Incompatibility of public official engaged in concurrent private accounting; interpretation of "activity domain" in Law 161/2003 and procedural validity of integrity assessment report.

Şedinţa publică din data de 16 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 05 martie 2020, pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2020, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate ("ANI"), a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/12.02.2020, emis de pârâtă.

1.2. Prin decizia nr. 2177 din 29 mai 2020, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

1.3. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova – secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 10 septembrie 2020, sub nr. x/2020.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 240 din 29 octombrie 2020, Curtea de Apel Craiova – secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 240 din 29 octombrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Craiova – secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare, iar în subsidiar, reţinerea cauzei spre rejudecare şi pronunţarea unei soluţii de admitere a acţiunii.

În motivarea recursului, reclamantul susţine că instanţa de fond a încălcat regulile de procedură impuse de art. 22 C. proc. civ. cu privire la rolul judecătorului în aflarea adevărului.

Consideră recurentul-reclamant că instanţa de fond nu a procedat la o analiză efectivă a motivelor de anulare invocate de recurentul-reclamant, astfel cum impun dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. şi, totodată, nu a respectat obligaţia de a cere explicaţii şi a pune în dezbaterea părţilor toate împrejurările de fapt şi de drept menţionate în cererea introductivă şi în cele două cereri precizatoare ori de a administra probele necesare.

În opinia recurentului-reclamant, hotărârea cuprinde motive contradictorii şi străine de natura pricinii, nefiind analizate argumentele din acţiune, iar înscrisurile depuse în probaţiune au fost eronat interpretate, critici subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.. Totodată, instanţa de fond a interpretat greşit obiectul cauzei, constatând caracterul neîntemeiat al acţiunii, fără a analiza temeiurile legale sau starea de fapt expuse.

Susţine recurentul-reclamant că instanţa de fond a aplicat greşit prevederile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. S-a reţinut eronat că recurentul-reclamant s-a aflat în stare de incompatibilitate pe motiv că a desfăşurat activităţi remunerate în cadrul cabinetului medical, în calitate de contabil, fără a avea în vedere că această activitate nu are legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate în cadrul Primăriei Gângiova.

Domeniul de activitate al cabinetului medical nu este acelaşi cu al unităţii administrativ teritoriale, iar între cele două entităţi nu există raporturi juridice. Atribuţiile de evidenţă primară şi prelucrare de date exercitate în cadrul cabinetului medical nu se află în legătură cu atribuţiile exercitate în funcţia publică, astfel cum rezultă şi din fişele postului.

Consideră recurentul-reclamant că textul de lege permite funcţionarului public să desfăşoare activităţi în alte domenii de activitate din sectorul privat, iar specificul activităţii efectiv desfăşurate, în speţă cea de contabilitate, are relevanţă din perspectiva ultimei teze a textului de lege, care prevede condiţia de a nu se afla în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public.

Referitor la cele două adrese de informare emise de intimata-pârâtă în anul 2013 şi, respectiv, în anul 2019, susţine că aceste comunicări nu echivalează cu exprimarea punctului său de vedere. Dispoziţiile art. 21 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 dă dreptul ANI să întocmească raportul de evaluare doar după exprimarea punctului de vedere al persoanei evaluate sau după expirarea unui termen de 15 zile de la confirmarea de primire a informării. Astfel, raportul de evaluare este nul, în condiţiile art. 21 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 176/2010, deoarece nu cuprinde punctul de vedere al reclamantului, care nu a putut exprima acest punct de vedere în condiţiile legii.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a invocat excepţia lipsei calităţii de reprezentant a semnatarului cererii de recurs, excepţia nulităţii recursului pentru lipsa semnăturii reclamantului şi pentru nemotivare, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de criticile de nelegalitate invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

În ceea ce priveşte încadrarea criticilor formulate în cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurentul-reclamant a invocat prevederile pct. 6 şi 8 al acestui text de lege, dar în cuprinsul căii de atac a făcut trimitere şi la pretinse încălcări a normelor de procedură a căror nesocotire atrage nulitatea actului de procedură, argumente care ar putea fi subsumate pct. 5 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Cu toate acestea, Înalta Curte are în vedere că niciuna dintre criticile subsumate dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi/sau pct. 5 C. proc. civ. nu a fost dezvoltată prin arătarea, în concret, a elementelor necesare pentru decelarea acestor cazuri de casare. Motivele expuse de recurentul-reclamant au un caracter generic, invocându-se încălcarea obligaţiilor procesuale ce revin judecătorului cauzei ori caracterul contradictoriu/străin al considerentelor sentinţei recurate, în lipsa unei raportări efective la argumentaţia instanţei de fond. Totodată, aceste argumente sunt şi străine de cauză, întrucât se face trimitere la cereri precizatoare ale acţiunii introductive, în condiţiile în care în dosarul cauzei nu s-a depus nicio cerere precizatoare/modificatoare/completatoare a cererii iniţiale.

Prin urmare, Înalta Curte constată, că criticile formulate de reclamant vizează interpretarea şi aplicarea normelor de drept material incidente, respectiv art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, astfel că recursul se subsumează cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., criticile de nelegalitate urmând a fi analizate din această perspectivă.

Prin Raportul de evaluare nr. x/12.02.2020, pârâta Agenţia Naţională de Integritate a constatat că, în perioada 01.01.2008 -18.11.2019, reclamantul A. s-a aflat în stare de incompatibilitate, întrucât, având calitatea de funcţionar public în cadrul Primăriei Gângiova, jud. Dolj, totodată a desfăşurat activităţi remunerate în calitate de contabil în cadrul Cabinetului Medic de familie dr. B., activităţi care se află în legătură cu atribuţiile exercitate în funcţia publică, conform fişei postului, încălcându-se astfel dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Înalta Curte reţine că art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 care a stat la baza constatării incidentului de integritate, a avut următoarele forme normative în perioada supusă evaluării în speţă, după cum urmează:

- până la data de 11.11.2009: "Funcţionarii publici pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice."

- între 12.11.2009 – 31.12.2010, după modificarea dispusă prin art. 52 din Legea nr. 330/2009: "Funcţionarii publici pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice, al creaţiei literar-artistice şi în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public potrivit fişei postului."

- de la data de 01.01.2011, după modificarea dispusă conform art. 40 al Legii nr. 284/2010: "(1) Funcţionarii publici, funcţionarii publici parlamentari şi funcţionarii publici cu statut special pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice, al creaţiei literar-artistice. Funcţionarii publici, funcţionarii publici parlamentari şi funcţionarii publici cu statut special pot exercita funcţii în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public, funcţionar public parlamentar sau funcţionar public cu statut special, potrivit fişei postului."

Faţă de aceste prevederi legale, se observă că, începând cu data de 12.11.2009, chiar dacă legiuitorul permite funcţionarilor publici să desfăşoare activitatea şi în sectorul privat, impune totuşi o condiţie pentru a preveni apariţia situaţiilor de incompatibilitate şi anume aceea ca funcţiile sau activităţile să fie exercitate în alte domenii de activitate din sectorul privat, care să nu fie în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate în calitatea de funcţionar public.

Contestând starea de incompatibilitate, recurentul-reclamant a afirmat, atât în fond, cât şi în recurs, că nu sunt întrunite condiţiile din textul de lege amintit, invocând, în esenţă, două argumente, şi anume că domeniul de activitate al unităţii administrativ-teritoriale nu este acelaşi cu al cabinetului medical în care a desfăşurat activităţi de contabilitate şi că nu există o legătură directă sau indirectă între atribuţiile exercitate ca funcţionar public şi cele exercitate în cadrul cabinetului medical, câtă vreme între cei doi angajatori nu există raporturi juridice.

În ceea ce priveşte sintagma "domenii de activitate" din cuprinsul art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant consideră eronat că aceasta se referă la activitatea administrativă/economică desfăşurată de angajatorii în cadrul cărora a activat simultan; mai exact, recurentul-reclamant consideră că nu este îndeplinită condiţia activării în acelaşi domeniu de activitate, câtă vreme primăria este organ al administraţiei publice locale, iar cabinetul medical prestează servicii cu caracter medical.

Contrar acestor susţineri, Înalta Curte constată că interpretarea gramaticală a textului de lege este în sensul că sintagma "domenii de activitate" se referă la sfera activităţilor circumscrise atribuţiilor de serviciu ale persoanei evaluate şi care trebuie să fie diferită în cele două funcţii exercitate, funcţia publică şi funcţia din mediul privat. Ceea ce interesează, din perspectiva stării de incompatibilitate, este ca activitatea efectiv prestată de persoana evaluată în domeniul privat să nu interfereze ori să aibă aptitudinea de a interfera cu cea desfăşurată în funcţia publică, or această condiţie nu este îndeplinită dacă activităţile desfăşurate în domeniul privat sunt similare şi presupun punerea în practică a aceloraşi cunoştinţe şi competenţe profesionale cu cele utilizate în activitatea funcţiei publice.

În speţă, recurentul-reclamant a exercitat atribuţii în acelaşi domeniu de activitate, respectiv contabilitate, atât în calitate de consilier în cadrul Compartimentului Contabilitate şi Resurse Umane din cadrul Primăriei Gângiova, jud. Dolj, cât şi de contabil în sectorul privat, angajat al Cabinetului Medic de familie dr. B., astfel cum rezultă din fişele postului întocmite pentru fiecare dintre funcţiile ocupate . Este, deci, relevată legătura directă care există între atribuţiile exercitate de reclamant ca funcţionar public şi activitatea remunerată desfăşurată în sectorul privat, pe baza unui contract de muncă, situaţie care se încadrează în sfera reglementată de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Nu pot fi reţinute susţinerile recurentului-reclamant în sensul că legătura directă sau indirectă este determinată de existenţa unor raporturi juridice între cei doi angajatori, câtă vreme o astfel de condiţie nu este prevăzută în textul de lege, iar legătura se stabileşte, astfel cum s-a arătat anterior, prin raportare la domeniul de activitate şi la activităţile efectiv desfăşurate de persoana evaluată conform fişei postului.

Într-un argument subsidiar, Înalta Curte reţine că starea de incompatibilitate a fost constatată de intimata-pârâtă ANI cu începere de la 01.01.2008, dată la care a intrat în vigoare Contractul individual de muncă nr. x/27.12.2007. Or, pentru perioada 01.01.2008 – 11.11.2009, forma normativă a art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 (anterior citată) nu dădea posibilitatea funcţionarilor publici de a desfăşura activităţi decât în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice, iar activitatea de contabilitate nu se încadrează în niciuna dintre activităţile permise de lege.

Aşadar, chiar în ipoteza în care s-ar valorifica argumentele recurentului referitoare la interpretarea sintagmei "domenii de activitate" şi a legăturii cu atribuţiile funcţiei publice, această interpretare nu este incidentă decât în privinţa conţinutului art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 în vigoare după data de 12.11.2009, pentru perioada anterioară (01.01.2008 – 11.11.2009) menţinându-se starea de incompatibilitate, în raport de interdicţia desfăşurării activităţii de contabilitate, care nu se încadrează în categoria activităţilor didactice, de cercetare ştiinţifică sau de creaţie literar-artistică. Or, câtă vreme starea de incompatibilitate este dovedită, chiar dacă pentru o perioadă mai scurtă decât cea reţinută de ANI, nu se poate dispune anularea raportului de evaluare care constată incidentul de integritate.

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanţa de fond a constatat în mod corect că raportul de evaluare emis de intimata-pârâtă ANI este legal, fiind corectă concluzia încălcării de către recurentul-reclamant a regimului juridic al incompatibilităţilor, din perspectiva art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

În ceea ce priveşte critica întocmirii raportului de evaluare în lipsa punctului de vedere exprimat de persoana evaluată, a susţinut recurentul-reclamant că nu a avut posibilitatea de a exprima punctul său de vedere, iar comunicările efectuate de intimata-pârâtă ANI nu ţin loc de punct de vedere, astfel că, în lipsa poziţiei exprimate de persoana evaluată, raportul de evaluare este nul în condiţiile art. 21 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 176/2010.

În prim rând, Înalta Curte constată că dispoziţiile art. 21 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 176/2010 nu prevăd o cauză de nulitate a raportului de evaluare pentru lipsa punctului de vedere al persoanei evaluate.

În al doilea rând, Înalta Curte constată că Agenţia Naţională de Integritate a respectat dispoziţiile art. 13 alin. (2) şi art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010. Astfel, recurentul-reclamant a fost informat atât în legătură cu declanşarea evaluării respectării regimului juridic al incompatibilităţilor, prin adresa nr. x/19.12.2013, transmisă prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire şi semnată de primire de destinatar la data de 27.12.2013, cât şi în legătură cu identificarea elementelor în sensul nerespectării regimului juridic al incompatibilităţilor, prin adresa nr. x/20.11.2019, transmisă la domiciliul persoanei evaluate, prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire semnată la data de 25.11.2019 de o persoană din familia reclamantului. Prin această din urma adresă, recurentul-reclamant a fost invitat să prezinte presonal sau să transmită în scris un punct de vedere, invitaţie căreia nu i-a dat curs, astfel că inspectorul de integritate a procedat în mod corect la întocmirea raportului de evaluare după expirarea unui termen de 15 zile de la confirmarea de primire a informării de către persoana care face obiectul evaluării, conform art. 21 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

Deşi a susţinut că nu a putut exprima punctul său de vedere, recurentul-reclamant nu a motivat această susţinere, în condiţiile în care, cum s-a arătat anterior, adresa nr. x/20.11.2019 i-a fost comunicată la domiciliul legal, fiind primită de un membru al familiei (tatăl recurentului), astfel că a avut cunoştinţă de posibilitatea de a-şi exprima poziţia faţă de situaţiile identificate de inspectorul de integritate şi a ales să nu uzeze de acest drept.

Concluzionând, nu se poate decela o cauză de nulitate a raportului de evaluare ca urmare a neexprimării de către recurentul-reclamant a punctului său de vedere, de vreme ce intimata-pârâtă a respectat obligaţiile ce-i revin, de a informa persoana evaluată şi de a o invita să prezinte un punct de vedere cu privire la incidentul de integritate sesizat, raportul de evaluare fiind întocmit după expirarea termenului de 15 zile prevăzut de art. 21 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 240 din 29 octombrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Craiova – secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 16 noiembrie 2022.