Suspension of administrative tariff decision: sufficiency of well-justified case and imminent damage under summary review

Şedinţa publică din data de 28 ianuarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1 Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 24 februarie 2021, sub nr. x/2021, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti– secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Consiliul Judeţean Suceava în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea Naţională pentru Administrarea şi Reglementarea în Comunicaţii şi Preşedintele Autorităţii Naţionale pentru Administrarea şi Reglementarea în Comunicaţii, a formulat cerere de chemare în judecată prin care a solicitat suspendarea parţială a executării Deciziei Preşedintelui ANCOM nr. 997/2018 privind tarifele maxime care pot fi percepute pentru exercitarea dreptului de acces pe deasupra, în sau sub imobilele proprietate publică, în ceea ce priveşte art. 1 alin. (2) din Decizie.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 418 pronunţată la 19 martie 2021, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Preşedintele Autorităţii Naţionale pentru Administrarea şi Reglementarea în Comunicaţii, a respins cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu acest pârât, ca fiind formulată împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă şi a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Consiliul Judeţean Suceava, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională pentru Administrarea şi Reglementarea în Comunicaţii, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 418 pronunţată la 19 martie 2021 de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul Consiliul Judeţean Suceava, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi în rejudecare, suspendarea parţială a executării Deciziei Preşedintelui ANCOM nr. 997/2018 privind tarifele maxime care pot fi percepute pentru exercitarea dreptului de acces pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietate publică, în ceea ce priveşte art. 1 alin. (2) din Decizie.

În cuprinsul motivelor, după prezentarea istoricului speţei, pârâta a susţinut următoarele:

Prin sentinţa civilă nr. 418 din 19.03.2021, Curtea de Apel Bucureşti a respins cererea de chemare în judecată formulată în temeiul prevederilor cuprinse în art. 14 legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, reţinând împrejurarea potrivit căreia nu sunt îndeplinite condiţiile cazului bine justificat şi nici cele ale noţiunii de pagubă iminentă pentru a putea dispune suspendarea parţială a executării unui act administrativ

Decizia Preşedintelui ANCOM a cărei suspendare se solicită este emisă raportat la prevederile cuprinse în art. 6 alin. (4)-(6) si 12 din legea nr. 159/2016. Textul actului normativ trasează competenţa Preşedintelui ANCOM în calcularea tarifelor maxime ce vor acoperi contravaloarea lipsei de folosinţă şi despăgubirea pentru prejudiciile directe si certe cauzate prin efectuarea lucrărilor.

Referitor la existenta unui caz bine justificat, prima instanţa "a înlăturat ambele argumente invocate" în susţinerea acestei condiţii de recurentul — reclamant, statuând că, "raportat la marja de apreciere de care se bucură autoritatea publică în exercitarea atribuţiilor prevăzute de lege, aparenţa în drept este favorabilă pârâtei".

Consideră că raţionamentul este fundamental greşit. Stabilirea unui tarif presupune în mod implicit stabilirea unei valori pozitive. Un tarif cu valoare negativă implică fără îndoială, lipsa acestui tarif. Astfel, Preşedintele ANCOM, printr-un act normativ de o putere inferioară stabileşte o valoare NEGATIVĂ, care implică gratuitatea accesului. Or, din acest punct de vedere, pentru tipurile de acces care nu sunt menţionate în Anexa Deciziei preşedintelui ANCOM nr. 997/2018 s-a invocat nemotivarea actului administrativ.

Precizează că, fără îndoială, obligaţia de stabilire a unor tarife maxime care pot fi percepute de entităţile prevăzute de legiuitor, printre care şi autorităţile administraţiei publice locale este trasată de legiuitor în sarcina Preşedintelui A.N.C.O.M.-ului. Raportat Ia prevederile cuprinse în art. 6 alin. (4) din legea nr. 159/2016 tarifele urmează a fi stabilite în sensul perceperii acestora şi nu a scutirii de la plata.

Consideră că, şi în procedura sumară a analizei aparentei de drept, se poate statua în sensul în care, stabilirea unor situaţii în care practic tarifele nu se aplică, poate fi realizată doar de legiuitor, şi nu de preşedintele A.N.C.O.M.

Din acest punct de vedere apreciază că, dispoziţiile cuprinse în art. 862 alin. (1) C. civ. invocate de instanţă în susţinerea raţionamentului logico - juridic care a dus la pronunţarea hotărârii se pot aplica în favoarea şi nu, în defavoarea sa, dreptul de proprietate publică fiind susceptibil de orice limite reglementate de lege.

Prin Decizia Preşedintelui ANCOM nr. 997/2018 privind tarifele maxime care pot fi percepute pentru exercitarea dreptului de acces pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietate publică se stabileşte un tarif care nu poate depăşi valoarea de zero RON, echivalând în fapt, cu acordarea accesului gratuit pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietate publică, încălcându-se astfel dispoziţiile cuprinse în art. 136 din Constituţia României, art. 861 alin. (3) C. civ., art. 123 alin. (1) lit. d) din legea nr. 215/2001, art. 285 şi 297 din O.G. nr. 57/2019, furnizorii de reţele de comunicaţii electronice având calitatea de operatori economici, care urmăresc obţinerea de profit.

Proiectul de decizie privind tarifele maxime care pot fi percepute pentru exercitarea dreptului de acces pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietate publica aflat pe site-ul ANCOM-ului cuprinde Expunerea de motive şi o serie de Anexe. În cuprinsul Anexei 4 care cuprinde Rezultatele modului de calcul al tarifelor, din cele 50817 poziţii niciuna nu cuprinde tariful 0.00 RON.

Prin urmare, pentru situaţia concretă la nivelul fiecărei unităţi administrativ teritoriale neîncadrarea în anexa la Decizia Preşedintelui ANCOM nr. 997/2018 privind tarifele maxime care pot fi percepute pentru exercitarea dreptului de acces pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietate publică presupune automat aplicarea unui tarif zero, încălcându-se astfel prevederile referitoare la regimul proprietăţii publice, fără a exista o prevedere legală care să justifice această încălcare.

Raportat la cele anterior expuse, consideră că, sunt îndeplinite condiţiile cazului bine justificat pentru a se putea dispune suspendarea aplicării actului administrativ contestat.

În ceea ce priveşte existenţa pagubei eminente aceasta este îndeplinită întrucât existenţa Decizia Preşedintelui ANCOM nr. 997/2018 privind tarifele maxime care pot fi percepute pentru exercitarea dreptului de acces pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietate publică conduce la anularea hotărârilor autorităţilor deliberative prin care s-au stabilit tarife aferente utilizării zonei din drumul judeţean prin amplasarea instalaţiilor pe stâlpi. Astfel, un act nelegal (chiar dacă nelegalitatea este constatată doar în primă instanţă) duce la anularea altor acte administrative creând astfel o pagubă materială imposibil de reparat.

Prejudiciul creat se referă la cuantumul veniturilor încasate de unitatea administrativ teritorială corelativ perceperii tarifelor stabilite prin hotărârile autorităţii deliberative.

Consideră că, nu poate fi negată paguba produsă în contextul în care stabilirea unui tarif de valoare zero nu este stabilită de legiuitor ci de preşedintele ANCOM.

1.4. Apărări formulate în cauză

Intimata-pârâtă a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Reclamantul Consiliul Judeţean Suceava a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat suspendarea executării suspendarea parţială a executării Deciziei Preşedintelui ANCOM nr. 997/2018 privind tarifele maxime care pot fi percepute pentru exercitarea dreptului de acces pe deasupra, în sau sub imobilele proprietate publică, în ceea ce priveşte art. 1 alin. (2) din Decizie, până la soluţionarea cererii având ca obiect anularea aceluiaşi act administrativ.

Cu titlu prealabil, se observă că prin cererea de recurs, recurentul-reclamant a formulat critici cu privire la respingerea cererii de suspendare a executării întemeiate pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Astfel, pentru a se dispune măsura suspendării executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiţii cumulative, şi anume: (1) cazul bine justificat, definit la art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită la art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

În dreptul administrativ român operează, cu titlu de principiu, prezumţia de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepţie al măsurii suspendării executării actului administrativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa producerii pagubei.

Altfel spus, pentru a opera suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe cel puţin un indiciu temeinic de nelegalitate a acestuia, iar îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să poată fi distinsă cu uşurinţă, în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, pentru că, în cadrul procedurii suspendării executării actelor administrative, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă o prejudecare a fondului litigiului.

Prin urmare, instanţa poate aprecia drept necesară o asemenea măsură când se oferă suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ, la o examinare sumară a aparenţei dreptului.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ (act administrativ-fiscal) au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reţinute ca obligaţii bugetare suplimentare), etc.

În speţă, recurentul-reclamant a invocat faptul că: "Decizia Preşedintelui ANCOM nr. 997/2018 privind tarifele maxime care pot fi percepute pentru exercitarea dreptului de acces pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietate publică se stabileşte un tarif care nu poate depăşi valoarea de zero RON, echivalând în fapt, cu acordarea accesului gratuit pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietate publică, încălcându-se astfel dispoziţiile cuprinse în art. 136 din Constituţia României, art. 861 alin. (3) C. civ., art. 123 alin. (1) lit. d) din legea nr. 215/2001, art. 285 şi 297 din O.G. nr. 57/2019, furnizorii de reţele de comunicaţii electronice având calitatea de operatori economici, care urmăresc obţinerea de profit", "Proiectul de decizie privind tarifele maxime care pot fi percepute pentru exercitarea dreptului de acces pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietate publica aflat pe site-ul ANCOM-ului cuprinde Expunerea de motive şi o serie de Anexe. În cuprinsul Anexei 4 care cuprinde Rezultatele modului de calcul al tarifelor, din cele 50817 poziţii niciuna nu cuprinde tariful 0.00 RON" etc.

Or, astfel cum în mod corect a reţinut prima instanţă, aceste aspecte urmează a fi avute în vedere în acţiunea principală, de anulare a actului administrativ a cărui suspendare a executării se solicită în prezenta cauză.

Prima instanţă a analizat aparenţa dreptului pretins, respectiv a procedat la o analiză prima facie a motivelor de nelegalitate a actului administrativ a cărui suspendare s-a cerut, concluzionând că nu există o îndoială cu privire la legalitatea acestuia.

În fapt, reclamanta a susţinut că Decizia Preşedintelui ANCOM nr. 977/2018 nu este motivată, dar produce efecte, astfel că unităţile administrativ - teritoriale sunt obligate să perceapă un tarif zero, înregistrând pierderi semnificative la nivelul bugetelor acestora.

Înalta Curte constată că decizia atacată este motivată în drept şi în fapt, aşa cum rezultă din cuprinsul expunerii de motive, astfel că la o examinare sumară, nici sub acest aspect criticile recurentului-reclamant privind existenţa unor împrejurări legate de starea de fapt şi de drept de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii acestui act administrativ, nu pot fi reţinute.

În ceea ce priveşte cazul bine justificat, acesta nu este incident întrucât în conformitate cu alin. (9) si alin. (12) ale art. 6 din Legea nr. 159/2016, autoritatea pârâtă a avut în vedere faptul că, de la data intrării în vigoare a Legii nr. 159/2016, autorităţile administraţiei publice locale nu mai pot stabili si percepe tarife pentru amplasarea în zona drumurilor judeţene a reţelelor de comunicaţii electronice, prin utilizarea reţelelor de stâlpi deţinute sau controlate de terţe persoane.

Recurentul-reclamant a susţinut incidenţa cazului temeinic justificat prin faptul că stabilirea unui tarif ar trebui să presupună o valoare mai mare decât zero, întrucât s-ar încălca legislaţia cu caracter general în materia proprietăţii publice (Constituţia României, C. civ., Legea nr. 215/2001 şi O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ) şi legislaţia cu caracter special (Legea nr. 159/2016), pe motiv că ar echivala, în fapt, cu acordarea accesului gratuit pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietate publică.

În acord cu judecătorul fondului, instanţa de recurs constată că nu este incident cazului bine justificat din perspectiva faptului că "nu se poate reţine în această procedură sumară un exces de putere al autorităţii în stabilirea unor situaţii în care tarifele nu se aplică (au valoarea zero)".

Sub aspectul îndeplinirii celei de-a doua condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, cerinţa privind paguba iminentă, Înalta Curte apreciază că în situaţia în care condiţia cazului bine justificat nu este îndeplinită, îndeplinirea condiţiei pagubei iminente nu mai prezintă relevanţă, dat fiind faptul că pentru a se putea dispune suspendarea executării actului administrativ atacat, cele două condiţii se impun a fi îndeplinite în mod cumulativ.

Mai mult, în cuprinsul sentinţei recurate s-a motivat detailat şi sub acest aspect, motivul pentru care nu este incidentă cerinţa pagubei iminente.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Municipiul Bucureşti împotriva sentinţei civile nr. 51 din 12 martie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul – reclamant Consiliul Judeţean Suceava împotriva sentinţei civile nr. 418 din 19 martie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Suceava – secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 ianuarie 2022.