Incompatibility of concurrent deputy mayoralty and public hospital administrative council membership under special integrity norms

Şedinţa publică din data de 1 februarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal la data de 17.05.2019, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate a solicitat instanţei Anularea raportului de evaluare nr. x/23.04.2019, întocmit în lucrarea nr. 4476/A/II/09.02.2017 de către Agenţia Naţionala de Integritate (ANI), ca fiind nefondat, cu obligarea la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 185/2019 din 26 septembrie 2019, Curtea de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 185/2019 din 26 septembrie 2019 a Curţii de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A., în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

Arată recurentul că sentinta nu cuprinde motivele pe care se bazează, instanţa de fond motivând sentinţa atacată prin prisma unor dispoziţii legale străine de chestiunea litigioasă, astfel încât conditiile în care instanţa de fond ar fi trebuit sa analizeze daca exercitarea simultana a functiei sau demnităţii publice (in speta, funcţia de viceprimar) cu exercitarea atribuţiilor legale în calitate de reprezentant al Primăriei Gherla in cadrul Consiliului de Adminstratie al Spitalului Municipal Gherla, generează o stare de pericol pentru exercitarea cu integritate a functiei publice, cu atât mai mult cu cat calitatea de membru in consiliul de administratie nu este remunerata. Toata aceasta analiza ar fi trebuit sa se realizeze prin raportare la atribuţiile viceprimarului, a membrului in consiliul de administratie din cadrul unui spital public si prin raportare la procedura de desemnare a reprezentantului Consiliului local Gherla in cadrul Consilului de Administratie al Spitalului Municipal Gherla.

Apreciază recurentul că prevederile art. 87 alin. (1) lit d din Legea nr. 161/2003, sub aspectul situaţiilor în care se poate reţine că exercitarea concomitentă a funcţiei de viceprimar cu cea de membru în consiliul de administratie al unui spital public din subordinea UAT şi care generează o stare de incompatibilitate, au fost interpretate greşit.

Chiar daca instanta de fond a analizat aplicarea în timp a dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. d) teza finală din Legea nr. 161/2003 raportat la "îmbunătăţirile" aduse prin Legea nr. 128/2017, text în vigoare începand cu data de 10.06.2017, este evident ca situaţiile de exceptie prevăzute în mod expres începând cu data de 10.06.2017 au existat şi în forma iniţială, atâta timp cat nu au fost prevăzute ca incompatibilităţi în varianta anterioară datei de 10.06.2017.

Acolo unde legea sau legiuitorul nu prevede în mod expres o astfel de interdicţie înseamna că permite cumularea celor două funcţii, conform adagiului din latina " Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus" (Unde legea nu distinge, nici noi nu trebuie sa distingem), arată recurentul.

Prin Legea nr. 128/2017, datorită neconcordanţelor existente în practica judiciara, legiuitorul pe lângă cazurile de incompatibilitate a prevăzut în mod expres şi situaţiile de exceptie.

Astfel, potrivit art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 (text în vigoare începand cu data de 10.06.2017) conţinutul acestui articol este în următoarea formă:

"Funcţia de primar şi viceprimar ...este incompatibilă cu exercitarea următoarelor funcţii sau calităţi:

d. funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie ori cenzor sau orice funcţie de conducere ori de execuţie la societăţile reglementate de Legea societăţilor nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, la regiile autonome de interes naţional, la companiile şi societăţile naţionale, precum şi la instituţiile publice, cu excepţia reprezentanţilor în adunarea generală a acţionarilor la societăţile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, a membrilor în consiliile de administraţie ale unităţilor şi instituţiilor de învăţământ de stat sau confesionale şi ale spitalelor publice din reţeaua autorităţilor administraţiei publice locale sau a altor reprezentanţi ai instituţiilor publice din subordinea unităţilor administrativ-teritoriale sau la care unitatea administrativ-teritorială pe care o conduce deţine participaţie".

Curtea de Apel Cluj a interpretat greşit normele de drept material atât timp cât în forma textului aflat în vigoare înainte de data de 10.06.2017 nu era reglementata incompatibilitatea între funcţia de viceprimar şi calitatea de membru în consiliul de administraţie a unui spital public din reţeaua autorităţilor administraţiei publice locale.

Curtea de Apel Cluj a aplicat gresit normele de drept material ale art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 prin raportare la prevederile art. 36 din Legea nr. 215/2001, art. 187 din Legea nr. 95/2006, ROF Spitalului Municipal Gherla.

Pentru a stabili in mod clar existenta unei stări de incompatibilitate între funcţia de viceprimar si cea de membru în Consiliul de Administraţie al Spitalului Municipal Gherla, instanţa de fond trebuia sa analizeze presupusa stare de incompatibilitate şi prin prisma dispoziţiilor Legii nr. 215/2001 si a Legii nr. 95/2006, ceea ce nu a făcut.

Potrivit art. 36 din Legea nr. 215/2001, în exercitarea atribuţiilor prevăzute la alin. (2) lit. d), consiliul local: " a) asigură, potrivit competenţelor sale şi în condiţiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind: 3. sănătatea".

Potrivit art. 187 din Legea nr. 95/2006: "(1) În cadrul spitalului public funcţionează un consiliu de administraţie format din 5-8 membri, care are rolul de a dezbate principalele probleme de strategie, de organizare şi funcţionare a spitalului.

(2) Membrii consiliului de administraţie pentru spitalele publice din reţeaua autorităţilor administraţiei publice locale sunt:

b) 2 reprezentanţi numiţi de consiliul judeţean ori consiliul local, după caz, respectiv de Consiliul General al Municipiului Bucureşti, din care unul să fie economist.

(8) Membrii consiliului de administraţie al spitalului public se numesc prin act administrativ de către instituţiile prevăzute la alin. (2), (3) şi (4)."

(10) Atribuţiile principale ale consiliului de administraţie sunt următoarele:

a) avizează bugetul de venituri şi cheltuieli al spitalului, precum şi situaţiile financiare trimestriale şi anuale;

b) organizează concurs pentru ocuparea funcţiei de manager în baza regulamentului aprobat prin ordin al ministrului sănătăţii, al ministrului de resort sau, după caz, prin act administrativ al primarului unităţii administrativ-teritoriale, al primarului general al municipiului Bucureşti sau al preşedintelui consiliului judeţean, după caz;

c) aprobă măsurile pentru dezvoltarea activităţii spitalului în concordanţă cu nevoile de servicii medicale ale populaţiei;

d) avizează programul anual al achiziţiilor publice întocmit în condiţiile legii;

e) analizează modul de îndeplinire a obligaţiilor de către membrii comitetului director şi activitatea managerului şi dispune măsuri pentru îmbunătăţirea activităţii;

f) propune revocarea din funcţie a managerului şi a celorlalţi membri ai comitetului director în cazul în care constată existenţa situaţiilor prevăzute la art. 178 alin. (1) şi la art. 184 alin. (1).

Conform art. 30 din Regulamentul de organizare si funcţionare a Spitalului Municipal Gherla, bugetele locale participa la finantarea unor cheltuieli de întreţinere gospodărire, reparaţii, consolidare, extindere si modernizare, a unităţii în limita creditelor bugetare aprobate cu aceasta destinaţie cu bugetele locale.

Nu în ultimul rând, de remarcat sunt atribuţiile consilierilor locali, a primarului si implicit a viceprimarului prevăzute la art. 67 si următoarele din Legea nr. 215/2001.

Atât timp cât, prin art. 187 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 95/2006, legea prevede obligativitatea desemnării a 2 reprezentanţi din cadrul Consiliului local în consiliul de administraţie al instituţiilor sanitare de interes local, nu putem discuta despre o stare de incompatibilitate în speţa de faţă.

Astfel, se observa ca atribuţiile viceprimarului in aceasta materie nu sunt in divergenta cu atribuţiile consiliului de administratie enumerate la art. 187 alin. (10) din Legea nr. 95/2006.

Din acest unghi, arată recurentul, susţinerea ANI preluată de curte, în sensul că simpla deţinere a functiei de viceprimar şi a calităţii de membru în consiliul de administraţie atrage starea de incompatibilitate nu ţine seama de atribuţiile viceprimarului care în esenţă trebuie să ţină cont de atribuţiile consilierilor locali şi să aducă la îndeplinire sarcinile trasate de primar. Altfel spus, subsemnatul în calitate de reprezentant al consiliului local desemnat prin act administrativ (HCL nr. 100/2013), nu am făcut altceva decât să aduc la îndeplinire atribuţiile viceprimarului prevăzute în Legea nr. 215/2001.

Asa fiind, numai plecând de la premisa legală ca exercitarea concomitentă a celor două calităţi nu poate genera o stare de pericol referitoare la cerinţa exercitării funcţiei de integritate, legiuitorul a putut preciza în mod expres că din consiliul de administratie al unui instituţii sanitare de interes local poate sa facă parte 2 reprezentanţi din cadrul consiliului local, numiţi prin act administrativ, activitate pentru care nu sunt remuneraţi, în caz contrar legiuitorul urmărind sa încurajeze generarea de potenţiale stări de incompatibilitate, ceea ce în mod evident ar fi absurd.

Curtea de Apel Cluj a aplicat gresit normele de drept material ale art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 prin prisma neanalizarii procedurii de desemnare a reprezentantului consiliului local in cadrul Spitalului Municipal Gherla.

Articolul 37 din Legea nr. 215/2001 prevede că: "Persoanele împuternicite să reprezinte interesele unităţii administrativ-teritoriale în societăţi comerciale, regii autonome de interes local, asociaţii de dezvoltare intercomunitară şi alte organisme de cooperare sau parteneriat sunt desemnate prin hotărâre a consiliului local, în condiţiile legii, respectându-se configuraţia politică de la ultimele alegeri locale."

Concluzionează recurentul că nu se poate susţine ca simpla calitate de membru intr-un consiliu de administratie atrage automat o starea de incompatibilitate, intrucat Art. 87 Alin 1 lit. d) din Legea nr. 161/2003 trebuie aplicat si prin raportare la textele legale care reglementeaza procedura de desemnare in aceasta calitate.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 11.12.2019, intimata-pârâtă a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul reclamant, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, neputându-se reţine incidenţa motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de pct. 6 al art. 488 alin. .(1) C. proc. civ., când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, Înalta Curte îl va respinge ca nefondat.

Aşadar, verificând considerentele sentinţei recurate, nu poate reţine incidenţa motivului de casare prevăzut de pct. 6, având în vedere că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. şi explică în mod convingător soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat susţinerile părţilor, actele şi lucrările dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a reţinut, în final, că cererea reclamantului este neîntemeiată.

Instanţa de fond a avut în vedere argumentele reclamantului, vizând evoluţia legislativă şi modificarea art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, prin Legea nr. 128/2017, reţinând, însă, că legea dispune numai pentru viitor.

Înalta Curte va înlătura criticile recurentului reclamant la adresa legalităţii sentinţei în ceea ce priveşte incompatibilitatea generată de cumulul funcţiei de viceprimar şi de membru în consiliul de administraţie al unui spital public, apreciind că nu se regăseşte în cauză incidenţa dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

După cum s-a consemnat la pct. 3 al prezentei decizii, recurentul-reclamant susţine, în esenţă, că în mod greşit prima instanţă a confirmat legalitatea Raportului de evaluare nr. x/23.04.2019 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, întrucât incompatibilitatea sesizată nu s-ar putea reţine, în raport cu evoluţia legislativă, cu raţionamentul istorico-teleologic al interpretării legilor şi cu voinţa legiuitorului de a înlătura ambiguităţile pe care ANI le interpreta în mod forţat ca o încălcare a legii.

Înalta Curte, fără a relua considerentele primei instanţe, pe care le validează, apreciindu-le a fi corecte, mai reţine că dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 stabilesc existenţa unei incompatibilităţi între funcţia de viceprimar (în speţă) şi cea de membru al consiliului de administraţie la o instituţie publică.

Art. 187 din Legea nr. 95/2006 prevede că aceste consilii de administraţie, în exercitarea atribuţiilor ce le revin, conlucrează cu autorităţile administraţiei publice locale, prin cuprinderea în componenţa sa a doi reprezentanţi numiţi de consiliul judeţean ori consiliul local.

Înalta Curte constată că actele normative în analiză, invocate de recurentul-reclamant, respectiv Legea nr. 161/2003, Legea nr. 1/2011 şi Legea nr. 215/2001 reglementează materii diferite.

Legea nr. 161/2003 reglementează regimul juridic al incompatibilităţilor şi conflictelor de interese.

Legea nr. 95/2006 reglementează privind reforma în domeniul sănătăţii.

Legea nr. 215/2001 reglementează regimul general al autonomiei locale, organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale.

Potrivit dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, reglementările de acelaşi nivel şi având acelaşi obiect se cuprind, de regulă, într-un singur act normativ, iar un act normativ poate cuprinde reglementări şi din alte materii conexe numai în măsura în care sunt indispensabile realizării scopului urmărit prin acest act.

Potrivit art. 67 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, evenimentele legislative implicite (abrogare implicită) nu sunt recunoscute în cazul actelor normative speciale ale căror dispoziţii nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea generală a materiei, decât dacă acest lucru este exprimat expres.

Prin urmare, prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 nu puteau fi abrogate implicit ca urmare a modificărilor aduse Legii nr. 215/2001 şi Legii nr. 95/2006, avându-se în vedere că normele de tehnică legislativă enunţate nu permit elaborarea unor reglementări cu acelaşi obiect prin acte normative deosebite.

Dispoziţia legală permite doar reglementarea unor materii conexe prin acte diferite şi numai dacă sunt indispensabile realizării scopului urmărit prin acest act.

Or, Înalta Curte constată că materiile reglementate în cele trei acte normative sunt deosebite şi nu conexe.

De asemenea, Legea nr. 24/2000 nu recunoaşte abrogarea implicită în cazul unor acte normative speciale, cum este Legea nr. 161/2003.

În ceea ce priveşte intenţia legiuitorului prin care s-a modificat Legea nr. 215/2001, în sensul ca viceprimarul să îşi păstreze pe durata mandatului statutul de consilier local, având toate drepturile şi îndatoririle care îi revin din această calitate, se reţine că, din cuprinsul expunerii de motive a Legii nr. 286/2006, s-a hotărât modificarea art. 61 al Legii nr. 215/2001, datorită procedurii greoaie de demitere a viceprimarului, complicată de necesitatea votului a două treimi din numărul consilierilor în funcţie şi pierderea statutului de consilier al viceprimarului.

S-a propus astfel, păstrarea calităţii de consilier a viceprimarului şi demiterea sa cu votul majorităţii consilierilor în funcţie, precum şi eliminarea restricţiilor privind atribuţiile pe care primarul le poate delega viceprimarului.

Prin urmare, modificarea legislativă nu are nicio influenţă asupra prevederilor speciale ale Legii nr. 161/2003, cu privire la incompatibilităţile funcţiei de viceprimar, persoana vizată fiind obligată să respecte dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

În cauză, se constată că recurentul-reclamant A. a fost numit în consiliul de administraţie al spitalului prin hotărâre a consiliului local (Consiliul Local al Municipiului Gherla) şi nu a primarului, iar consiliul local nu era obligat să-şi numească reprezentantul în persoana viceprimarului, putând numi orice persoană care nu se află în stare de incompatibilitate.

Se mai reţine că recurentul-reclamant a exercitat calitatea de reprezentant în consiliul de administraţie, participând la şedinţele acestuia, iar dispoziţiile legale nu condiţionează existenţa stării de incompatibilitate de plata vreunei remuneraţii.

Faţă de cele anterior antamate, Înalta Curte nu poate primi alegaţiile recurentului în sensul că: "Atâta timp cât, prin art. 187 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 95/2006, legea prevede obligativitatea desemnării a 2 reprezentanţi din cadrul Consiliului local în consiliul de administraţie al instituţiilor sanitare de interes local, nu putem discuta despre o stare de incompatibilitate în speţa de faţă." şi nici pe cele potrivit cărora,,... susţinerea ANI preluată de curte, în sensul că simpla deţinere a functiei de viceprimar şi a calităţii de membru în consiliul de administraţie atrage starea de incompatibilitate nu ţine seama de atribuţiile viceprimarului care în esenţă trebuie să ţină cont de atribuţiile consilierilor locali şi să aducă la îndeplinire sarcinile trasate de primar.".

Este corectă aserţiunea instanţei de fond în sensul că nu poate fi primită susţinerea că reclamantul A. ar fi exercitat calitatea de membru (preşedinte) al Consiliului de Administraţie al Spitalului Municipal Gherla în calitate de consilier local. Prin HCL al Municipiului Gherla nr. 47/21.06.2012, reclamantul a fost ales în funcţia de viceprimar al municipiului. Consecinţele implicate de alegerea în funcţia de viceprimar este aceea a imposibilităţii exercitării simultane şi a funcţiei de consilier local.

Totodată, din interpretarea coroborată a dispoziţiilor art. 57 alin. (7) din Legea nr. 215/2001 cu cele ale art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003 rezultă că prevalenţă în exercitare o are funcţia de viceprimar (aceasta fiind justificarea stabilirii şi plăţii indemnizaţiei aferente celei din urmă funcţii), astfel încât Agenţia Naţională de Integritate a reţinut în mod corect starea de incompatibilitate în care s-a aflat reclamantul A. în exercitarea simultană a funcţie de viceprimar şi a calităţii de membru (preşedinte) al Consiliului de Administraţie al Spitalului Municipal Gherla în perioada 15.10.2013-02.06.2016.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanţă reflectă analizarea, interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente, actul administrativ atacat fiind emis în conformitate cu prevederile legale.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 185/2019 din 26 septembrie 2019 a Curţii de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 1 februarie 2022.