Conflict of Interest Nullity of Administrative Appointment Order: Interest to Act and Res Judicata Scope Against Prior Labor Contract Dismissal

Şedinţa publică din data de 16 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 7 mai 2018, pe rolul Tribunalului Bucureşti – secţia a II - a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2018, reclamanta Agenţia Naţională de Integritate ("ANI", "Agenţia"), în contradictoriu cu pârâţii Societatea Română de Radiodifuziune ("SRR", "Societatea") şi A., a solicitat constatarea nulităţii absolute a următoarelor acte, încheiate cu încălcarea regimului juridic al conflictului de interese:

(i) Ordinul nr. 299/01.09.2011 emis de Preşedintele - Director General al Societăţii Române de Radiodifuziune A.;

(ii) Contractul individual de muncă nr. x din 01.09.2011 (act subsecvent încheiat în baza Ordinului 299/01.09.2011) având ca părţi semnatare pe Societatea Română de Radiodifuziune, în calitate de angajator, şi pe A., în calitate de salariat;

(iii) Actul adiţional nr. x la contractul individual de muncă nr. x încheiat la 01.09.2011.

1.2. Cererea de chemare în judecată menţionată la pct. 1.1, a fost înregistrată, la data de 9 mai 2018, pe rolul aceleiaşi instanţe, şi sub nr. de dosar x/2018

1.3. Prin încheierea din 21 august 2018, pronunţată în dosarul nr. x/2018, Tribunalul Bucureşti – secţia a II - a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de litispendenţă şi a dispus reunirea cererilor ce formează obiectul dosarelor nr. x/2018 şi y/2018 şi judecarea lor în cadrul dosarului nr. x/2018

1.4. Prin încheierea din 25 octombrie 2018, Tribunalul Bucureşti – secţia a II - a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei funcţionale a acestei secţii şi a înaintat cauza spre competentă soluţionare secţiei a VIII-a civilă, de conflicte de muncă şi asigurări sociale a Tribunalului Bucureşti, dosarul fiind înregistrat pe rolul acestei secţii la data de 12 decembrie 2018, sub nr. x/2018*.

1.5. Prin încheierea din 21 februarie 2019, Tribunalul Bucureşti – secţia a VIII-a civilă, de conflicte de muncă şi asigurări sociale a disjuns cererea având ca obiect constatarea nulităţii Ordinului nr. 299/01.09.2011, formând dosarul nr. x/2019, faţă de care a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti.

1.6. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal la data de 8 aprilie 2019, sub nr. x/2019.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 908 din 1 octombrie 2020, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile şi excepţia prescripţiei, invocate de pârâtul A., ca neîntemeiate;

(ii) a respins excepţia lipsei de interes şi excepţia puterii de lucru judecat, invocate de pârâta Societatea Română de Radiodifuziune, ca neîntemeiate;

(iii) a admis acţiunea formulată de reclamanta Agenţia Naţională de Integritate, în contradictoriu cu pârâţii Societatea Română de Radiodifuziune şi A.;

(iv) a anulat Ordinul nr. 299/1.09.2011.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 908 din 1 octombrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Societatea Română de Radiodifuziune, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate, admiterea excepţiilor invocate şi respingerea în consecinţă a cererii de chemare în judecată.

Recurenta-pârâtă susţine că sentinţa este pronunţată cu greşita aplicare a dispoziţiilor art. 60 C. proc. civ., care reglementează situaţia actelor de procedură atunci când mai multe persoane sunt împreună pârâte în aceeaşi cauză.

În acest sens, consideră recurenta că este greşit considerentul instanţei de fond prin care a apreciat, în soluţionarea excepţiei inadmisibilităţii cererii pentru lipsa procedurii prealabile, invocate de pârâtul A., că numai emitentul actului (SRR) ar fi avut dreptul invocării unei astfel de excepţii, câtă vreme efectele hotărârii judecătoreşti cu privire la anularea Ordinului preşedintelui SRR nr. 299/2011 se produc asupra ambilor pârâţi.

Recurenta-reclamantă critică şi modalitatea de soluţionare a excepţiei lipsei de interes în susţinerea acţiunii, pe care a invocat-o în raport de dispoziţiile art. 32 alin. (1) lit. d) şi art. 33 C. proc. civ.. În speţă, interesul reclamantei de a solicita anularea ordinului contestat este pur teoretic, determinat de aplicarea prevederilor Legii nr. 176/2010, iar nu unul practic, în condiţiile în care, prin hotărârea definitivă pronunţată în dosarul nr. x/2018, instanţa de judecată a respins acţiunea ANI privind anularea contractului individual de muncă nr. x/01.09.2011. Aşadar, nu mai subzistă folosul practic urmărit de reclamantă prin anularea ordinului contestat, cele două acte juridice având legătură unul cu altul, contractul individual de muncă fiind motivul emiterii Ordinului nr. 299/2011. Totodată, interesul nu subzistă nici în ipoteza în care s-ar considera că ordinul contestat a stat la baza încheierii contractului individual de muncă.

Este de observat, în opinia recurentei-reclamante, şi motivarea Curţii de Apel Bucureşti din cuprinsul hotărârii date în dosarul nr. x/2018, prin care s-a reţinut că cererea de constatare a nulităţii absolute a contractului de muncă, formulată conform art. 23 din Legea nr. 176/2010, în considerarea încălcării dispoziţiilor legale privind conflictul de interese, ar fi prezentat interes doar în ipoteza în care contractul de muncă şi-ar fi produs în continuare efectele sau în cazul în care constatarea nulităţii absolute ar fi constituit premisa repunerii părţilor în situţia anterioară.

Mai arată recurenta-reclamantă că nu sunt relevante considerentele primei instanţe, referitoare la judecarea separată a capetelor de cerere formulate de ANI în cauza de faţă, câtă vreme actele atacate (ordinul şi contractul individual de muncă) vizează aceeaşi stare de fapt, respectiv derularea proiectului ACCES şi ocuparea de pârâtul A. a funcţiei de coordonator instituţional în cadrul acestui proiect.

Recurenta-reclamantă învederează şi că, în susţinerea excepţiei lipsei de interes, s-a prevalat şi de puterea de lucru judecat a hotărârilor pronunţate în dosarul nr. x/2018. Instanţa de fond a considerat în mod nelegal că nu subzistă puterea de lucru judecat întrucât în litigiul invocat nu a fost analizat şi Ordinul nr. 299/2011. Însă, pentru a se produce efectul pozitiv ale autorităţii de lucru judecat nu este necesar a se întruni tripla identitate de părţi, obiect şi cauză, iar în dosarul nr. x/2018 au fost tranşate aspectele litigioase referitoare la obiectul principal al cererii, care este reprezentat de constatarea nulităţii contractului individual de muncă nr. x/2011, precum şi la obligativitatea instanţei de a verifica condiţiile exercitării acţiunii civile prin prisma prevederilor art. 32 C. proc. civ., iar nu exclusiv prin prisma scopului Legii nr. 176/2010.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinarea depusă în dosarul instanţei de recurs, intimatul-pârât A. a solicitat admiterea recursului declarat de pârâta Societatea Română de Radiodifuziune.

Susţine că instanţa de fond a soluţionat greşit excepţia lipsei de interes, întrucât intimata-reclamantă ANI nu este exceptată de la aplicabilitatea prevederilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Totodată, contrar celor reţinute de prima instanţă, interesul invocării excepţiei nu aparţine doar autorităţii emitente a actului contestat, respectiv Societatea Română de Radiodifuziune, ci şi intimatului-pârât, care ar beneficia de soluţionarea favorabilă a excepţiei.

Mai arată intimatul-pârât că excepţia lipsei de interes este întemeiată, întrucât, prin respingerea definitivă a acţiunii în anularea Contractului individual de muncă nr. x/2011 şi a actului adiţional nr. x la acest contract, demersul judiciar de anulare a Ordinului nr. 299/2011 a rămas fără finalitate practică.

4.2. Intimata-reclamantă Agenţia Naţională de Integritate a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Societatea Română de Radiodifuziune este nefondat, pentru următoarele considerente:

Cu caracter prealabil, Înalta Curte reţine că, deşi recursul a fost încadrat în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susţinerile recurentei-pârâte se subsumează şi pct. 5 al textului de lege, fiind expuse critici referitoare la soluţionarea excepţiilor invocate de părţi.

Primul rând de critici formulate de pârâtă vizează modalitatea de soluţionare a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile, fiind criticat considerentul sentinţei recurate prin care s-a reţinut că numai organul emitent al actului administrativ ar avea dreptul de a invoca şi susţine o astfel de excepţie.

Înalta Curte constată că argumentele recurentei-pârâte cu privire la sfera persoanelor care pot invoca finele de neprimire reprezentat de lipsa procedurii prealabile sunt corecte, considerentul instanţei de fond fiind contrar dispoziţiilor art. 193 alin. (2) C. proc. civ., raportat la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, persoana care se consideră vătămată într-un drept sau un interes legitim printr-un act administrativ are obligaţia, anterior sesizării instanţei de judecată, de a se adresa autorităţii emitente în vederea revocării actului, iar potrivit art. 193 alin. (2) C. proc. civ., neîndeplinirea procedurii administrative prealabile poate fi invocată numai de către pârât, prin întâmpinare, sub sancţiunea decăderii. Aşadar, norma de procedură civilă conferă pârâtului dreptul la invocarea excepţiei neîndeplinirii procedurii administrative prealabile, prin aceasta înţelegându-se oricărui pârât, excepţia de procedură fiind aptă să contribuie la apărarea tuturor pârâţilor chemaţi în judecată.

Înalta Curte constată că interesul în invocarea excepţiei îl justifică nu numai autoritatea emitentă, ci şi pârâtul beneficiar al actului administrativ contestat, iar în speţă, excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa procedurii prealabile a fost invocată de pârâtul A., care, în calitate de Preşedinte - Director General al Societăţii Române de Radiodifuziune, a semnat Ordinul nr. 299/01.09.2011, prin care se numeşte în funcţia de Coordonator instituţional în cadrul proiectului intitulat "ACCES - Formarea profesională continuă, calificare/recalificare - Garanţia succesului pe piaţa muncii pentru angajaţi", act administrativ în temeiul căruia s-a încheiat ulterior Contractul individual de muncă nr. x/01.09.2011.

Prin urmare, dreptul şi, totodată, interesul invocării inadmisibilităţii acţiunii, aparţin atât autorităţii emitente, cât şi beneficiarul actului, ambii urmărind validarea finelui de neprimire constând în neurmarea procedurii plângerii prealabile şi, în consecinţă, respingerea acţiunii în anularea ordinului atacat.

Deşi critica recurentei-pârâte este găsită întemeiată, totuşi aceasta nu are aptitudinea de a conduce la reformarea soluţiei instanţei de fond de respingere a excepţiei inadmisibilităţii.

Se observă că prima instanţă nu şi-a întemeiat soluţia, în principal, pe argumentul imposibilităţii invocării excepţiei de către alt pârât decât autoritatea emitentă, ci acesta a fost un argument subisidiar, expus succint, în completarea celorlalte argumente. Astfel, prima instanţă a apreciat, într-o motivare amplă, că intimata-reclamantă ANI nu se numără printre persoanele menţionate la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar acest text de lege nu este incident în speţă. A arătat instanţa că acţiunea în anulare introdusă de ANI în temeiul art. 22-24 din Legea nr. 176/2010 este exclusă de la parcurgerea procedurii prealabile, întrucât nu există compatibilitate între scopul instituirii procedurii şi termenul stabilit de art. 22 din Legea nr. 176/2010, pe de-o parte şi procedura prealabilă şi termenul reglementate de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pe de altă parte.

Or, recurenta-pârâtă SRR nu a adus niciun fel de critici acestor considerente, nu a prezentat o opinie contrară celei expuse de instanţă, nu a contestat modul de interpretare şi aplicare în cauză a prevederilor Legii nr. 176/2010 raportat la cele ale Legii nr. 554/2004. Considerentele instanţei cu privire la această chestiune de drept sunt amplu dezvoltate, însă recurenta-pârâtă nu le-a analizat în cuprinsul recursului său, limitându-se la critica unui singur considerent, secundar în problematica tratată.

Prin urmare, chiar dacă a fost relevată o eroare a instanţei de fond în ceea ce priveşte persoana îndreptăţită să invoce şi să suţină excepţia inadmisibilităţii acţiunii, Înalta Curte constată că această eroare nu a condus la neanalizarea excepţiei, dimpotrivă, se observă o analiză detaliată a excepţiei invocate, iar considerentele pentru care aceasta a fost găsită neîntemeiată nu au fost criticate în recurs.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte va menţine soluţia instanţei de fond cu privire la respingerea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii.

Înalta Curte constată că este nefondat şi cel de-al doilea rând de critici, referitoare la soluţia de respingere a excepţiei lipsei de interes şi la înlăturarea apărărilor referitoare la incidenţa puterii de lucru judecat. În esenţă, recurenta-pârâtă îşi întemeiază arumentaţia pe soluţia şi conţinutul hotărârilor judecătoreşti pronunţate în dosarul nr. x/2018 de către instanţa specializată în conflicte de muncă, cu privire la cererea intimatei-reclamante ANI de anulare a contractului individual de muncă nr. x/2011 şi a actului adiţional nr. 1.

Faţă de susţinerile din recurs ale pârâtei SRR, se impune o observaţie şi anume aceea că Ordinul nr. 299/2011 a constituit fundamentul încheierii contractului individual de muncă şi nu invers. Raportul de muncă a luat naştere după ce intimatul-pârât A. s-a numit, prin Ordinul nr. 29/2011, în funcţia de Coordonator instituţional în cadrul proiectului intitulat "ACCES - Formarea profesională continuă, calificare/recalificare - Garanţia succesului pe piaţa muncii pentru angajaţi", contractul de muncă fiind încheiat în vederea exercitării atribuţiilor acestei funcţii.

Revenind la problema interesului ANI de a formula şi susţine acţiunea în anularea Ordinului nr. 299/2011, Înalta Curte constată, contrar susţinerilor recurentei-pârâte, că interesul de a acţiona în prezenta cauză nu este influenţat de soluţia dispusă în dosarul nr. x/2018.

În prim rând, astfel cum s-a arătat anterior, contractul individual de muncă nu constituie fundamentul ordinului contestat, ci invers, actul administrativ a determinat încheierea contractului de muncă. În consecinţă, menţinerea valabilităţii contractului de muncă, prin respingerea acţiunii în anulare ca lipsită de interes nu produce efectul invocat de pârâtă al considerării acţiunii în anularea actului administrativ ca fiind, la rândul său, lipsită de interes.

În al doilea rând, cele două acte a căror anulare s-a solicitat de Agenţia Naţională de Integritate, respectiv Ordinul nr. 299/2011 şi Contractul individual de muncă purtând acelaşi număr, sunt emise în materii diferite, regimul lor juridic fiind guvernat de dreptul administrativ (drept public), respectiv de dreptul muncii (drept privat). Astfel fiind, acţiunile în anulare au fost deduse judecăţii instanţelor specializate, fiind soluţionate potrivit normelor speciale din materia respectivă.

În litigiul dedus judecăţii instanţei specializate în litigii de muncă, în care s-a analizat contractul individual de muncă şi actul adiţional, au fost aplicate dispoziţii legale din Codul muncii care nu sunt incidente şi în prezentul litigiu de contencios administrativ, iar cererea în anulare a fost examinată prin prisma naturii juridice a contractului de muncă, respectiv a efectelor pe care acesta le-a produs sau mai poate să le producă ulterior încetării raporturilor de muncă. Instanţa de judecată a ajuns la concluzia că acţiunea ANI este lipsită de interes, cătă vreme în dreptul muncii nu poate opera o repunere a părţilor în situaţia anterioară ulterior constatării nulităţii contractului individual de muncă.

Or, aceste considerente nu pot fi incidente şi opozabile în cauza de faţă, nici în analiza interesului de a acţiona al Agenţiei Naţionale de Integritate şi nici din perspectiva pretinsei puteri a lucrului judecat, invocată de recurenta-pârâtă.

Dispoziţiile art. 23 din Legea nr. 176/2010 dispun în mod imperativ că actele întocmite cu nerespectarea regimului privind conflictul de interese sunt lovite de nulitate absolută; astfel, nu se poate susţine că interesul de a acţiona al ANI este determinat de situaţia juridică a contractului individual de muncă încheiat în temeiul ordinului contestat, ci scopul urmărit prin promovarea acţiunii este acela de a înlătura din ordinea juridică un act administrativ afectat de nulitate absolută (Ordinul nr. 299/2011).

Aşadar, menţinerea de către instanţa de judecată a valabilităţii unui act juridic de drept privat (contractul individual de muncă), în temeiul unor dispoziţii specifice dreptului muncii, nu înlătură de la aplicare dispoziţiile art. 23 din Legea nr. 176/2010, în cazul actului administrativ emis cu nerespectarea regimului conflictului de interese.

În concluzie, în cauză sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 33 C. proc. civ., fiind relevat interesul de a acţiona al intimatei-reclamante ANI în vederea înlăturării din ordinea juridică a unui act administrativ nul absolut, nefiind întemeiată apărarea recurentei-pârâte în referire la caracterul "teoretic" al interesului reclamantei, urmare a imposibilităţii repunerii părţilor în situaţia anterioară. Astfel cum în mod corect a subliniat instanţa de fond, art. 23 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 prevede doar posibilitatea instanţei de a dispune şi repunerea în situaţia anterioară, Înalta Curte adăugând că legiuitorul nu a condiţionat constatarea nulităţii absolute a actelor încheiate cu încălcarea regimului incompatibilităţilor de această posibilitate.

Cât priveşte puterea lucrului judecat, Înalta Curte constată că prima instanţă a reţinut în mod corect că aceasta nu poate fi opusă în litigiul de faţă. După cum s-a arătat anterior, instanţa specializată în dreptul muncii a pronunţat o soluţie în baza unor dispoziţii legale care nu sunt incidente în prezenta cauză (Codul muncii), iar actele juridice analizate (contractul de muncă şi actul adiţional) au o natură juridică diferită de actul administrativ a cărui desfiinţare s-a solicitat în prezenta cauză. Soluţia din dosarul nr. x/2018, prin care s-a constatat lipsa interesului procesual, a fost motivată strict prin raportare la specificul raporturilor de muncă (care nu permit repunerea părţilor în situaţia anterioară) şi nu poate fi aplicată mutatis mutandis într-un litigiu de drept administrativ, în care se verifică legalitatea unui act administrativ emis de o autoritate publică, prin prisma dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 raportat la Legea nr. 176/2010.

Drept urmare, nu există vreo chestiune litigioasă dezlegată în dosarul nr. x/2018, care să se opună cu putere de lucru judecat în litigiul pendinte, câtă vreme Ordinul nr. 299/2011 nu a făcut obiectul analizei în dosarul amintit, fiind un act administrativ supus examinării în condiţiile Legii nr. 554/2004.

Pentru toate aceste considerente, constatând că nu sunt incidente cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 54/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul declarat de pârâta Societatea Română de Radiodifuziune, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Societatea Română de Radiodifuziune împotriva sentinţei civile nr. 908 din 1 octombrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 16 noiembrie 2022.