Scope of sanction individualization in audiovisual contraventions: special law prevails over general contraventions ordinance

Şedinţa publică din data de 16 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 3 iulie 2019, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului ("CNA", "Consiliul"), a solicitat anularea Deciziei nr. 604/06.06.2019 şi exonerarea de la plata amenzii în sumă de 20.000 RON.

1.2. La data de 28 octombrie 2019, B. a formulat cerere de intervenţie în interesul pârâtului Consiliul Naţional al Audiovizualului, solicitând respingerea cererii de chemare în judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 571 din 7 iulie 2020, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

(i) a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului;

(ii) a anulat în parte Decizia nr. 604/06.06.2019 emisă de pârât, numai cu privire la cuantumul amenzii aplicate;

(iii) a obligat pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului să efectueze individualizarea fiecărei fapte reţinute în sarcina reclamantei A. S.A. şi evaluarea cuantumului amenzii aferent pentru fiecare faptă în parte, aplicând amenda rezultată în urma individualizării realizate pe baza criteriilor de individualizare prevăzute de art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504 din 11 iulie 2002 a audiovizualului;

(iv) a admis cererea de intervenţie accesorie în interesul pârâtului, formulată de intervenienta B., în măsura menţinerii în parte a Deciziei nr. 604/06.06.2019 emisă de pârât, potrivit dispoziţiilor de la alin. (1)-(3) din dispozitivul prezentei hotărâri, respingând-o cu privire la cuantumul amenzii stabilite de pârâtul CNA prin Decizia nr. 604/06.06.2019 atacată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 571 din 7 iulie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea în tot a cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului, pârâtul susţine că este greşită soluţia instanţei de fond prin care, deşi a constatat că decizia CNA este legală din perspectiva stării de fapt reţinute şi a temeiurilor de drept, a considerat că autoritatea pârâtă nu a procedat la individualizarea sancţiunii amenzii în raport de fiecare faptă reţinută în sarcina reclamantei. Or, reclamanta a fost sancţionată pentru o singură faptă, prevăzută de Titlul III al Legii nr. 504/2002, iar instanţa de fond a reţinut în mod greşit că CNA nu ar fi făcut aplicarea art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2002.

Consideră recurentul-pârâtă că este greşită interpretarea pe care instanţa de fond o dă dispoziţiilor art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2002, în sensul că individualizarea trebuie să cuprindă analiza fiecărei fapte, întrucât, potrivit textului de lege amintit, actul sancţionator nu trebuie să individualizeze fiecare faptă sau încălcare în parte, ci să individualizeze sancţiunea aplicată, în funcţie de efectele şi gravitatea faptei constatate, iar decizia contestată conţinea suficiente informaţii în acest sens. Consiliul a stabilit cuantumul amenzii în funcţie de efectele şi gravitatea faptei privind nerespectarea demnităţii umane şi a dreptului la imagine a persoanei în cele două emisiuni analizate, ţinând cont şi de împrejurarea că, anterior, intimata-reclamantă fusese sancţionată cu trei somaţii pentru intrarea în legalitate pentru încălcarea aceloraşi prevederi legale.

Susţine recurentul-pârât că instanţa de fond nu a ţinut cont de principiul ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus, câtă vreme art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2002 nu reglementează individualizarea fiecărei fapte sau fiecărei încălcări în parte.

Se mai arată că Legea audiovizualului nr. 504/2002 este derogatorie de la dispoziţiile O.G. nr. 2/2001 în ceea ce priveşte individualizarea sancţiunilor, astfel că instanţa de fond a făcut o greşită aplicare în cauză a prevederilor art. 10 din O.G. nr. 2/2001. În acest sens, al inaplicabilităţii art. 10 din O.G. nr. 2/2001, Înalta Curte s-a pronunţat prin deciziile nr. 2594/2016, 272/2016, 645/2015, 3461/2015, 3844/2014, 4034/2014, 1989/2014, 1602/2014, 649/2014, 6788/2013, 7508/2013, 3615/2006, 2191/2006, 1287/2006, 8326/2004.

Recurentul-pârât apreciază, contrar celor reţinute de instanţa de fond, care a făcut trimitere şi la posibila incidenţă a dispoziţiilor art. 90 alin. (3) din Legea nr. 504/2002, că fapta reţinută în sarcina reclamantei nu este de natura celor pentru care poate fi aplicată somaţia publică, câtă vreme sancţiunea amenzii a fost aplicată intimatei-reclamante în temeiul art. 91 alin. (1) şi (3) din actul normativ, care prevede că se aplică amenda contravenţională în situaţia în care furnizorul sau distribuitorul de servicii nu intră în legalitate în termenul şi în condiţiile stabilite prin somaţie ori încalcă din nou aceste prevederi. În cauză, membrii Consiliului nu puteau decide, raportat la sancţiunile anterioare (trei somaţii de intrare în legalitate), la emisiunile realizate şi la conţinutul acestora, că efectele încălcării repetate a dispoziţiilor legale ar fi minore şi că aplicarea unei somaţii ar fi o măsură suficientă şi eficientă.

Consideră recurentul-pârât că sentinţa cuprinde şi motive contradictorii, întrucât nu specifică, cu claritate, dacă se referă la individualizarea sancţiunii sau a faptei. Consiliul nu a susţinut, în întâmpinarea depusă în fond, că nu ar fi necesară individualizarea sancţiunii, din contră, a susţinut că art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2002 prevede individualizarea sancţiunii, iar nu a faptei şi că efectele şi gravitatea faptei rezultă din motivarea în fapt şi în drept a actului contestat.

Nici considerentul din sentinţa recurată întemeiat pe conţinutul hotărârii CEDO dată în cauza Anghel c. României nu este întemeiat, în opinia recurentului-pârât, întrucât instanţa a reţinut că CNA ar fi ignorat criteriile de individualizare a sancţiunii, fără să arate concret în ce constă pretinsul abuz al CNA, în ceea ce priveşte nerespectarea garanţiilor fundamentale care protejează indivizii, în condiţiile în care Consiliul are obligaţia legală de a asigura protejarea demnităţii umane şi a dreptului la imagine, normă pe care a respectat-o prin emiterea deciziei contestate.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanţei de recurs, intimata-reclamantă A. S.A. a solicitat respingerea recursului declarat de pârâtul CNA, ca nefondat.

Intimata-reclamantă consideră a fi just raţionamentul primei instanţe, prin care s-a reţinut că prevederile art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2002 nu au fost aplicate de CNA la momentul emiterii deciziei contestate. Din analiza actului administrativ, rezultă că nu au fost analizate niciunul dintre criteriile de individualizare menţionate la art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2002 şi art. 144 alin. (3) din Decizia CNA nr. 220/2011. Or, obligaţia analizării concrete a elementelor de individualizare a sancţiunii este imperativă şi trebuie să facă parte din conţinutul deciziei, sub sancţiunea nulităţii actului administrativ, astfel cum s-a reţinut şi de ÎCCJ-SCAF în decizia nr. 2358/2015.

Mai susţine intimata-reclamantă că, întrucât sancţiunile aplicate de CNA au natură contravenţională, le este aplicabil regimul juridic al raporturilor de drept penal, potrivit hotărârii CEDO dată în cauza Anghel c. României, astfel că actul administrativ trebuie să conţină argumentele sau să indice probele din care să rezulte respectarea obligaţiei de analiză a criteriilor de individualizare, în caz contrar nefiind respectate garanţiile fundamentale care protejează indivizii de abuzul autorităţilor, în special prezumţia de nevinovăţie.

4.2. Intimata-intervenientă a depus întâmpinare, prin care a solicitat admiterea recursului declarat de pârât, reiterând argumentele expuse în fond, în cuprinsul cererii de intervenţie accesorie.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este fondat, pentru următoarele considerente:

În ceea ce priveşte încadrarea criticilor de nelegalitate în cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte constată că, deşi pârâtul a invocat pct. 6 şi 8 ale textului de lege amintit, motivele expuse în susţinerea căii de atac se subsumează doar cazului de casare prevăzut de pct. 8. Astfel, deşi a susţinut pasager existenţa unor considerente pretins contradictorii în cuprinsul sentinţei atacate, nemulţumirile recurentului-pârât vizează modul de aplicare şi interpretare de către prima instanţă a dispoziţiilor art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2002, critici care se subsumează dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând a fi analizate din această perspectivă.

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta A. S.A. SA a solicitat anularea Deciziei CNA nr. 604/06.06.2019, prin care a fost aplicată societăţii reclamante amenda de 20.000 RON pentru încălcarea art. 32 alin. (1) si art. 33 alin. (1) si (3) din Decizia CNA nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conţinutului audiovizual, potrivit cărora:

"Art. 32 (1) Niciun drept conferit prin lege nu poate fi exercitat într-un mod excesiv şi nerezonabil, contrar bunei-credinţe, în scopul de a vătăma sau de a păgubi pe altul ori profitând de ignoranţa sau de buna-credinţă a persoanelor.

Art. 33 (1) Orice persoană are dreptul la respectarea vieţii private şi de familie, a domiciliului şi a corespondenţei. (...) (3) Este interzisă difuzarea de ştiri, dezbateri, anchete sau de reportaje audiovizuale care constituie imixtiuni în viaţa privată şi de familie a persoanei, fără acordul acesteia."

Prima instanţă a constatat caracterul parţial întemeiat al cererii şi a dispus anularea Deciziei nr. 604/06.06.2019, emisă de pârât, reţinând, în esenţă, că deşi se confirmă existenţa faptelor reţinute în sarcina reclamantei, sancţiunea a fost aplicată cu încălcarea prevederilor art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2002 şi art. 10 din O.G. nr. 2/2001, întrucât Consiliul nu a aplicat criteriile de individualizare a sancţiunii în funcţie de fiecare faptă în parte.

Într-o primă linie argumentativă, Înalta Curte constată că în mod greşit instanţa de fond a reţinut incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 10 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, care instituie obligaţia autorităţii de a individualiza sancţiunea aplicată pentru fiecare dintre contravenţiile săvârşite. Faţă de dispoziţiile cuprinse în Legea nr. 504/2002 şi luând în considerare natura juridică a deciziei de sancţionare emise de Consiliul Naţional al Audiovizualului şi anume, act administrativ de autoritate, ale cărui condiţii de formă şi fond sunt prevăzute de legea specială, instanţa de control judiciar constată că deciziei contestate nu îi sunt aplicabile prevederile O.G. nr. 2/2001.

Astfel cum rezultă din jurisprudenţa constantă, consolidată a ÎCCJ-SCAF (e.g. deciziile nr. 4034/2014, 1989/2014, 3461/2015, 272/2016, 2594/2016), Legea nr. 504/2002 instituie un regim derogatoriu de la reglementarea cu caracter general prevăzută de O.G. nr. 2/2001 şi se aplică prioritar, în conformitate cu principiul care generează concursul dintre legea specială şi legea generală – specialia generalibus derogant.

Natura specială, derogatorie, a prevederilor Legii audiovizualului nr. 504/2002, rezultă din modul de reglementare, sub aspectul competenţei emiterii deciziilor, a domeniului în care acestea sunt emise, a conţinutului şi a posibilităţii de contestare la instanţa de contencios administrativ. Astfel, în materie de sancţiuni contravenţionale, CNA emite decizii adoptate în cvorum, urmând criteriile de individualizare a sancţiunii prevăzute în art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2002, potrivit cărora "individualizarea sancţiunii în cazul săvârşirii uneia dintre contravenţiile prevăzute de lege se face ţinându-se seama de gravitatea faptei, de efectele acesteia, precum şi de sancţiunile primite anterior, pe o perioadă de cel mult un an."

Prin urmare, decizia de sancţionare emisă de CNA, în considerarea caracterului de act administrativ de autoritate, trebuie să respecte condiţiile de formă şi de fond prevăzute de Legea audiovizualului nr. 504/2002, şi nu cerinţele art. 10 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor.

În aceste condiţii, Înalta Curte constată că sunt întemeiate criticile recurentului-pârât cu privire la greşita argumentare a primei instanţe în sensul aplicabilităţii în cauză a prevederilor art. 10 din O.G. nr. 2/2001.

Dintr-o a doua perspectivă, Înalta Curte constată că prima instanţă a apreciat greşit că în cauză este necesară individualizarea sancţiunii în raport de fiecare faptă reţinută în sarcina reclamantei, raţionamentul instanţei fiind afectat de confuzia între acţiunile reclamantei, care au conturat conţinutul faptei contravenţionale şi fapta contravenţională în sine, pentru care aceasta a fost sancţionată.

Astfel, prin Decizia CNA nr. 604/2019, s-a reţinut că reclamanta a încălcat dispoziţiile art. 32 alin. (1) si art. 33 alin. (1) şi (3) din Decizia CNA nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conţinutului audiovizual, prin conţinutul şi modul de expunere a subiectelor abordate în cadrul emisiunilor "C." din 20.05.2019 şi "D." din 14.05.2019. În speţă, recurentul-pârât CNA nu a reţinut în sarcina intimatei-reclamante săvârşirea mai multor contravenţii distincte, ci a constatat existenţa unei singure fapte contravenţionale, constând în încălcarea prevederilor legale anterior prezentate, referitoare la dreptul la respectarea vieţii private şi de familie. Or, Înalta Curte constată că fapta contravenţională îşi menţine unicitatea, chiar dacă conţinutul său constitutiv obiectiv este format din mai multe acţiuni distincte.

Instanţa de fond a aplicat eronat prevederile art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2002, care prevăd în mod expres că sancţiunea este supusă procesului de individualizare, iar nu acţiunile care compun fapta contravenţională. Numărul şi gravitatea acţiunilor/faptelor persoanei sancţionate reprezintă un criteriu de individualizare, fără a exista obligaţia legală a CNA de a stabili o sancţiune distinctă pentru fiecare din acestea. De altfel, dacă s-ar proceda în acest fel, intimata-reclamantă ar fi defavorizată, întrucât s-ar ajunge la un cumul de sancţiuni contravenţionale aplicate pentru fiecare acţiune de încălcare a prevederilor legale în parte, în locul aplicării unei sancţiuni pentru o singură faptă contravenţională, săvârşită prin mai multe acţiuni.

Prin urmare, câtă vreme recurentul-pârât a dispus sancţionarea intimatei-reclamante pentru o singură faptă contravenţională, individualizarea sancţiunii aplicate trebuia făcută în raport de criteriile prevăzute de art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2002, respectiv de gravitatea faptei, de efectele acesteia, precum şi de sancţiunile primite anterior, pe o perioadă de cel mult un an. Or, în speţă, criteriile legale au fost în mod efectiv analizate şi aplicate de Consiliul Naţional al Audiovizualului, astfel cum rezultă din conţinutul actului administrativ, fiind greşit considerentul primei instanţe prin care s-a susţinut că acestea ar fi fost ignorate cu ocazia stabilirii sancţiunii. Instanţa de fond a pornit de la premisa eronată că individualizarea trebuia făcută în raport de fiecare acţiune a reclamantei de încălcare a prevederilor art. 32 alin. (1) si art. 33 alin. (1) şi (3) din Decizia CNA nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conţinutului audiovizual, ceea ce a condus la concluzia nefondată a inexistenţei individualizării sancţiunii.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este fondat, impunându-se reformarea sentinţei pronunţate de instanţa de fond, consecutiv admiterii recursului şi rejudecarea cauzei, cu consecinţa respingerii în totalitate a cererii de chemare în judecată. Înalta Curte nu va reanaliza considerentele instanţei de fond de menţinere în parte a deciziei CNA, în ceea ce priveşte constatarea existenţei faptei contravenţionale, întrucât acestea nu a făcut obiectul recursului şi au caracter definitiv.

Totodată, dată fiind soluţia de respingere în tot a cererii de chemare în judecată, Înalta Curte va admite cererea de intervenţie accesorie în favoarea pârâtului Consiliul Naţional al Audiovizualului, formulată de intervenienta B., constatând că apărările formulate au fost utile pârâtului.

În consecinţă, constatând incidenţa cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul declarat de pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului, va casa sentinţa recurată şi, în rejudecare, va respinge cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată şi va admite cererea de intervenţie accesorie în favoarea pârâtului Consiliul Naţional al Audiovizualului, formulată de intervenienta B..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului împotriva sentinţei civile nr. 571 din 7 iulie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului, ca neîntemeiată.

Admite cererea de intervenţie accesorie în favoarea pârâtului Consiliul Naţional al Audiovizualului, formulată de intervenienta B..

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 16 noiembrie 2022.