Admissibility of challenging a negative medical specialist title recognition opinion as a final administrative act when no ministerial order was issued

Şedinţa publică din data de 3 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi la data de 27.10.2020, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu Ministerul Sănătăţii şi Colegiul Medicilor din România: anularea adresei nr. x/18.09.2020 emisă de Ministerul Sănătăţii, de respingere a contestaţiei; admiterea contestaţiei formulată împotriva adresei nr. x/28.04.2020 emisă de Colegiul Medicilor din România, înregistrată la Ministerul Sănătăţii sub nr. x/28.04.2020 şi pe cale de consecinţă: în principal: recunoaşterea calificării profesionale de medic specialist, specializarea cardiologie în vederea exercitării profesiei de medic cardiolog pe teritoriul României; în subsidiar: obligarea Ministerului Sănătăţii la recunoaşterea titlului de medic specialist, specialitatea cardiologie; obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 10 din 19 ianuarie 2021 Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiate excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâtul Colegiul Medicilor din România şi excepţia lipsei de interes invocată de pârâtul Ministerul Sănătăţii şi a respins ca inadmisibilă acţiunea promovată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâţii Colegiul Medicilor din România şi Ministerul Sănătăţii.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta A., criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii în sensul respingerii excepţiei inadmisibilităţii şi, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare instantei de fond, iar în subsidiar admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului s-a arătat că hotărârea a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Astfel, adresa nr. x/18.09.2020 reprezintă singurul document comunicat recurentei, emis de Ministerul Sănătăţii, prin care i s-a adus la cunoştinţă faptul că, urmare a contestaţiei depuse, Comisia de solutionare a contestaţiilor a validat decizia Colegiului Medicilor din România, recomandând ca titlul de medic specialist specialitatea cardiologie să nu fie recunoscut pe teritoriul României.

Prin urmare, acesta este, faţă de recurentă, actul unilateral cu caracter individual, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii, care a produs consecinţe juridice faţă de aceasta, în sensul nerecunoaşterii titlului de medic specialist cardiolog.

Totodată, avizul negativ emis de Colegiul Medicilor din România nr. 3490/28.04.2020 reprezintă, la rândul său, un act administrativ cu caracter individual, întrucât, pe de o parte, acesta a produs efecte juridice de sine stătătoare, constând în nerecunoaşterea titlului de medic specialist, iar pe de altă parte a stat la baza respingerii cererii de recunoaştere, prin menţinerea concluziilor acestuia de către comisia naţională de soluţionare a contestaţiilor.

Instanţa de fond a reţinut faptul că reclamanta nu a contestat decizia nr. 8/2020, însă aceasta nu numai că nu i-a fost comunicată niciodată, cu excepţia momentului depunerii în prezenta cauză, însă nici nu a fost emisă de către o entitate cu personalitate juridică, în măsură a fi parte în instanţă şi faţă de care să se solicite anularea.

Soluţia instanţei de fond vizează în realitate numai capătul de cerere constând în anularea adresei nr. x/18.09.2020; or recurenta a solicitat inclusiv, în principal, recunoaşterea de către instanţa de judecată a titlului de medic specialist, ca urmare a constatării îndeplinirii cerinţelor legale în acest sens, iar în subsidiar, obligarea Ministerului Sănătăţii la această recunoaştere.

Mai mult decât atât, dacă actele contestate nu reprezintă acte administrative individuale, fiind simple recomandări, iar capetele de cerere prin care s-a solicitat recunoaşterea ca urmare a constatării, de către instanţa de judecată, a întrunirii cerinţelor legale în vederea recunoaşterii titlului de medic specialist ar fi inadmisibile, singurul astfel de act fiind, în opinia instanţei de fond, ordinul Ministrului Sănătăţii, iar acest ordin nu poate fi emis decât în cazul recunoaşterii titlului de medic specialist, recurenta a apreciat că o asemenea abordare echivalează cu însăşi încălcarea liberului acces la justiţie şi a reiterat faptul că, în privinţa sa comisia mixtă de recunoaştere a titlului de medic specialist cardiolog a constatat îndeplinite toate cerinţele legale în acest sens şi a recomandat recunoaşterea titlului de medic specialist cardiolog.

Prin intermediul celui de al doilea motiv de recurs invocat - art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta a subliniat că motivarea hotărârii cuprinde motive contradictorii, în sensul că, pe de o parte instanţa invocă faptul că Decizia nr. 8/2020 emisă de Comisia naţională de soluţionare a contestaţiilor nu a fost contestată, inducând ideea conform căreia aceasta ar fi reprezentat actul administrativ producător de efecte juridice, iar pe de altă parte susţine că această decizie reprezintă, în fapt, o simplă recomandare, care nu obligă Ministerul Sănătăţii în niciun mod, acesta având dreptul, în mod independent, să decidă asupra recunoaşterii titlului de medic specialist.

Or, dacă în opinia instanţei însăşi Decizia nr. 8/2020 nu reprezintă decât o recomandare, fără ca aceasta să producă efecte juridice, nu se poate susţine, în mod întemeiat, că aceasta ar fi fost un act administrativ susceptibil a fi contestat pentru a face admisibilă acţiunea introductivă de instanţă.

In subsidiar, recurenta a subliniat că, având în vedere dispozitiile art. 6 alin. (1) din Norme conform cărora, în cazul în care formarea de specialist analizată întruneşte toate cerinţele prevăzute la art. 1 alin. (1) lit. a) şi art. 5 alin. (3), comisia mixtă înaintează către Colegiul Medicilor din România procesul-verbal cu concluziile comisiei şi o copie a dosarului titularului. Pe baza raportului emis de către comisia mixtă, Colegiul Medicilor din România transmite Ministerului Sănătăţii avizul favorabil de recunoaştere, respectiv concluziile comisiei mixte de recunoaştere - singura în măsură să analizeze şi să constate îndeplinirea cerinţelor legale în vederea recunoaşterii, astfel că se poate vorbi şi despre un refuz nejustificat de solutionare a cererii.

Pe fondul cererii de chemare în judecată, recurenta a solicitat admiterea acesteia, anularea adresei nr. x/18.09.2020 emisă de Ministerul Sănătăţii, de respingere a contestaţiei; admiterea contestaţiei formulate împotriva adresei nr. x/28.04.2020 emisă de Colegiul Medicilor din România, înregistrată la Ministerul Sănătăţii sub nr. x/28.04.2020 şi pe cale de consecinţă, în principal recunoaşterea calificării profesionale de medic specialist, specializarea cardiologie în vederea exercitării profesiei de medic cardiolog pe teritoriul României; în subsidiar obligarea Ministerului Sănătăţii la recunoaşterea titlului de medic specialist, specialitatea cardiologie.

Prezentând parcursul educaţional şi profesional, recurenta a arătat că urmare depunerii la Ministerul Sănătăţii a cererii de recunoaştere, în temeiul prevederilor H.G. nr. 764/2017, a titlului de medic specialist cardiolog, Comisia de recunoaştere a titlurilor de medic specialist în specialitatea Cardiologie a comunicat la data de 28.04.2020 către Ministerul Sănătăţii - Centrul de Resurse Umane în Sănătate Publică: - structura stagiilor de pregătire efectuate, care respectă curricula de pregătire în specialitatea Cardiologie de durată de 5 ani, valabilă în acest moment în România; - diferenţele între traseul de pregătire şi cel precizat în curricula din România sunt minore şi nu au un impact asupra calităţii pregătirii; - rezultatele analizei acestui dosar, cuprinzând toate certificatele, adeverinţele şi alte documente doveditoare au fost depuse la sediul Colegiului Medicilor pe 22 aprilie 2020; - procesul-verbal individual este semnat olograf de fiecare din membrii comisiei.

Prin urmare, propunerea comisiei a fost aceea de recunoaştere a diplomei de medic cu specializarea în Cardiologie. Cu toate acestea, prin Adresa Colegiului Medicilor din Romania nr. 3490/28.04.2020, acesta a avizat negativ demersul reclamantei de recunoaştere a specialităţii de Cardiologie în România.

În opinia recurentei, avizul negativ a fost emis cu încălcarea prevederilor art. 6 alin. (1) din Normele anexă la H.G. nr. 764/2017, care conţin prevederi legale de strictă interpretare şi aplicare. Astfel, demersul Colegiului Medicilor din România, de a ignora avizul favorabil dat de comisia mixtă, investită cu analiza şi soluţionarea cererii, este complet abuziv şi nelegal şi excede prevederilor legale .

De asemenea, atât adresa nr. x/18.09.2020, cât şi avizul negativ sunt lovite de nulitate absolută, dată fiind lipsa de motivare şi de transparenţă din partea intimaţilor, de la momentul depunerii cererii reclamantei până la respingerea contestaţiei formulate împotriva respingerii cererii de recunoaştere.

Nu există absolut niciun argument prezentat de intimaţi din care să rezulte considerentele respingerii cererii, respectiv a contestaţiei, susţinut printr-o motivare raportată la situaţia concretă şi textele de lege relavante; nu există astfel nicio motivare în fapt sau în drept, în ciuda faptului că a fost primit aviz pozitiv din partea comisiei de specialitate, dar şi a faptului că nu s-au solicitat documente suplimentare sau efectuarea unei probe practice, de aptitudini, în condiţiile în care se aprecia că este necesară o astfel de probă pentru suplinirea unor cerinţe.

Obligaţia autorităţii emitente de a motiva actul administrativ constituie o garanţie contra arbitrariului administraţiei publice şi se impune cu deosebire în cazul actelor prin care se modifică ori se suprimă drepturi sau situaţii juridice individuale şi subiective.

4. Apărările formulate de intimaţi

Intimaţii-pârâţi Ministerul Sănătăţii şi Colegiul Medicilor din România au depus întâmpinare, aceştia solicitând, în esenţă, respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe, care a constatat caracterul inadmisibil al cererii de chemare în judecată formulate de reclamantă.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Reclamanta A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu solicitarea de verificare a legalităţii adreselor nr. x/18.09.2020 emisă de Ministerul Sănătăţii şi nr. 3490/28.04.2020 emisă de Colegiul Medicilor din România, în cadrul procedurii derulate conform H.G. nr. 764/2017 în vederea recunoaşterii titlului de medic specialist, specialitatea cardiologie.

Prima instanţă a respins acţiunea ca inadmisibilă, reţinând, în esenţă, că adresele contestate nu au trăsăturile caracteristice unui act administrativ, ele neproducând efecte juridice de sine stătătoare specifice dreptului administrativ, ci având doar un rol de informare asupra soluţiei privind contestaţia formulată, iar reclamanta a criticat aceasă soluţie, calea de atac astfel promovată fiind întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Verificând sentinţa recurată prin prisma cazului de casare reglementat art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., referitor la interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, raportat la obiectul cererii de chemare în judecată, Înalta Curte constată următoarele:

H.G. nr. 764/2017 pentru aprobarea Normelor privind recunoaşterea diplomelor, certificatelor şi titlurilor de medic specialist, eliberate de un stat terţ, altul decât Australia, Canada, Israel, Noua Zeelandă şi Statele Unite ale Americii, reglementează autorităţile competente şi procedura pe care deţinătorii unor astfel de titluri trebuie să o parcurgă.

În prezenta cauză, reclamanta a depus la Ministerul Sănătăţii, în temeiul dispoziţiilor H.G. nr. 764/2017, cerere de recunoaştere a titlului de medic specialist cardiolog, aceasta fiind însoţită de documentele justificative, dar şi cele obligatorii prevăzute de 3 din Norme.

În urma analizei realizate conform dispoziţiilor art. 5 alin. (3) din Norme, prin procesul-verbal nr. x/28.04.2020 Comisia mixtă de recunoaştere a titlurilor de medic specialist (în specialitatea cardiologie) a propus recunoaşterea diplomei de medic cu specializarea în cardiologie pentru dr. A., însă prin adresa nr. x/28.04.2020 Colegiul Medicilor din România a avizat negativ demersul reclamantei.

Împotriva adresei conţinând avizul negativ anterior menţionat reclamanta a formulat contestaţie, soluţionată prin decizia nr. 8/2020 (înregistrată sub nr. x/7.09.2020) emisă de Comisia naţională de soluţionare a contestaţiilor constituită în baza H.G. nr. 764/2017.

Din cuprinsul actului normativ care o reglementează (H.G. nr. 764/2017), reiese faptul că procedura de recunoaştere a titlului de medic specialist se finalizează, potrivit art. 6 alin. (3) din Norme, prin emiterea unui ordin al ministrului sănătăţii, care se comunică titularului şi Colegiului Medicilor din România, iar potrivit art. 7 alin. (8) "respingerea cererii de recunoaştere se aprobă de către ministrul sănătăţii pe baza avizului negativ temeinic justificat înaintat de Colegiul Medicilor din România pe baza concluziilor stabilite de comisia mixtă şi a procesului-verbal detaliat întocmit în acest sens de acesta şi se aduce la cunoştinţa petentului împreună cu motivele care stau la baza acesteia."

Indiferent de modul de soluţionare a cererii de recunoaştere a titlului de medic specialist, acesta trebuie să se concretizeze într-un act emis de către ministrul sănătăţii. În cazul particular al recurentei-reclamante nu a fost emis un act final/ordin al ministrului sănătăţii. Procedura urmată de aceasta se încheie cu avizul negativ emis de Colegiul Medicilor din România nr. 3490/28.04.2020, astfel încât, contrar celor reţinute de prima instanţă, acesta produce efecte juridice faţă de reclamantă şi poate fi contestat.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază a fi întemeiată critica referitoare la soluţia de admitere a excepţiei inadmisibilităţii, aceasta fiind rezultatul interpretării şi aplicării greşite a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c), art. 8 alin. (1) şi art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, din perspectiva naturii juridice şi a efectelor produse de actele contestate de reclamantă, aspect de natură a atrage incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

De asemenea, Înalta Curte reţine că recurenta a invocat şi cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., pe care însă îl apreciază nefondat, ca urmare a faptului că sentinţa atacată îndeplineşte exigenţele prevăzute de dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., judecătorul fondului expunând argumentele care au condus la formarea convingerii sale.

Pentru considerentele expuse, constatând că, urmare a admiterii excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, prima instanţă nu a judecat litigiul în fond, în temeiul art. 20 din Legea nr. 544/2004 şi art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantă, va casa sentinţa recurată, cu consecinţa trimiterii cauzei la aceeaşi instanţă, în vederea soluţionării pe fond a acţiunii formulate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 10 din 19 ianuarie 2021 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 3 noiembrie 2022.