Scope of administrative review: Classification of internal prison administration directive as individual act and validity of centralized postal fund transfer protocols.

Şedinţa publică din data de 16 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 03 decembrie 2020, pe rolul Curţii de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Administraţia Naţională a Penitenciarelor ("ANP") a solicitat:

(i) revocarea adresei nr. x/18.05.2020;

(ii) obligarea pârâtei să solicite unităţilor penitenciare din subordine denunţarea protocoalelor încheiate cu C.N. Poşta Română S.A. privind virarea centralizată în conturile de trezorerie a sumelor aferente mandatelor poştale ce au ca destinatari persoane condamnate.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 91 din 29 martie 2021, Curtea de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

- a respins excepţia nelegalei timbrări, excepţia inadmisibilităţii, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive şi excepţia lipsei de obiect, invocate de pârâta Administraţia Naţională a Penitenciarelor, ca neîntemeiate;

- a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Administraţia Naţională a Penitenciarelor, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 91 din 29 martie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii.

Recurentul-reclamant susţine că actul administrativ dedus judecăţii are caracter normativ, iar nu individual, întrucât acest caracter nu poate fi stabilit în raport de gradul mai redus de generalitate, respectiv de întinderea teritorială, temporală şi personală mai redusă. Actele administrative normative reprezintă norme de organizare şi executare a dispoziţiilor primare din lege, prezentând caracteristicile acestora, respectiv generalitate, impersonalitate, abstracţiune. Ca atare, caracterul mai extins sau mai redus al acestor caracteristici pune în discuţie actul administrativ normativ doar sub aspectul sferei sale de aplicare, fără a-l transforma într-un act administrativ individual.

În raport de aceste argumente consideră recurentul-reclamant că trebuie analizată adresa nr. x/18.05.2020. Potrivit art. 70 alin. (3) din Legea nr. 254/2013, persoanele condamnate pot primi sume de bani, care se consemnează în fişa contabilă nominală, iar potrivit art. 149 alin. (1) din H.G. nr. 157/2016, sumele de bani se primesc de la membrii de familie aparţinători sau alte persoane prin mandat poştal ori prin depunere directă la sectorul de acordare a drepturilor la pachet şi la vizită. În acelaşi sens sunt şi dispoziţiile art. 12 alin. (1) – (3) din OMJ nr. 1416/C/2017. Însă, apreciază recurentul-reclamant că, faţă de raţionamentul instanţei de judecată, toate aceste norme rămân fără aplicabilitate, datorită emiterii adresei nr. x/18.05.2020 şi a Protocoalelor semnate între unităţile penitenciare şi Poşta Română. Tot conform reţionamentului instanţei de fond, şi OMJ nr. 1416/2017 ar putea fi considerat un act administrativ individual, iar nu unul normativ.

În ceea ce priveşte motivul de casare subsumat art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., susţine recurentul-reclamant că sentinţa recurată nu este suficient motivată în privinţa motivelor de nelegalitate ale actului administrativ – adresa nr. x/18.05.2020, considerentele reţinute fiind confuze şi contradictorii.

În ceea ce priveşte motivul de casare subsumat art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., consideră recurentul-reclamant că este greşit considerentul primei instanţe, potrivit căruia pârâtei îi este permis să reglementeze modalitatea de virare centralizată în conturile de trezorerie a mandatelor poştale, prin raportare la dispoziţiile art. 12 din OMJ nr. 1416/C/2017. Dreptul de apreciere şi oportunitate al ANP ar putea exista doar în lipsa acestui ordin de ministru, în caz contrar emiterea adresei ducând la inaplicabilitatea ordinului. Aceste aspecte denotă caracterul nelegal al adresei nr. x/18.05.2020, emisă de pârâtă cu exces de putere.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanţei de recurs, intimata-pârâtă Administraţia Naţională a Penitenciarelor a invocat excepţia netimbrării şi excepţia nulităţii recursului, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, prin prisma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (în ale cărui dispoziţii se încadrează criticile formulate în calea de atac, astfel cum s-a reţinut în practicaua prezentei decizii), Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Criticile recurentului-reclamant, prin care se invocă greşita calificare a adresei nr. x/18.05.2020 ca act administrativ cu caracter individual, vor fi respinse, ca nefondate.

Criteriile principale, în raport cu care actele administrative se clasifică în acte cu caracter normativ şi acte cu caracter individual sunt, pe de o parte scopul pentru care acestea au fost adoptate sau emise şi, pe de altă parte, întinderea efectelor juridice produse.

Astfel, în ceea ce priveşte primul criteriu, în doctrină şi jurisprudenţă este unanim acceptat că actele administrative cu caracter normativ sunt adoptate/emise în scopul organizării executării legii/dispoziţiilor legale, în timp ce actele administrative cu caracter individual se emit totdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare, pentru aplicarea în concret a legii/dispoziţiilor legale.

În ceea ce priveşte întinderea efectelor produse, actele administrative cu caracter normativ conţin reguli/norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situaţii, astfel că produc efecte juridice erga omnes faţă de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situaţie strict determinată şi produc efecte fie faţă de o singură persoană, fie faţă de un număr determinat sau determinabil de persoane.

Aplicând aceste consideraţii de ordin teoretic la speţa de faţă, Înalta Curte constată că adresa nr. x/18.05.2020 a fost emisă de Administraţia Naţională a Penitenciarelor pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor Legii nr. 254/2013 şi H.G. nr. 157/2016 (astfel cum rezultă din chiar conţinutul actului), iar sfera subiecţilor cărora li se adresează este determinabilă - unităţile subordonate ANP, cărora li se trasează obligaţia de a întreprinde demersurile necesare încheierii protocolului de colaborare cu C.N. Poşta Română S.A.

Prin urmare, contrar susţinerilor recurentului-reclamant, actul administrativ contestat în cauză nu are caracter normativ, instanţa de fond stabilind în mod corect caracterul individual în raport de conţinutul său şi subiecţii vizaţi de măsura dispusă de directorul general al ANP.

În ceea ce priveşte criticile referitoare la pretinsa nelegalitate a actului administrativ, se reţine că recurentul-reclamant a susţinut că adresa ar fi fost emisă cu exces de putere şi cu nerespectarea atribuţiilor ce revin directorului ANP, în raport de dispoziţiile art. 12 din OMJ nr. 1416/C/2017.

Potrivit art. 149 alin. (1) din H.G. nr. 157/2016 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a Legii nr. 254/2013 privind executarea pedepselor şi a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, "Sumele de bani, în RON şi valută, se primesc de la membrii de familie, aparţinători sau alte persoane prin mandat poştal ori prin depunere directă la sectorul de acordare a drepturilor la pachet şi vizită, se consemnează în fişa contabilă nominală şi pot fi folosite conform prevederilor art. 70 alin. (4) din Lege.", iar art. 12 din Ordinul ministrului justiţiei nr. 1416/C/2017 dispune că, "(1) Pentru sumele de bani expediate prin mandat poştal de membrii de familie, aparţinători sau alte persoane, pe numele deţinuţilor, casierul unităţii întocmeşte borderoul de încasare, emite chitanţă pentru întreaga sumă înscrisă în borderou şi reţine cupoanele mandatelor. (2) Exemplarul nr. 1 al chitanţei se predă factorului poştal concomitent cu restituirea mandatelor poştale completate cu seria, numărul actului de identitate, semnătura casierului şi ştampila unităţii. (3) Sumele primite se aduc la cunoştinţa deţinuţilor de către o persoană desemnată de directorul locului de deţinere şi sunt confirmate de către deţinut, prin semnătură, în borderoul de încasare."

Prin adresa nr. x/18.05.2020, emisă de Administraţia Naţională a Penitenciarelor, nu s-a derogat de la dispoziţiile anterior citate, persoanele condamnate beneficiind în continuare de primirea sumelor de bani prin intermediul mandatului poştal, ci doar s-a reglementat modalitatea de virare centralizată în conturile de trezorerie a sumelor aferente mandatelor poştale ce au ca destinatari persoane condamnate, prin încheierea unor protocoale de colaborare cu Poşta Română, (unitate prin intermediul căreia se execută aceste mandate).

Aşadar, adresa emisă de directorul ANP nu conduce, cum greşit a susţinut recurentul-reclamant, la inaplicabilitatea ordinului emis de ministru justiţiei şi nici nu este emisă cu depăşirea atribuţiilor prevăzute de lege. Aceasta, în condiţiile în care, prin art. 149 alin. (1) din H.G. nr. 157/2016 s-au prevăzut mijloacele de înaintare a sumelor de bani de către membrii de familie, aparţinători sau alte persoane către deţinuţi, respectiv mandat poştal sau depunere directă, prin art. 12 din OMJ nr. 1416/C/2017 s-au stabilit procedurile interne urmate în caz de încasare a sumelor prin mandat poştal (modalitatea de primire şi înregistrare a mandatelor de către casierul unităţii şi aducerea la cunoştinţa deţinutului a sumelor astfel primite), în timp ce adresa ANP nr. x/18.05.2020 stabileşte modalitatea de virare centralizată în conturile de trezorerie a sumelor aferente mandatelor poştale.

În concluzie, Înalta Curte constată că adresa ANP nu cuprinde dispoziţii contrare OMJ nr. 1416/C/2017, H.G. nr. 157/2016 ori Legii nr. 254/2013, neaducând atingere dreptului deţinutului de a primi sume de bani prin mandat poştal prin stabilirea procedurilor de urmat în executarea efectivă a mandatului. În acest sens, trebuie avut în vedere că protocolul încheiat de Penitenciarul Oradea cu Poşta Română menţionează în art. 1 că scopul încheierii protocolului este acela al încasării în bune condiţii a sumelor aferente mandatelor poştale ce au destinatari persoane condamnate aflate în cadrul penitenciarului, în art. 2-8 fiind apoi arătate modalitatea de completare corectă a mandatelor poştale, documentul justificativ (factura) emis de Poşta Română la încasarea mandatului, termenele de virare în contul de trezorerie prin sistemul electronic de plăţi, situaţia mandatelor executate de Poşta Română în cazul în care persoanele condamnate destinatare nu se mai regăsesc în cadrul penitenciarului.

După cum în mod corect a observat instanţa de fond, recurentul-reclamant este nemulţumit de creşterea timpilor necesari încasării sumelor trimise prin mandat poştal, ca urmare a protocoalelor ce au fost încheiate de unităţile penitenciar în baza adresei nr. x/18.05.2020, dar acest aspect ţine de executarea în concret a protocolului încheiat cu Poşta Română, pretinsa vătămare suferită prin întârzierea încasării sumelor de bani nefiind determinată de însuşi actul administrativ atacat în cauză - adresa ANP nr. x/18.05.2020.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte constată că în cauză nu se decelează o cauză de nelegalitate a actului administrativ atacat, sentinţa instanţei de fond fiind dată cu corecta aplicare şi interpretare a normelor legale incidente, iar recurentul-reclamant nu a prezentat critici apte să conducă la reformarea hotărârii recurate.

În consecinţă, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 Codul de procedură fiscală, Înalta Curte, în raport de dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 91 din 29 martie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 16 noiembrie 2022.