Fiscal inspection liability for wage overages: interpretation of "preceding year wage fund" under state budget law and exclusion of illegal salary reductions and separate EU-funded project costs.

Şedinţa publică din data de 3 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Acţiunea judiciară

Prin acţiunea înregistrată sub nr. x/2015, la data de 9 septembrie 2015, pe rolul Tribunalului Dolj, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Institutul Naţional de Cercetare, Dezvoltare şi Încercări pentru Electrotehnică - I.C.M.E.T. Craiova a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova, anularea Dispoziţiei obligatorii nr. CV23068/07.11.2014, în ceea ce priveşte măsurile nr. 4.3. şi nr. 4.4. din cadrul Capitolului 4 "Alte măsuri dispuse", Dispoziţie emisă de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova - Activitatea de Inspecţie Fiscală - Serviciul de Inspecţie Economico- Financiară, şi a Deciziei nr. 68/P/2015 adoptată de Ministerul Finanţelor Publice - Biroul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor, prin care a fost soluţionată plângerea prealabilă formulată împotriva Dispoziţiei obligatorii.

2. Soluţia de declinare

Tribunalul Dolj, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 17/2016 din 12.01.2016, a admis excepţia de necompetenţă materială şi a declinat cauza în favoarea Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Pe rolul instanţei de trimitere, cauza a fost înregistrată sub nr. x/2016, la data de 26.01.2016.

3. Soluţiile pronunţate în primul ciclu procesual

3.1. Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 312/04.07.2016, a admis în parte acţiunea reclamantului, a anulat în parte Dispoziţia obligatorie nr. CV23068/07.11.2014 în ceea ce priveşte măsura stabilită la pct. 4.4 şi Decizia nr. 68/P/2015 în ceea ce priveşte soluţia pronunţată pe această măsură în contestaţia administrativă şi, totodată, a menţinut restul dispoziţiilor şi măsurilor stabilite prin actele administrative contestate.

3.2. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin decizia nr. 5332/05.11.2019:

- a respins excepţia nulităţii recursului declarat de Institutul Naţional de Cercetare, Dezvoltare şi Încercări pentru Electrotehnică - I.C.M.E.T. Craiova;

- a admis recursurile formulate de toate părţile litigante şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

4. Soluţia pronunţată în fond după casare

Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 258/17.11.2020, a admis în parte acţiunea reclamantului, a anulat în parte Dispoziţia obligatorie nr. CV23068/07.11.2014 în ceea ce priveşte măsura stabilită la pct. 4.3 şi Decizia nr. 68/P/2015 în ceea ce priveşte soluţia pronunţată pe această măsură în contestaţia administrativă şi, de asemenea, a menţinut restul dispoziţiilor şi măsurilor stabilite prin actele administrative contestate.

5. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei a declarat recurs pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova, în nume propriu, precum şi în numele Ministerului Finanţelor Publice, care a solicitat casarea în parte a acesteia şi, în urma rejudecării cauzei, respingerea acţiunii în integralitate.

În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susţinut faptul că sentinţa contestată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare.

Prin soluţia pronunţată, instanţa de fond a încălcat prevederile art. 51 alin. (2) şi (4) din Legea nr. 5/2013 privind bugetul de stat pe anul 2013, întrucât la stabilirea anvelopei salariale intimatul nu a ţinut seama de faptul că în anul 2012 a înregistrat o pierdere în sumă de 1.551.280,19 RON.

În plus de aceasta, creşterea salarială a fost făcută cu eludarea dispoziţiilor art. 35 din Statutul Institutului Naţional de Cercetare, Dezvoltare şi Încercări pentru Electrotehnică - I.C.M.E.T. Craiova, precum şi a celor din art. V.4 (2) din Contractul colectiv de muncă.

În fine, prima instanţă în mod nelegal a acceptat depăşirea limitelor bugetare de aprobare a cheltuielilor de natură salarială în raport de împrejurarea că a avut loc încetarea mandatelor membrilor consiliului de administraţie al Institutului.

6. Apărările formulate în cauză

Intimatul Institutul Naţional de Cercetare, Dezvoltare şi Încercări pentru Electrotehnică - I.C.M.E.T. Craiova a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările prezentate la dosar.

7. Soluţia instanţei de recurs

7.1. Consideraţii generale

Inspecţia economico-financiară derulată la intimatul Institutul Naţional de Cercetare, Dezvoltare şi Încercări pentru Electrotehnică - I.C.M.E.T. Craiova a avut ca obiectiv analiza şi verificarea modului de utilizare a resurselor pentru exerciţiile financiare aferente perioadei 2012, 2013 şi semestrul I 2014, respectiv: execuţia bugetului de venituri şi cheltuieli, administrarea şi gestionarea resurselor materiale şi financiare, respectarea disciplinei financiar-contabile în conformitate cu reglementările în domeniu, verificarea modului de organizare şi conducere a evidenţei financiare şi contabile, calitatea activităţii manageriale.

Prin măsura stabilită la pct. 4.3 din Dispoziţia obligatorie nr. CV23068/07.11.2014, Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova - Activitatea de Inspecţie Fiscală - Serviciul de Inspecţie Economico- Financiară a dispus aducerea la cunoştinţa Consiliului de Administraţie şi Comitetului de Direcţie, de către conducerea institutului verificat, a neregulilor constatate, în vederea recuperării de la persoanele care au beneficiat sau de la persoanele care au aprobat cheltuirea sumelor care depăşesc pe cele prevăzute în bugetul de venituri şi cheltuieli; în dispoziţia contestată, s-a reţinut, pe de o parte, faptul că, în anul 2013, institutul nu a corelat nivelul salariilor în funcţie de veniturile obţinute, iar, pe de altă parte, că acesta din urmă nu s-a încadrat în bugetul de venituri şi cheltuieli aprobat de ministerul coordonator; de asemenea, entitatea de control a reţinut şi că Institutul verificat nu a luat în considerare faptul că, în anul 2012, a înregistrat pierdere, iar prin prevederile Legii bugetului de stat pe anul 2013 s-a menţionat că operatorii economici care au înregistrat pierderi în anul precedent nu pot depăşi nivelul cheltuielilor cu salariile realizate în anul precedent, cu încadrarea în nivelul aprobat prin bugetele de venituri şi cheltuieli ale anului precedent; ca urmare a faptului că Institutul nu a corelat nivelul salariilor în funcţie de veniturile obţinute în anul 2013, s-au menţinut şi plătit salarii fără acoperire cu manopera din devizele antecalcul, în sumă de 2.241.871 RON; în condiţiile în care Institutul verificat nu s-a încadrat în bugetul de venituri şi cheltuieli aprobat de ministerul coordonator, coroborat cu prevederile Legii bugetului de stat pe anul 2013, au fost acordate drepturi salariale în mod nejustificat în sumă de 1.078.776 RON.

Cu privire la anul 2013, s-a constatat că a fost realizată o creştere a cheltuielilor cu salariile în sumă de 856.861 RON, de la 10.655.535,00 RON (la finele anului 2012) la 11.512.396,90 RON, fără a se ţine cont de faptul că, în anul precedent 2012, ICMET Craiova înregistrase o pierdere în sumă de 1.551.280,19 RON, contrar prevederilor art. 53 alin. (4) din Legea bugetului de stat pe anul 2013 nr. 5/2013 şi fără a se ţine cont de faptul că, în Statutul Institutului, la art. 35, se precizează că: "Salariile individuale ale personalului se stabilesc prin negociere, conform reglementarilor cuprinse in contractele colective de munca, in limita fondului total destinat plăţii salariilor, cuprins în bugetul de venituri si cheltuieli".

Prin bugetul de venituri şi cheltuieli pe anul 2013 au fost prevăzute cheltuieli de personal în sumă de 10.393.000 RON; s-a constatat o diferenţă în sumă de 1.159.000 RON, reprezentând salarii acordate în plus ca urmare a depăşirii sumei prevăzute în bugetul de venituri şi cheltuieli (de la 11.552.000 RON, reprezentând cheltuieli cu salariile realizate în anul 2013, inclusiv drepturile salariale ale directorului general, la 10.393.000 RON, reprezentând suma programată a cheltuielilor cu salariile în anul 2013, inclusiv drepturile salariale ale directorului general). S-a apreciat că suma de 1.159.000 RON, reprezentând salarii acordate în plus în anul 2013, a fost realizată întrucât au fost majorate în mod nejustificat salariile unora dintre salariaţi cu suma de 1.068.776 RON, şi au fost evidenţiate, în cheltuielile curente, sumele reprezentând drepturi salariale, pe anii precedenţi, câştigate în instanţă de către salariaţi, în sumă de 80.224 RON.

Au fost indicate prevederile:

- art. 35 din Statutul Institutului;

- art. 53 alin. (2) din Legea bugetului de stat pe anul 2013 nr. 5/2013, care stabileşte că: "Pentru anul 2013, operatorii economici definiţi la alin. (1) determină cheltuielile cu salariile astfel: a) operatorii economici care au înregistrat pierderi în anul precedent sau care primesc subvenţii sau transferuri de la bugetul de stat şi bugetul local pentru activitatea de exploatare nu pot depăşi nivelul cheltuielilor cu salariile realizate în anul precedent, cu încadrarea în nivelul aprobat prin bugetele de venituri şi cheltuieli ale anului precedent. Fac excepţie operatorii economici care au înregistrat profit în anul precedent şi care primesc transferuri de la bugetul de stat sau local pentru activitatea de exploatare privind întreţinerea şi repararea bunurilor din domeniul public primite în concesiune sau în administrare, aceştia aplicând prevederile de la lit. b)",

- art. 53 alin. (4) din acelaşi act normativ, care menţionează că: "Prevederile alin. (2) se vor avea în vedere şi la aprobarea, potrivit legii, a bugetelor de venituri şi cheltuieli ale institutelor naţionale de cercetare-dezvoltare pe anul 2013. În cazuri temeinic justificate, respectiv în condiţiile extinderii activităţii, organul de specialitate al administraţiei publice centrale coordonator poate aproba creşterea numărului prognozat de personal, aprobat prin bugetul de venituri şi cheltuieli pentru anul 2012, sau a cheltuielilor cu salariile şi a câştigului mediu corelat cu creşterea productivităţii muncii, la unele institute naţionale de cercetare-dezvoltare, cu avizul Ministerului Finanţelor Publice şi Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice";

- art. V.4 (2) din Contractul Colectiv de Muncă, care prevede că acordarea salariilor la nivelul ICMET din Craiova se face în funcţie de manopera lunară raportată din devizele antecalcul aferente contractelor încheiate şi comenzilor lansate; în cazul în care manopera din devize nu acoperă integral fondul de salarii pentru perioada de raportare, salariile de bază ale tuturor salariaţilor se diminuează cu procentul de neacoperire a fondului de salarii, salariul astfel diminuat neputând fi mai mic de 75 % din salariul de bază.

În urma soluţionării contestaţiei administrative depuse de intimat, prin Decizia nr. 68/P/2015 adoptată de Ministerul Finanţelor Publice - Biroul de soluţionare a plângerilor prealabile, a fost menţinută măsura stabilită la pct. 4.3 din Dispoziţia obligatorie nr. CV23068/07.11.2014.

Aşa cum s-a precizat la pct. 4 din decizia de faţă, prima instanţă a admis, în parte, acţiunea reclamantului şi a anulat măsura stabilită la pct. 4.3 din dispoziţia contestată, soluţie care este împărtăşită şi de instanţa de control judiciar.

7.2. Referitor la recurs

Reevaluând ansamblul materialului probator administrat în cauză prin prisma dispoziţiilor legale incidente şi răspunzând la criticile formulate în cadrul memoriului de recurs, subsumate motivului de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., dar şi la apărările prezentate în cadrul întâmpinării depuse la dosar, instanţa de control judiciar apreciază că recursul este nefondat.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte reţine faptul că în anul 2012, în cadrul intimatului au fost aplicate prevederile contractului colectiv de muncă, în sensul că, lunar, salariile erau acordate în procentul de realizare a veniturilor, dar nu mai puţin decât minimul pe economie. Aşadar, ori de câte ori nu se realizau veniturile planificate prin bugetul de venituri şi cheltuieli, erau operate diminuări salariale ce variau între 5% şi 25%. Salariaţii ICMET din Craiova au contestat în instanţă acordarea diminuată a veniturilor salariale, iar instanţa a hotărât în mod definitiv faptul că aceste diminuări salariale sunt nelegale. În consecinţă, intimatul a fost obligat la plata integrală a salariilor stabilite prin contractele individuale de muncă.

Într-adevăr, aşa cum se susţine de către recurentă, în raport de prevederile cuprinse în Legea bugetului de stat pe anul 2013 nr. 5/2013, institutul intimat avea obligaţia ca la întocmirea bugetului pe anul 2013 fondul de salarii să fie limitat la nivelul celui din anul 2012. Însă, aşa cum s-a evidenţiat şi de către instanţa de fond, emitentul măsurii contestate în cauză nu a interpretat în mod corect noţiunea de "fond de salarii realizat în anul precedent". Astfel, această noţiune trebuie înţeleasă în sensul de fond de salarii rezultat din totalitatea drepturilor salariale, conform contractelor individuale de muncă existente în anul 2012, iar nu din totalitatea salariilor diminuate în mod nelegal (conform hotărârilor judecătoreşti depuse la dosarul cauzei) după cum s-a procedat în anul 2012.

Cu alte cuvinte, în accepţiunea corectă a noţiunii analizate în cauză, respectiv de fond de salarii rezultat din totalitatea drepturilor salariale, menţionate în contractele individuale de muncă existente în anul 2012, acest fond de salarii nu a fost depăşit, deoarece nu s-au acordat drepturi salariale în plus faţă de cele cuprinse în contractele individuale de muncă din anul 2012. Această concluzie se desprinde din raportul de expertiză efectuat în cauză.

De asemenea, prezintă relevanţă pe subiectul analizat şi faptul că, prin H.G. nr. 185/2013 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Educaţiei Naţionale, institutul intimat a fost trecut din coordonarea Ministerului Economiei în coordonarea Ministerului Educaţiei Naţionale, urmând ca printr-o nouă hotărâre de guvern să se modifice regulamentul de organizare şi funcţionare, prevăzut în anexa la H.G. nr. 81/1999. În această perioadă, au încetat mandatele membrilor consiliului de administraţie ai Institutului, iar numirile noilor membri s-a realizat după foarte mult timp, respectiv la data de 10.05.2014, conform prevederilor cuprinse în Ordinul M.E.N. nr. 217/10.05.2014. În atare situaţie, în tot anul 2013, ICMET nu a avut un consiliu de administraţie care să se poată întruni în mod legal şi să adopte hotărâri, astfel că nu au putut fi luate anumite măsuri legale care să conducă la reducerea cheltuielilor.

În altă ordine de idei, Înalta Curte reţine la rândul său faptul că activitatea principală a ICMET este cea de "Cercetare şi dezvoltare în alte ştiinţe naturale şi inginerie". Însă, începând cu anul 2010, ICMET, în calitate de partener, a derulat timp de 3 ani un contract cu fonduri europene, respectiv x/s/58406, activităţile aferente acestuia fiind efectuate de salariaţii ICMET, prin cumul de funcţii, în baza unor noi contracte individuale de muncă cu timp parţial, în afara programului de activitate de bază, şi în baza unui buget separat de bugetul de venituri şi cheltuieli general al ICMET. Cheltuielile cu salariile din acest contract POSDRU nu au fost cuprinse în BVC -ul general ICMET al anului 2013, aprobat prin ordin al ministrului. În atare situaţie, atunci când a verificat încadrarea fondului de salarii în bugetul aprobat, autoritatea de control nu trebuia să ia în calcul aceste cheltuieli cu salariile aferente contractului anterior nominalizat. În raportul de expertiză depus la dosar se menţionează faptul că depăşirea fondului de salarii din BVC -ul aprobat fără includerea fondului de salarii aferent proiectului POSDRU este de 367.431 RON. Pentru a face un calcul fără includerea fondului de salarii aferent proiectului x/s/58406 din 13.05.2010, consultantul fiscal a precizat că a exclus din bugetul de venituri şi cheltuieli aferent anului 2013 atât sursele de venituri din buget aferent acestui contract pentru anul 2013, cât şi cheltuiala cu fondul de salarii aferent contractului în discuţie.

În plus de aceasta, prin raportul de expertiză s-a stabilit faptul că în anul 2013 a fost plătită de angajator, cu titlu de diminuări salariale pentru anii anteriori anului 2013, suma de 80.224 RON la care se adaugă cheltuiala cu contribuţiile angajatorului (în procent de 27,87%), în valoare de 22.298 RON, rezultând astfel o valoare totală de 102.522 RON.

În consecinţă, instanţa de control judiciar apreciază că este corectă concluzia primei instanţe în sensul că măsura stabilită la pct. 4.3 din Dispoziţia obligatorie nr. CV23068/07.11.2014 emisă de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova - Activitatea de Inspecţie Fiscală - Serviciul de Inspecţie Economico- Financiară, măsură menţinută prin Decizia nr. 68/P/2015 adoptată de Ministerul Finanţelor Publice, este nelegală.

8. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova în nume propriu, precum şi în numele Ministerului Finanţelor Publice împotriva sentinţei nr. 258/2020 din 17 noiembrie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Craiova – secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 3 noiembrie 2022.