Judicial substitution for administrative tribunal in discrimination complaints: limits on court review of active standing exceptions under O.G. no. 137/2000

Şedinţa publică din data de 16 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării (CNCD) şi B., a solicitat instanţei anularea hotărârii nr. 354/2020 a CNCD, să admită cererile formulate în petiţia adresată CNCD şi să oblige CNCD la suportarea cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 71 din 28 octombrie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării (CNCD) şi B., ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi rejudecând cauza, admiterea cererii ca fiind temeinică şi legală.

În motivarea recursului, cu privire la admisibilitatea acestuia, a invocat dispoziţiile art. 20 alin. (6) din O.G. nr. 137/2000 susţinând că instanţa ar fi trebuit să analizeze apărările formulate de pârâtul B. pentru a decide dacă prin acelea a reuşit sau nu să demonstreze că nu a discriminat. Or, instanţa de fond nu analizează deloc apărările pârâtului, ci formulează apărări punctuale cu privire la fiecare postare reclamată la CNCD, încălcând aceste dispoziţii legale.

Întrucât instanţa a constatat repetate încălcări ale prevederilor O.G. nr. 137/2000, conform art. 26 din această ordonanţă, ar fi trebuit să-l sancţioneze pe pârâtul B., de vreme ce acest articol prevede în mod imperativ că în cazul încălcării prevederilor ordonanţei se aplică sancţiuni (sancţionarea nu este opţională, textul stabilind că se sancţionează, nu că se pot sancţiona).

Recurenta a invocat dispoziţiile art. 30 alin. (7) din Constituţie menţionând că în probele pe care le-a depus apar comentarii care, în mod evident, contravin acestor prevederi pe care se bazează art. 15 din O.G. nr. 137/2000. Prin urmare, nu se pot accepta aprecierile instanţei cu privire la comentarii (gen "în contextul obiectului prezentei cauze nu pot fi considerate ca fiind de natură să incite la ură"), instanţa ar fi trebuit să sancţioneze pârâtul şi, de vreme ce nu a procedat aşa, a încălcat dispoziţiile art. 15 din O.G. nr. 137/2000.

A făcut referire şi la jurisprudenţa CEDO (cauza Magyar Tartalomszolgaltatok vs. Ungaria) care a statuat că "nu se poate invoca libertatea de exprimare garantată de art. 10 din Cartă în cazurile în care o afirmaţie, un comentariu, etc. are unicul scop de a jigni, de a insulta", aşa cum sunt comentariile invocate.

Recurenta a mai susţinut că prima instanţă a constatat mai întâi că în mod eronat a admis CNCD excepţia lipsei de interes a reclamantei şi, în ciuda acestui fapt, nu a anulat Hotărârea CNCD nr. 354/29.04.2020 respingând cererea fără să motiveze în vreun fel această respingere care este nelegală. Astfel, prima instanţă a încălcat şi dreptul reclamantei la un proces echitabil, întrucât nu a dat curs unei solicitări întemeiate şi asta fără vreo explicaţie, sens în care a invocat hotărârea CEDO pronunţată în cauza Albina vs. România.

În ceea ce priveşte fondul cauzei a arătat că şi-a expus punctul de vedere destul de detaliat şi clar în sesizarea adresată CNCD, în înscrisurile depuse la dosar şi verbal în faţa primei instanţe.

Chiar dacă textele publicate de persoana reclamată, respectiv comentariile cititorilor, luate unul câte unul, ar putea fi considerate ca fiind la limită, dar cu ceva îngăduinţă ca protejate de libertatea de exprimare, având în vedere ansamblul lor, numărul lor foarte mare, obstinaţia persoanei reclamate pentru subiecte care implică "maghiarii", faptul că mare parte din activitatea lui publică se referă la acelea, este evident că, pe de o parte, persoana reclamată are o percepţie greşită despre relaţiile interetnice, iar, pe de altă parte, prin postările sale instigă împotriva maghiarilor, creează tensiuni interetnice, ceea ce este dăunător pentru societate.

Recurenta a mai precizat că pârâtul are în continuare aceeaşi activitate de instigare împotriva a tot ce este maghiar, publică texte pe Facebook şi pe pagina lui şi organizează evenimente care sunt veritabile provocări la ură interetnică, drept pentru care recurenta a depus mai multe sesizări la CNCD.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât B. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, prezentând detaliat argumentele de fapt şi de drept în combaterea criticilor din cererea de recurs.

5. Răspunsul la întâmpinare

Recurenta a formulat răspuns la întâmpinare prin care a solicitat respingerea apărărilor intimatului pârât şi admiterea recursului.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa recurată în raport cu criticile invocate, cu apărările din întâmpinare şi dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, faţă de următoarele considerente:

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

La data de 9 iulie 2019, reclamanta a adresat o petiţie pârâtului CNCD, înregistrată sub nr. x/11.07.2019, prin care a solicitat sancţionarea pârâtului B., obligarea acestuia de a îndepărta toate textele publicate pe reţeaua de socializare Facebook şi comentariile care cad sub incidenţa O.G. nr. 137/2000, să oblige pe acelaşi pârât de ordin 2 la publicarea în mass media a hotărârii ce o va adopta pe calea administrativ jurisdicţională, precum şi să monitorizeze pagina de facebook a pârâtului de ordin 2 şi, dacă mai constată încălcări ale O.G. nr. 137/2000, să demareze acţiuni din oficiu la adresa acestuia.

Prin Hotărârea nr. 354/29.04.2020, CNCD a admis excepţia lipsei calităţii procesuale active a A., excepţie invocată din oficiu, reţinând că obiectivul Fundaţiei este de promovare a valorilor spirituale regionale, cunoaşterea, păstrarea şi dezvoltarea tradiţiilor regionale, sprijinirea şi susţinerea utilizării limbii materne ca element esenţial al culturii în toate domeniile vieţii. Faţă de obiectul petiţiei, care reclamă publicarea unui articol care afectează comunitatea maghiară, având un caracter degradant şi hărţuitor faţă de comunitatea maghiară şi cea catolică din ţară şi de incitare la ură şi discriminare împotriva Ungariei, obiectivul fundaţiei fiind de o altă natură, s-a constatat că petenta nu are calitate procesuală activă în faţa CNCD.

Reclamanta a contestat această hotărâre în instanţa de contencios administrativ, iar pârâtul B. a invocat, printre alte excepţii, excepţia lipsei de interes, precum şi excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantei, acestea fiind respinse de instanţă prin încheierea din data de 22.10.2020.

În privinţa excepţiei lipsei de interes, instanţa de fond a reţinut că reclamanta are interes raportat la statutul Fundaţiei, aşa cum a fost înregistrat la Judecătoria Gheorghieni, în Registrul Fundaţiilor şi Asociaţiilor Neguvernamentale, în special art. 8 care se referă la obiectivele acestei organizaţii neguvernamentale, inclusiv la promovarea valorilor spiritualităţii locale, la cunoaşterea, păstrarea şi dezvoltarea tradiţiilor.

Referitor la excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantei, instanţa de fond a constatat că, în raport cu justificarea interesului manifestat de fundaţia reclamantă, asupra căreia instanţa s-a pronunţat anterior, în raport cu obiectivele şi scopul acestei fundaţii, dar şi în raport cu O.G. nr. 137/2000, care dă posibilitatea exercitării drepturilor, nu doar în raport cu interesul legitim de natură publică, ci şi cu interesul legitim de natură privată, în cazul unor persoane juridice private, fundaţia reclamantă justifică în cauză calitatea procesuală activă.

Instanţa de fond a respins cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată reţinând că, astfel, ca o consecinţă a dispunerii instanţei în sensul justificării calităţii procesuale active, soluţia de respingere pe motiv că petenta nu are calitate procesuală activă, dată de către CNCD, nu poate fi primită şi, ca atare, Curtea nu va ţine cont de soluţia dată pe cale administrativ jurisdicţională de pârâtul CNCD. În schimb, va avea în vedere susţinerile petentei şi ale reclamatului B., astfel cum au fost indicate în faţa CNCD, înscrisurile depuse de petentă şi de reclamat pe parcursul procedurii administrativ - jurisdicţionale. De altfel, ambele părţi procesuale, reclamanta şi pârâtul B., fac referire la aceste înscrisuri în faţa Curţii, ca probe în susţinerea poziţiei lor procesuale, înscrisuri încuviinţate de Curte.

Din acest punct de vedere, aşa cum s-a statuat în practica jurisprudenţială (consemnată în minuta întâlnirii preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel - Bucureşti, 22 iunie 2018), Curtea reţine că acţiunea adresată instanţei de judecată având ca obiect anularea unui act administrativ - jurisdicţional, cum este şi cazul de faţă - hotărârea nr. 354/2020, reprezintă expresia unei cereri de chemare în judecată, iar nu a unei căi de atac legale explicite în acest din urmă sens.

Pe cale de consecinţă, potrivit art. 192 alin. (2) C. proc. civ., "procesul începe prin înregistrarea cererii la instanţă, în condiţiile legii", motiv pentru care Curtea reţine cauza în judecare şi soluţionare pe fond, cererea înregistrată de reclamant fiind, în fapt, o acţiune introductivă de instanţă. Aceasta cu atât mai mult cu cât CNCD nu s-a pronunţat asupra fondului pretinselor fapte de discriminare.

Pe fondul cauzei, analizând conţinutul comentariilor ce au făcut obiectul sesizării la CNCD, precum şi efectele ce le-au avut în mod concret, a constatat că nu au fost de natură să incite la ură împotriva etniei maghiare şi că răspunderea nu este una specifică obiectului prezentei cauze, contravenţională în sensul art. 15 din O.G. nr. 137/2000, ci, eventual, poate face obiectul analizei unui alt tip de răspundere civilă.

Înalta Curte constată că sentinţa recurată a fost pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., faţă de următoarele considerente:

În primul rând, trebuie subliniat faptul că reclamanta a solicitat prin prezenta acţiune anularea Hotărârii nr. 354/29.04.2020 prin care CNCD a admis excepţia lipsei calităţii procesuale active a A., iar instanţa de fond a constatat că, drept consecinţă a dispunerii instanţei în sensul justificării calităţii procesuale active, soluţia de respingere pe motiv că petenta nu are calitate procesuală activă, dată de către CNCD, nu poate fi primită şi, ca atare, Curtea nu va ţine cont de soluţia dată pe cale administrativ jurisdicţională de pârâtul CNCD.

Cu toate acestea, aşa cum corect a observat recurenta-reclamantă, prima instanţă a constatat mai întâi că în mod eronat a admis CNCD excepţia lipsei de interes a reclamantei (de fapt, este vorba despre excepţia lipsei calităţii procesuale active) şi, în ciuda acestui fapt, nu a anulat Hotărârea CNCD nr. 354/29.04.2020.

Într-adevăr, singura soluţie pronunţată de CNCD prin hotărârea contestată este cea de admitere a acestei excepţii, astfel că ajungând la concluzia că excepţia nu este întemeiată, soluţia ce se impunea a fi pronunţată de instanţă era cea de anulare a hotărârii. Or, instanţa a respins acţiunea ca neîntemeiată, ca urmare a examinării pe fond a cauzei, cu motivarea că nu sunt incidente prevederile O.G. nr. 137/2000, prin pronunţarea acestei soluţii fiind menţinută hotărârea a cărei anulare s-a solicitat, deşi instanţa ajunsese la concluzia că nu poate fi primită soluţia dată de CNCD excepţiei în discuţie prin respectiva hotărâre.

În al doilea rând, se reţine că CNCD nu a procedat la soluţionarea pe fond a petiţiei depuse de reclamantă, în condiţiile în care a apreciat că reclamanta nu are calitate procesuală activă.

Cu toate acestea, prima instanţă a soluţionat pe fond cauza analizând dacă faptele reclamate la CNCD intră în sfera de reglementare a actului normativ sus menţionat, apreciind că poate proceda în acest mod întrucât acţiunea adresată instanţei de judecată, având ca obiect anularea unui act administrativ - jurisdicţional, reprezintă expresia unei cereri de chemare în judecată, iar nu a unei căi de atac legale explicite în acest din urmă sens. Pe cale de consecinţă, potrivit art. 192 alin. (2) din C. proc. civ., "procesul începe prin înregistrarea cererii la instanţă, în condiţiile legii", motiv pentru care Curtea a reţinut cauza în judecare şi soluţionare pe fond, cererea înregistrată de reclamant fiind, în fapt, o acţiune introductivă de instanţă. Aceasta cu atât mai mult cu cât CNCD nu s-a pronunţat asupra fondului pretinselor fapte de discriminare.

Argumentele primei instanţe invocate în sprijinul soluţiei de examinare pe fond a petiţiei depuse de reclamantă la CNCD nu pot fi reţinute, întrucât competenţa de a analiza o petiţie care vizează pretinse fapte de discriminare ce intră în sfera de aplicare a O.G. nr. 137/2000 aparţine CNCD care, potrivit dispoziţiilor art. 18 alin. (1) din acest act normativ, "(1) Consiliul este responsabil cu aplicarea şi controlul respectării prevederilor prezentei legi în domeniul său de activitate, precum şi în ceea ce priveşte armonizarea dispoziţiilor din cuprinsul actelor normative sau administrative care contravin principiului nediscriminării."

De asemenea, conform dispoziţiilor art. 19 alin. (1) şi (2) din aceeaşi ordonanţă "(1) În vederea combaterii faptelor de discriminare, Consiliul îşi exercită atribuţiile în următoarele domenii: (...) c) investigarea, constatarea şi sancţionarea faptelor de discriminare." (2) Consiliul îşi exercită competenţele la sesizarea unei persoane fizice sau juridice ori din oficiu."

În consecinţă, constatând că CNCD a soluţionat petiţia reclamantei prin admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale active şi că respectiva excepţie nu era întemeiată, instanţa nu putea să se substituie autorităţii competente în domeniul discriminării şi să procedeze la analizarea pe fond a petiţiei, ci soluţia care se impunea era aceea de anulare a hotărârii şi de obligare a CNCD la soluţionarea pe fond a petiţiei.

Trebuie subliniat totodată şi faptul că, deşi instanţa de fond a reţinut că fundaţia reclamantă avea calitate procesuală activă în sensul că putea sesiza CNCD în raport cu obiectivele şi scopul său, astfel cum sunt menţionate în statut, pârâtul CNCD nu a înţeles să formuleze recurs împotriva considerentelor sentinţei.

În această privinţă, Înalta Curte reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 430 alin. (2) din C. proc. civ., autoritatea de lucru judecat priveşte nu numai dispozitivul hotărârii judecătoreşti, ci şi considerentele pe care acesta se sprijină. Astfel, legiuitorul conferă autoritate de lucru judecat considerentelor decisive şi decizorii, dar o refuză considerentelor nenecesare, considerentelor de drept greşite şi celor care cuprind constatări de fapt ce prejudiciază partea, punându-i acesteia la dispoziţie o cale de atac efectivă şi eficientă în scopul înlăturării acestor vicii ale hotărârii şi împiedicării intrării lor sub autoritatea de lucru judecat.

Prin urmare, dispoziţiile art. 461 alin. (2) din C. proc. civ. reglementează posibilitatea declarării unei căi de atac numai împotriva considerentelor hotărârii, fără a se ataca soluţia din dispozitiv, dacă o asemenea conduită corespunde interesului procesual al părţii care o promovează. Întrucât prevederile legale nu disting, rezultă că această cale de atac este atât la îndemâna părţii care a câştigat procesul, cât şi a celei care l-a pierdut, chiar dacă aceasta din urmă nu atacă şi dispozitivul.

Dacă această cale de atac este întemeiată, instanţa de control judiciar o va admite, va menţine hotărârea, dar va înlătura acele considerente nenecesare (care, fiind în plus, nu vor fi înlocuite cu altele), respectiv va înlocui cu propriile constatări considerentele greşite în drept şi în fapt.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte constată că, în măsura în care pârâtul CNCD aprecia că argumentele primei instanţe privind calitatea procesuală activă a reclamantei reprezintă considerente de drept greşite, avea posibilitatea de a le critica printr-o cerere de recurs formulată împotriva considerentelor. În consecinţă, pârâtul avea posibilitatea de a supune cenzurii instanţei de control judiciar considerentele reţinute de instanţa de fond sub acest aspect, pentru a se stabili dacă reclamanta avea calitatea procesuală activă de a se adresa CNCD cu o petiţie prin care reclama pretinse fapte de discriminare.

Întrucât pârâtul CNCD nu a înţeles să critice aceste considerente, ele au intrat sub autoritatea de lucru judecat, conform dispoziţiilor art. 430 alin. (2) din C. proc. civ., astfel că în mod definitiv instanţa a statuat că fundaţia reclamantă avea calitate procesuală activă, putându-se adresa CNCD cu o petiţie întemeiată pe dispoziţiile O.G. nr. 137/2000. Prin urmare, în condiţiile în care CNCD nu a procedat la soluţionarea pe fond a petiţiei, ca urmare a admiterii unei excepţii care s-a dovedit a fi neîntemeiată, se impune ca acest pârât să-şi exercite atribuţia legală de a investiga şi, dacă este cazul, de a constata şi sancţiona pretinsele fapte de discriminare la care se referă petiţia reclamantei.

În ceea ce priveşte susţinerile recurentei-reclamante care vizează fondul cauzei se reţine că ele nu pot fi analizate de instanţa de control judiciar, chiar dacă prima instanţă a soluţionat pe fond litigiul, având în vedere că, aşa cum s-a argumentat deja, este nelegală soluţia de examinare a fondului litigiului în condiţiile în care CNCD a soluţionat cauza pe excepţie şi nu pe fond, instanţa neputând să se substituie autorităţii administrative cu competenţe legale în domeniul discriminării.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte în temeiul art. 496 din C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentinţa şi, rejudecând, va admite în parte acţiunea, va anula Hotărârea CNCD nr. 354/29.04.2020 şi va obliga pârâtul CNCD să soluţioneze pe fond petiţia reclamantei nr. 3968/11.07.2019.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A. împotriva sentinţei nr. 71 din 28 octombrie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Târgu Mureş – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Admite în parte acţiunea.

Anulează Hotărârea Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării nr. 354/29.04.2020.

Obligă pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării să soluţioneze pe fond petiţia reclamantei nr. 3968/11.07.2019.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 16 noiembrie 2022.