PNDR 2014-2020 Sub-measure 6.1 Eligibility: Employment Location and Border Zone Definition Under Applicable Applicant Guide Version

Şedinţa publică din data de 11 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată reclamanta Întreprinderea Individuală A., prin reprezentant legal, a solicitat, în contradictoriu cu intimata Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale Bucureşti, pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti prin care să se dispună anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/18.09.2020 privind proiectul "Instalarea tinerei A. ca şefă de exploataţie agricolă în comuna B., sat. Cuza Vodă, jud. Brăila", precum şi a deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 17557/20.11.2020 şi repararea pagubei, prin restituirea sumei de 136.170 RON.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Galaţi – secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 50/2021 din 25 martie 2021, a admis acţiunea formulată de reclamanta Întreprinderea Individuală A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, a anulat procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/18.09.2020 privind proiectul "Instalarea tinerei A. ca şefă de exploataţie agricolă în comuna B., sat Cuza Vodă, judeţul Brăila" şi decizia de soluţionare a contestaţiei nr. 17557/20.11.2020 şi a dispus restituirea către reclamantă a sumei de 136.170 RON.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a declarat recurs.

Recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

După o amplă prezentare a situaţiei de fapt, în motivarea recursului se arată că hotărârea pronunţată de instanţa de fond a fost dată cu încălcarea greşită a normelor de drept material în materia acordării finanţării nerambursabile comunitare, respectiv a dispoziţiilor art. 11, art. 29 alin. (2) din Hotărârea Guvernului nr. 226/2015, a prevederilor din Ghidului Solicitantului pe sub-măsura 6.1, a prevederilor Fişei tehnice a sub-măsurii 6.1

În opinia recurentei, instanţa de fond s-a raportat în mod greşit la o altă versiune a Ghidului Solicitantului pe sub-măsura 6.1, iar nu la cea aplicabilă în prezenta speţă

De asemenea, au fost ignorate sau interpretate în mod greşit dispoziţiile art. 11 din H.G. nr. 226/2015, care dispun următoarele: "Cheltuielile eligibile finanţate din fonduri nerambursabile prin măsurile PNDR 2014-2020, precum şi cheltuielile neeligibile sunt cele prevăzute în fişele măsurilor/submăsurilor şi în schemele de ajutor de stat/de minimis şi sunt descrise în Ghidul solicitantului, precum şi cele ale art. 29 alin. (2) din acelaşi act normativ."

Conform definiţiei dată de Ghidul solicitantului submăsurii 061, sesiunea 2016, valabil în sesiunea 01/2017 în care a aplicat beneficiarul, zona limitrofă este "zona delimitată de comunele sau oraşele cu care comuna în care este înregistrată exploataţia are graniţe comune, în acelaşi judeţ şi/sau în judeţele vecine, inclusiv cel mai apropiat oraş (conform hartă rutieră) de UAT în care este înregistrată exploataţia."

Potrivit dispoziţiilor procedurale şi a Planului de afaceri, locul de muncă constituie obiectiv obligatoriu, care la momentul semnării contractului de finanţare al beneficiarului era îndeplinit, deoarece reprezentantul legal nu era angajat, însă prin încadrarea sa într-o activitate salarizată în oraşul Brăila, nu mai este îndeplinit criteriul de eligibilitate EG5.

Chiar anterior depunerii cererii de finanţare, reclamanta avea cunoştinţă de aceste obligaţii întrucât, prin Ghidului Solicitantului pentru Submăsura 6.1 "Sprijin pentru instalarea tinerilor fermieri", valabil pentru sesiunea de depunere proiecte 01/2017, se impunea clar că Planul de afaceri ce va fi depus de solicitant trebuie să respecte obligatoriu o serie de condiţii, una dintre acestea fiind aceea potrivit căreia: "în cazul în care tânărul fermier care se instalează, va fi încadrat într-o activitate salarizată, în termen de maximum 9 luni de la data semnării contractului de finanţare, locul de muncă al acestuia (sediul social/punctul de lucru al angajatorului) trebuie sa fie în aceeaşi UAT sau zona limitrofă a UAT în care este înregistrată exploataţia (în cazul în care condiţia nu este deja respectată)".

Dat fiind că reclamanta a cunoscut încă de la momentul depunerii cererilor de finanţare condiţiile de accesare a finanţării în cadrul Sub-măsurii 061, respectiv condiţiile prevăzute în cadrul PNDR 2014/2020, puse la dispoziţia acestora atât prin Ghidul solicitantului măsurii 061, cât şi prin informaţiile care au fost postate pe site-ul oficial al Agenţiei, la care au avut acces toţi beneficiarii, aceasta dă dovadă de rea-credinţă, încercând să inducă în eroare instanţa de judecată cu privire la obligaţiile pe care şi le-a asumat odată cu depunerea cererii de finanţare.

Aşadar, nu este suficient ca reclamanta să îndeplinească doar una din condiţiile obligatorii necesare decontării tranşei finale de plată din PNDR 2014-2020, ci aceasta trebuie să îndeplinească toate obligaţiile asumate, astfel că dosarul cererii de plată trebuia depus de aceasta ca dovadă a respectării tuturor criteriilor de eligibilitate, inclusiv a celor legate de locul său de muncă.

O altă critică adusă sentinţei atacate se referă la faptul că instanţa de fond a apreciat în mod greşit că reclamanta "a atins obiectivul mutării domiciliului titularului în localitatea în care se află exploataţia..."

Trebuie avut în vedere faptul că în baza cererii de finanţare, a declaraţiilor pe propria răspundere şi a planului de afaceri depuse de către solicitant, care a avut drept scop obţinerea sprijinului financiar nerambursabil, s-a acordat un anumit punctaj şi drept urmare proiectul a fost declarat eligibil şi selectat în detrimentul altor solicitanţi.

Aşadar, respectarea tuturor condiţiilor cerute pentru acordarea finanţării este impusă de reglementări comunitare şi naţionale, acestea urmând a se verifica pe întreaga perioadă de implementare a unui proiect, respectiv de la data acordării contractului de finanţare şi pe o perioadă de încă cinci ani.

Mai mult decât atât, reverificarea criteriilor de eligibilitate poate fi făcută de către autoritatea contractantă, în virtutea atribuţiilor de garant al respectării condiţiilor de acordare a fondurilor comunitare şi naţionale, oricând pentru a se asigura că aceste fonduri sunt acordate cu respectarea prevederilor legale naţionale şi comunitare.

Totodată, trebuie avut în vedere că cea mai mare parte din finanţarea solicitată de reclamantă provine din Fondul European pentru Agricultură si Dezvoltare Rurală, sprijinul fiind pus la dispoziţia României în baza Regulamentului (CE) nr. 1305/2013, situaţie în care recurenta este ţinută de condiţiile impuse de Regulament, neputând dispune peste o astfel de reglementare.

Recurenta critică sentinţa şi din perspectiva art. 488 alin. (1) punctul 6 din C. proc. civ., în sensul că sentinţa "nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei", deoarece instanţa de fond a reţinut, în mod eronat, că "obligaţia asumată prin contract a fost una generală, prevăzută la art. 3 alin. 5, care stabileşte că: în cazul în care beneficiarul va fi încadrat într-o activitate salarizată, locul de muncă deţinut va fi în acelaşi UAT sau în zona limitrofă a UAT în care este înregistrată exploataţia, în maxim 9 luni de la data semnării Contractului de finanţare cu AFIR."

În susţinerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii şi practică judiciară.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata Întreprinderea Individuală A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Intimata a susţinut că, în versiunea din 2016 a Ghidului solicitantului, noţiunea era definită ca: "zona delimitată de comunele sau oraşele cu care comuna în care este înregistrată exploataţia are graniţe comune, în acelaşi judeţ şi/sau în judeţele vecine, inclusiv cel mai apropiat oraş (conform hartă rutieră) de UAT în care este înregistrată exploataţia".

Aceasta a fost actualizată prin versiunea din 25.04.2017 a Ghidului, după cum urmează: "zona limitrofă - reprezintă zona constituită din UAT-urile aflate la o distanţă de maxim 75 km (conform hartă rutieră) faţă de UAT în care este înregistrată exploataţia agricolă". Aceasta formă a definiţiei noţiunii de "zonă limitrofă" a rămas neschimbată până în prezent, având acelaşi conţinut inclusiv în versiunea din 2020 a Ghidului solicitantului. Începând cu 25.04.2017, pe portalul AFIR nu s-a mai regăsit forma anterioară a Ghidului, ci doar formele actualizate ale acestuia, în care noţiunea de zonă limitrofă şi-a menţinut definiţia din aprilie 2017.

În opinia sa, autoritatea recurentă nu informează beneficiarii cu privire la variante alternative ale Ghidului, ci exclusiv cu privire la cea în vigoare, acesta fiind un argument suplimentar al faptului că beneficiarii programului trebuie să respecte exclusiv ghidul în vigoare, iar nu variantele anterioare, de care nu mai pot lua cunoştinţă de la momentul la care s-a adoptat noua versiune şi s-a încărcat pe site-ul instituţiei în locul celei vechi.

Aşadar, la data încadrării titularului într-o activitate salarizată, pe postul de consilier juridic în cadrul unui birou notarial din Brăila, respectiv 20.11.2017, era aplicabilă versiunea actualizată la data de 25.04.2017 a Ghidului, în care zona limitrofă era constituită din toate UAT-urile aflate într-o arie de cel mult 75 km faţă de comuna B., în care se află exploataţia. La data angajării, titularul întreprinderii nu avea posibilitatea de a lua cunoştinţă de alte definiţii ale noţiunii, respectiv de variantele anterioare ale ghidului, tocmai ca urmare a faptului că autoritatea le-a înlăturat de pe site, cu ocazia adoptării variantei actualizate a acestuia.

Politica AFIR de a şterge de pe site variantele vechi ale ghidului şi de a avea o singură variantă oficială întăreşte susţinerea cu privire la faptul că modificările Ghidului sunt de imediată aplicabilitate, înlocuind variantele anterioare, cu privire la toţi beneficiarii care au contracte de finanţare în perioada de implementare, respectiv post-implementare.

În motivarea caii de atac, recurenta-pârâtă susţine că soluţia pronunţată de instanţa de fond este fundamentată atât pe considerente din care reiese netemeinicia acţiunii, cât şi pe considerente din care reiese că cererea de chemare în judecată este întemeiată, respectiv că instanţa nu a analizat şi soluţionat toate criticile formulate.

Pretinsa contradicţie o reprezintă faptul că, deşi instanţa de fond a identificat explicit definiţia dată noţiunii de zonă limitrofă la data semnării Contractului de finanţare, a considerat totuşi că, în cauză, criteriul de eligibilitate nu a fost încălcat, întrucât a ţinut cont de definiţia noţiunii prevăzută în varianta Ghidului solicitantului de la data angajării.

Intimata apreciază să sentinţa nu conţine motive contradictorii, instanţa de fond stabilind corect noţiunea de zonă limitrofă aplicabilă în speţă, pe baza căreia să se stabilească dacă criteriul de eligibilitate constând în locul în care se poate desfăşura de către titularul întreprinderii activitate salarizată a fost sau nu respectat.

Instanţa de fond, analizând cele două forme succesive ale definiţiei date noţiunii de zonă limitrofă, a decis argumentat care era forma în vigoare, fără ca în această succesiune de argumente logico-juridice să existe vreo contradicţie. Raţionamentul Curţii de Apel Galaţi este uşor de urmărit şi de înţeles, fiind în mod neechivoc în sensul că se aplică forma în vigoare la data angajării titularului într-o activitate salarizată, 20.11.2019, întrucât la data de 25.04.2017 Ghidul s-a modificat cu privire la definiţia dată acestei noţiuni.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că prin cererea de chemare în judecată reclamanta a solicitat anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/18.09.2020 şi anularea Deciziei nr. 17557/20.11.2020 de soluţionare a contestaţiei.

Instanţa de fond a admis acţiunea reclamantei apreciind că aceasta a făcut dovada unei implementări corecte şi complete a planului de afaceri, aspect reliefat de cele două procese-verbale de control, întocmite de autoritatea pârâtă în 03.10.2019 şi 05.11.2019, care au confirmat finalizarea investiţiei, fiind atins şi obiectivul mutării domiciliului titularului în localitatea în care se află exploataţia.

Soluţia pronunţată de instanţa de fond nu este împărtăşită şi de instanţa de control judiciar.

Înalta Curte constată că potrivit prevederilor contractuale, beneficiarul trebuia să depună cererea pentru acordarea tranşei a II-a de plată, reprezentând 25% din valoarea totală nerambursabilă, în maximum 33 de luni de la data semnării Contractului de finanţare.

Reclamanta A. I.I. în calitate de beneficiar al contractului de finanţare nr. x/06.04.2017 a depus la data de 03.07.2019 dosarul cererii de plată, tranşa a II-a. Cererea de plată a fost declarată conformă la data de 15.07.2019, urmând a fi instrumentată în vederea evaluării eligibilităţii acesteia în următoarea perioadă.

Din cauza numeroaselor cereri de plată, a unui număr crescut de solicitări de modificări contractuale, a cererilor de vizită pe teren în vegetaţie, precum şi a unui personal subdimensionat alocat pentru instrumentarea acestor sarcini, perioada de evaluare a beneficiarului A. I.I. s-a realizat pe o perioadă mai lungă de timp.

Implementarea corectă a planului de afaceri este condiţionată de realizarea obiectivelor propuse printre altele, referitoare la locul de muncă. În cazul în care beneficiarul este încadrat într-o activitate salarizată, aceasta trebuie să fie în aceeaşi UAT sau zona limitrofă a UAT în care este înregistrată exploataţia vizată pentru sprijin, până la momentul demarării implementării planului de afaceri. La data încheierii contractului de finanţare cu AFIR, reprezentantul legal al beneficiarului A. I.I., nu era angajat, însă la 7 luni de la semnarea contractului de finanţare acesta s-a angajat în municipiul Brăila (20.11.2017).

Astfel fiind, în mod corect s-a constatat că locul de muncă deţinut de aceasta nu respectă dispoziţiile procedurale privind definiţia zonei limitrofe dată de Ghidul solicitantului, cât şi angajamentul luat de aceasta în Declaraţia F.

Conform definiţiei dată de Ghidul solicitantului, zona limitrofă este: "zona delimitată de comunele sau oraşele cu care comuna în care este înregistrată exploataţia are graniţe comune, în acelaşi judeţ şi/sau în judeţele vecine, inclusiv cel mai apropiat oraş (conform hartă rutieră) de UAT în care este înregistrată exploataţia."

Locul de muncă constituie condiţie obligatorie în Planul de afaceri, care la momentul semnării contractului de finanţare al beneficiarului era îndeplinit, deoarece reprezentantul legal nu era angajat. Prin angajarea beneficiarului în oraşul Brăila a fost afectată îndeplinirea acestui obiectiv, ceea ce a condus la decizia de neeligibilitate a cererii de plată tranşa a II-a.

Echipa de control a procedat la efectuarea unei verificări documentare a obiectivelor şi îndatoririlor ce decurg din prevederile Cererii de Finanţare, ale Contractului de Finanţare, altor documente şi înscrisuri referitoare la termenele de depunere ale cererilor de plată de către beneficiar.

În urma verificărilor efectuate au fost constatate neregularităţi care au fost consemnate în Procesul-verbal înregistrat la A.F.I.R. sub nr. x/18.09.2020, prin care s-a constituit în sarcina reclamantei un debit în cuantum de 136.170 RON.

La data de 06.08.2018, când s-a împlinit termenul de nouă luni de la data semnării Contractului de finanţare şi a devenit exigibilă obligaţia beneficiarului exploataţiei ca locul de muncă să se afle în interiorul zonei limitrofe a UAT-ului, această condiţie era îndeplinită, având în vedere că municipiul Brăila se află la o distanţă de 47 km de B..

Obligaţia cu privire la locul de muncă urma să fie executată în forma în care era reglementată la momentul exigibilităţii sale, iar nu într-o formă anterioară, care nu mai era valabilă la acea dată.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, Înalta Curte apreciază că nu prezintă importanţă forma de reglementare a noţiunii de zona limitrofă la momentul semnării contractului, în situaţia în care aceasta s-a modificat anterior scadenţei obligaţiei asumate.

Astfel, odată cu depunerea Cererii de finanţare, reclamanta a completat Declaraţia F pe propria răspundere, prin care s-a obligat ca "în cazul în care mă voi angaja ulterior depunerii Cererii de finanţare, voi respecta condiţia privind deţinerea unui loc de muncă în aceeaşi UAT sau zona limitrofă a UAT în care este înregistrată exploataţia, în maximum 9 luni de la data semnării contractului de finanţare".

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că la nouă luni de la semnarea Contractului de finanţare, aceasta s-a angajat în municipiul Brăila, localitate ce nu se află în zona limitrofă a UAT din care făcea parte exploataţia pentru care a primit finanţare, ci se află la 48 km de sat Cuza Vodă - comuna B., faţă de oraşul Ianca care se află la 39 km de localitatea în care este domiciliată, astfel că localitatea Ianca este cel apropiat ca distanţă conform prevederilor din Ghidul solicitantului.

Prin urmare, reclamanta a încălcat obligaţia privind deţinerea unui loc de muncă în aceeaşi UAT sau zonă limitrofă a UAT în care este înregistrată exploataţia.

Respectarea tuturor condiţiilor cerute pentru acordarea criteriilor de eligibilitate este impusă de reglementări comunitare şi naţionale, acestea urmând a se verifica pe întreaga perioadă de implementare a unui proiect, respectiv de la data acordării deciziei de finanţare şi pe o perioada de încă cinci ani.

Trebuie avut în vedere faptul că în baza memoriului justificativ şi a planului de afaceri pe care beneficiarul l-a depus la dosarul Cererii de Finanţare, acestuia i s-a acordat un punctaj prin care a fost declarat eligibil şi selectat în detrimentul altor solicitanţi.

Prin Contractul de finanţare, beneficiarul s-a angajat să implementeze proiectul pe proprie răspundere, cu maximum de profesionalism, eficienţă şi vigilenţă în conformitate cu cele mai bune practici în domeniul vizat.

Aşadar, nu este suficient ca reclamanta să îndeplinească doar una din condiţiile obligatorii necesare decontării tranşei finale de plată din PNDR 2014-2020, ci aceasta trebuie să îndeplinească toate obligaţiile asumate, astfel că dosarul cererii de plată trebuia depus de aceasta ca dovadă a respectării tuturor criteriilor de eligibilitate, inclusiv a celor legate de locul său de muncă.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că reclamanta nu a respectat condiţia de eligibilitate EG 5 menţionată în fisa tehnică sub-măsurii 6.1., referitoare la încheierea unui contract de muncă într-o zonă limitrofă exploataţiei agricole finanţate din fonduri europene nerambursabile.

Neregula menţionată de AFIR în Procesul-verbal contestat nu poate fi calificată drept abuz al autorităţii contractante.

Neregula poate fi observată şi sancţionată în orice etapă a implementării proiectului, când există posibilitatea să se identifice şi faptele care probează neregula.

Potrivit art. 11 din H.G. nr. 226/2015: "Cheltuielile eligibile finanţate din fonduri nerambursabile prin măsurile PNDR 2014-2020, precum şi cheltuielile neeligibile sunt cele prevăzute în fişele măsurilor/submăsurilor şi în schemele de ajutor de stat/de minimis şi sunt descrise în Ghidul solicitantului."

Prin urmare, pentru selectarea şi declararea ca eligibil a unui proiect este obligatoriu a fi îndeplinite cu rigurozitate toate criteriile de eligibilitate întocmai cum sunt ele impuse prin Ghidul solicitantului.

Reclamantei îi revenea obligaţia de a respecta toate criteriile de eligibilitate, fiind în interesul său de a realiza un proiect eligibil, menţinerea acestor criterii verificându-se pe tot parcursul implementării proiectului cât şi ulterior realizării acestuia, în perioada de monitorizare.

Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt întemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală, care va fi casată.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată, şi, rejudecând, va respinge acţiunea formulată de reclamanta, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta – pârâtă Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva sentinţei nr. 50/2021 din 25 martie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Galaţi – secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată, şi, rejudecând, respinge acţiunea formulată de reclamanta Întreprinderea Individuală A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 noiembrie 2022.