotărârii de guvern privind modalitatea de solicitare, de calcul şi de acordare a compensaţiilor prevăzute de art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007, respectiv obligarea pârâtului Guvernul României să emită hotărârea cu obiectul menţionat.

În motivarea cererii, reclamanta a arătat că deţine o fermă piscicolă situată în satul Adrian, oraşul Livada, care a fost inclusă în aria naturală protejată "SIC ROSCI 0214 Râul Tur, SPA ROSPA 0068 Lunca Inferioară a Turului şi în Rezervaţia Naturală protejată de interes naţional Râul Tur", parte din Reţeaua ecologică europeană Natura 2000, în baza O.U.G. nr. 57/2007. Prin Ordinul Ministrului mediului, apelor şi pădurilor nr. 1177/27 iunie 2016, ferma pisciolă a fost inclusă în situl de importantă comunitară "ROSCIO0214 Râul Tur, aria de protecţie specială avifaunistică ROSPA0068 Lunca Inferioară a Turului, aria naturală protejată de interes naţional VII Râul Tur şi în rezervaţia naturală de interes judeţean Noroieni".

Ca urmare a includerii fermei în aria naturală protejată, reclamanta a susţinut că este nevoită să suporte o serie de restricţii de exploatare, conform Planului de management aprobat prin Ordinul nr. 1177/2016 emis de Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, pentru care are dreptul la compensaţii în condiţiile art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007, de care însă nu a putut beneficia, întrucât autorităţile pârâte nu au respectat obligaţia stabilită de acest text de lege şi nu au iniţiat, respectiv adoptat, hotărârea de guvern prin care să se stabilească modalitatea de solicitare, de calcul şi de acordare a acestor compensaţii.

Soluţionând cauza în fond, prima instanţă a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de pârâtul Guvernul României sub aspectul lipsei unui proiect de act normativ şi, apreciind a fi întemeiate pretenţiile reclamantei, a obligat pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor să iniţieze proiectul de hotărâre, respectiv pe pârâtul Guvernul României să adopte hotărârea privind modalitatea de solicitare, calcul şi acordare a compensaţiilor, în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive a sentinţei.

II.2. Pentru a răspunde criticilor de nelegalitate formulate în recursul pârâtului Guvernul României, Înalta Curte are în vedere că, potrivit art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007: "(1) Pentru terenurile din arii naturale protejate deţinute în regim de proprietate privată sau concesionate, proprietarii ori concesionarii vor primi compensaţii pentru respectarea prevederilor restrictive din planul de management al ariei naturale protejate ori pentru măsurile de conservare instituite potrivit alin. (2). Modalitatea de solicitare, de calcul şi de acordare a compensaţiilor se stabileşte prin hotărâre a Guvernului, iniţiată de autoritatea publică centrală pentru protecţia mediului şi pădurilor, în termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a legii de aprobare a prezentei ordonanţe de urgenţă. Compensaţiile se vor acorda începând cu data intrării în vigoare a legii de aprobare a prezentei ordonanţe de urgenţă.". Aşadar, textul normativ prevede obligaţii distincte în sarcina celor doi pârâţi, Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor revenindu-i obligaţia iniţierii proiectului de hotărâre, iar Guvernului pe aceea de a adopta hotărârea care să cuprindă procedurile necesare plăţii compensaţiilor.

Având în vedere că în speţă se discută despre obligaţia adoptării unui act administrativ cu caracter normativ, Înalta Curte are în vedere şi dispoziţiile H.G. nr. 561/2009 privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, care, în articolele 15-30 şi 39-47 stabileşte modalitatea de elaborare şi adoptare de către Guvern a proiectelor de acte normative date în competenţa sa.

Astfel, Înalta Curte reţine că iniţiatorului proiectului de act normativ (autoritate publică) este obligat să îndeplinească o serie de proceduri, anterior trimiterii proiectului spre dezbatere Guvernului, respectiv să elaboreze proiectul, precum şi instrumentele de prezentare şi motivare şi să realizeze consultarea preliminară interinstituţională şi consultarea cu cetăţenii şi asociaţiile legale constituite.

La finalizarea acestor proceduri, iniţiatorul transmite proiectul de act normativ Secretariatului General al Guvernului, însoţit, după caz, de instrumentele de prezentare şi motivare, tabelul de concordanţă între actul normativ comunitar propus să fie transpus şi proiectul de act normativ naţional care îl transpune, tabelul comparativ cuprinzând reglementarea în vigoare şi reglementarea propusă, în situaţia în care proiectele de acte normative conţin modificări şi/sau completări ale actelor normative în vigoare. De asemenea, proiectul de act normativ este transmis, tot de iniţiatorul său, şi instituţiilor care urmează să avizeze proiectul, urmând ca, ulterior primirii acestor avize, iniţiatorul să le înainteze Secretariatului General al Guvernului împreună cu observaţiile instituţiilor avizatoare şi nota justificativă privind însuşirea sau neînsuşirea acestora, precum şi restul înscrisurilor prevăzute de art. 28, după caz.

Cât priveşte modalitatea de adoptare a proiectului de act normativ, H.G. nr. 561/2009 stabileşte că proiectul de act normativ este înscris pe ordinea de zi de către prim-ministru, fiind comunicat anterior, cu toate documentele însoţitoare, tuturor membrilor Guvernului, conducătorilor altor autorităţi publice interesate, precum şi altor participanţi la şedinţa Guvernului, cu cel puţin 24 de ore înainte de ziua şedinţei Guvernului. În ziua stabilită conform agendei de lucru a Guvernului, proiectul de act normativ este dezbătut şi adoptat, în forma înaintată de iniţiatorul său ori cu modificările rezultate în urma dezbaterilor.

Din expunerea rezumată a acestor proceduri, Înalta Curte constată că, deşi organul legislativ (Parlamentul României) a stabilit în sarcina organului executiv (Guvernul României) obligaţia adoptării actului administrativ cu caracter normativ, conform art. 26 alin. (2) din O.U.G. nr. 57/2007, care să cuprindă normele metodologice de aplicare a dispoziţiilor alin. (1) al aceluiaşi text, îndeplinirea concretă a acestei obligaţii depinde de îndeplinirea prealabilă, de către iniţiatorul actului, desemnat tot de Parlament (Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor), a obligaţiilor ce-i revin în faza de elaborare a proiectului. Dezbaterea şi adoptarea actului administrativ normativ de către Guvern nu se poate face prin omiterea etapelor procedurale prevăzute de lege, iar neparcurgerea acestor etape, respectiv neiniţierea proiectului de către Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi neînaintarea acestuia însoţit de documentaţia necesară, face ca pârâtul Guvernul României să nu se găsească în situaţia de a nu-şi fi îndeplinit propriile obligaţii.

În mod greşit instanţa de fond a apreciat că Guvernul României este răspunzător de neiniţierea de către Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a proiectului de act normativ, justificând această concluzie, în esenţă, pe ideea subordonării ministerului faţă de Guvern şi a calităţii ministrului de membru al Guvernului, potrivit art. 116 din Constituţie, art. 62 alin. (2) din Codul administrativ şi H.G. nr. 43/2020 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor.

Contrar acestor considerente, Înalta Curte constată că existenţa raportului de subordonare la care fac trimitere normele legale amintite nu afectează autonomia de care se bucură autoritatea ministerială, din perspectiva atribuţiilor stabilite de legiuitor şi nu operează un transfer al competenţelor legale către autoritatea publică centrală din care face parte.

În acest sens, sunt de observat dispoziţiile art. 5 lit. r) din Codul administrativ, care definesc "competenţa" ca reprezentând ansamblul atribuţiilor stabilite de lege, care conferă autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice drepturi şi obligaţii de a desfăşura, în regim de putere publică şi sub propria responsabilitate, o activitate de natură administrativă.

Totodată, potrivit art. 52 din Codul administrativ, ministerele sunt organe de specialitate ale administraţiei publice centrale care realizează politica guvernamentală în domeniile de interes stabilite de Guvern, toate ministerele având atribuţii comune şi atribuţii proprii potrivit competenţei, în conformitate cu domeniul lor de activitate, iar art. 53 stabileşte că ministerele îndeplinesc funcţii principale, precum şi funcţii specifice domeniului lor de activitate.

Pe de altă parte, funcţiile şi atribuţiile Guvernului României sunt reglementate de art. 15 şi art. 25 din acelaşi Cod; conform art. 26 alin. (1), Guvernul exercită controlul asupra ministerelor, asupra organelor de specialitate din subordinea sa, precum şi asupra prefecţilor, în condiţiile legii, iar potrivit alin. (2) al aceluiaşi text de lege, în exercitarea controlului prevăzut la alin. (1), Guvernul poate solicita revocarea actelor administrative nelegale, netemeinice sau inoportune emise de autorităţile prevăzute la alin. (1) care nu au intrat în circuitul civil şi nu au produs efecte juridice şi care pot leza interesul public.

Prin urmare, deşi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor este organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, aflat în subordinea Guvernului (art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 43/2020), atribuţiile sale legale şi funcţiile îndeplinite sunt distincte de cele ale Guvernului, astfel cum rezultă din prevederile Codului administrativ şi ale H.G. nr. 43/2020, iar "controlul" pe care Guvernul în exercită asupra ministerelor nu poate fi interpretat ca dându-i dreptul de a se substitui în competenţele specifice domeniului acestora de activitate. Chiar şi dispoziţiile art. 26 alin. (2) din Codul administrativ prevăd că Guvernul "solicită" revocarea actelor administrative nelegale, iar nu procedează el însuşi la această revocare.

În cauză, s-a reţinut că nu a fost iniţiat proiectul de act normativ în domeniul specific de activitate propriu Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor. În lipsa iniţierii proiectului de act normativ de către Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, este prematură dezbaterea referitoare la obligaţia Guvernului de a adopta hotărârea la care face referire art. 26 din O.U.G. nr. 57/2017, din toate perspectivele invocate (inclusiv a inadmisibilităţii obligării autorităţii publice la adoptarea unui act administrativ cu caracter normativ).

Este de observat şi că argumentul referitor la lipsa proiectului de act normativ a fost prezentat de pârâtul Guvernul României sub forma unei excepţii procesuale, iar instanţa de fond l-a analizat ca atare. Cu toate acestea, motivele expuse de pârât nu corespund unei excepţii procesuale, întrucât nu s-a invocat neîndeplinirea unei condiţii de exercitare a acţiunii, ci reprezintă o apărare de fond, respectiv un argument care susţine netemeinicia cererii de obligare a pârâtului la adoptarea hotărârii de guvern prevăzută de art. 26 din O.U.G. nr. 57/2017.

În aceste condiţii, Înalta Curte va califica excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de pârâtul Guvernul României sub aspectul lipsei unui proiect de act normativ, ca fiind apărare de fond şi, valorificând considerentele anterior expuse, subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., va casa în parte sentinţa recurată şi, rejudecând, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată.

În raport de această soluţie, Înalta Curte constată că recursul declarat de recurentul-pârât împotriva încheierii din 1 octombrie 2020, prin care s-au soluţionat excepţiile inadmisibilităţii, lipsei de interes şi prescripţiei dreptului material la acţiune devine lipsit de interes, câtă vreme acţiunea este respinsă faţă de pârâtul Guvernul României, constatându-se că nu se identifică, în condiţiile inacţiunii autorităţii ministeriale, o abţinere a Guvernului, în cadrul competenţelor care-i revin, de a adopta actul de organizare a executării legii.

Înalta Curte constată că nu se mai impune nici analiza celorlalte critici subsumate art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitoare la termenul stabilit de instanţa de fond pentru îndeplinirea obligaţiei şi nici a motivelor de recurs întemeiate pe cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., care vizează aceeaşi problemă de drept invocată şi prin excepţia inadmisibilităţii acţiunii soluţionată prin încheierea din 1 octombrie 2020 şi anume imposibilitatea obligării Guvernului României la adoptarea unui act administrativ cu caracter administrativ.

Cât priveşte cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de nelegalitate a fost invocat formal, recurentul-pârât Guvernul României nesusţinând argumente referitoare la nemotivarea ori insuficienta motivare a sentinţei de fond sau la prezentarea unor considerente contradictorii ori străine de natura pricinii. Astfel, deşi a susţinut pasager existenţa unor considerente pretins contradictorii în cuprinsul sentinţei atacate, nemulţumirile recurentului-pârât vizează modul de aplicare şi interpretare de către prima instanţă a normelor de drept material incidente cauzei, critici subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sub care au fost analizate de instanţa de control judiciar.

II.3. În ceea ce priveşte recursul declarat de Ministerul Mediului Apelor şi Pădurilor, Înalta Curte constată că acesta este nefondat, urmând a fi respins şi menţinute dispoziţiile din sentinţă referitoare la obligarea sa să iniţieze proiectul hotărârii de guvern privind modalitatea de solicitare, de calcul şi de acordare a compensaţiilor prevăzute de art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007.

În calea de atac, recurentul-pârât Ministerul Mediului Apelor şi Pădurilor a reiterat aspectele expuse în fond, care justifică, în opinia sa, întârzierea iniţierii proiectului de hotărâre de guvern.

Înalta Curte reţine că, potrivit art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007, proiectul de hotărâre de guvern trebuia adoptat de autoritatea centrală pentru protecţia mediului şi pădurilor în termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă. O.U.G. nr. 57/2007 a fost aprobată prin Legea nr. 49/2011, publicată în Monitorul oficial al României nr. 262/13.04.2011, intrând astfel în vigoare la data de 16 aprilie 2011, context în care termenul de 90 de zile se împlinea la 15 iulie 2011, iar până la soluţionarea prezentului recurs nu s-a făcut dovada îndeplinirii de către minister a obligaţiilor sale, în calitate de iniţiator al proiectului.

Instanţa nu contestă volumul de muncă şi nici complexitatea procedurilor necesare elaborării proiectului, inclusiv nevoia consultărilor cu alte autorităţi publice centrale, însă are în vedere că, de la expirarea termenului stabilit de lege pentru îndeplinirea obligaţiei ce-i revine ministerului pârât au trecut mai mult de 11 ani, ceea ce reprezintă o întârziere nerezonabil de mare, indiferent de dificultăţile elaborării proiectului de act normativ.

Deşi recurentul-pârât a susţinut că prin Ordinul nr. 1350/1408/352/2017 s-a aprobat înfiinţarea grupurilor de lucru pentru analizarea posibilităţii includerii în cadrul Programului Naţional de Dezvoltare Rurală 2014-2020 a Măsurii 12 - Plăţi Natura 2000 şi plăţi legate de Directiva-cadru privind apa, respectiv Submăsura 12.1 - plată compensatorie pentru zonele agricole Natura 2000 şi Submăsura 12.2 - plată compensatorie pentru zonele forestiere Natura 2000, se constată că la dosarul cauzei nu s-a făcut dovada stadiului activităţii acestor gupuri, în condiţiile în care, de la emiterea ordinului au trecut şase ani şi lucrările nu s-au concretizat în elaborarea unui proiect de act normativ. Acelaşi lucru se poate spune şi despre invocatele participări ale ministerului la întâlniri cu autorităţile cu atribuţii în domeniu, care, de asemenea, nu au avut un rezultat concret.

Cât priveşte Programul Operaţional pentru Pescuit şi Afaceri Maritime în România 2014-2020, Înalta Curte constată că acesta nu acordă compensaţii pentru restricţiile impuse, conform O.U.G. nr. 57/2007, prin Planul de management aprobat prin Ordinul nr. 1177/2016 emis de Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, ci reprezintă un sprijin din partea Fondului european pentru pescuit şi afaceri maritime în România, în conformitate cu articolul 13 din Regulamentul (UE) nr. 508/2014, neputând suplini compensaţiile prevăzute de O.U.G. nr. 57/2007

Prin urmare, Înalta Curte constată că în cauză a fost dovedită atât neîndeplinirea în termen a obligaţiei legale stabilite în sarcina pârâtului Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor conform art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007, cât şi inexistenţa unor cauze justificate, obiective, pentru depăşirea acestui termen. Coroborând aceste aspecte şi cu depăşirea termenului legal cu o perioadă de timp evident nerezonabil, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanţă a constatat existenţa refuzului nejustificat şi, potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004, a obligat pârâtul la îndeplinirea obligaţiei impuse în sarcina sa de către legiuitor, de iniţiere a proiectului hotărârii de guvern în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive a sentinţei, iar criticile din recurs nu sunt apte să conducă la reformarea soluţiei instanţei de fond.

Este de observat şi că, în recurs, pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor nu a contestat termenul de 30 de zile stabilit de instanţa de fond pentru executarea obligaţiei şi, totodată, niciuna din părţi nu a formulat recurs faţă de respingerea pretenţiilor reclamantei de stabilirea a penalităţii de întârziere şi a amenzii ca mijloace de constrângere la executarea obligaţiilor, astfel că aceste dispoziţii au căpătat caracter definitiv şi vor fi menţinte de instanţa de recurs.

Prin urmare, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în raport de dispoziţiile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor împotriva sentinţei civile nr. 127 din 26 noiembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Oradea – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General împotriva sentinţei civile nr. 127 din 26 noiembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Oradea – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi, rejudecând:

Califică excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de pârâtul Guvernul României, sub aspectul lipsei unui proiect de act normativ, ca fiind apărare de fond.

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General, ca neîntemeiată.

Menţine, în rest, dispoziţiile sentinţei atacate.

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.

Respinge recursul declarat de pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General împotriva încheierii din 1 octombrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Oradea – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca lipsit de interes.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 noiembrie 2022.