Municipalities' challenge to zero tariff for network equipment access quashed; administrative action dismissed.

Şedinţa publică din data de 25 octombrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal la data de 23.08.2019 sub nr. x/2019, reclamanta Asociatia Municipiilor din Romania în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională pentru Administrarea şi Reglementare în Comunicaţii a solicitat anularea actului administrativ reprezentat de Decizia ANCOM nr. 997/2018 privind tarifele maxime care pot fi percepute pentru exercitarea dreptului de acces pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietate publică.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1021 din data de 20.12.2019, Curtea de Apel Bucureşti– secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea şi a anulat parţial Decizia nr. 997/13.11.2018 (emisă de pârât) în ceea ce priveşte art. 1 alin. (2) din Decizie, respingând în rest cererea.

3. Cererea de recurs

Pârâta ANCOM a formulat recurs împotriva sentinţei de mai sus, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate în ceea ce priveşte anularea art. 1 alin. (2) din Decizia preşedintelui ANCOM nr. 997/2018 privind tarifele maxime care pot fi percepute pentru exercitarea dreptului de acces pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietate publică şi respingerea cererii de anulare în totalitate ca neîntemeiată.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

Întrucât prima instanţă a admis în parte acţiunea formulată de intimată şi a anulat parţial Decizia nr. 997/2018, doar în ceea ce priveşte art. 1 alin. (2) din Decizie, respingând în rest cererea (în privinţa art. 1 alin. (1) din Decizia nr. 997/13.11.2018 şi a anexei la această Decizie, necontestate efectiv de către reclamantă), recurenta a arătat că prezentul recurs va viza doar aspectele referitoare la anularea dispoziţiilor art. 1 alin. (2) ale Deciziei contestate.

Decizia preşedintelui ANCOM nr. 997/2018 privind tarifele maxime care pot fi percepute pentru exercitarea dreptului de acces pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietate publică se aplică instituţiilor publice, inclusiv autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale, precum şi oricăror altor entităţi care exercită dreptul de administrare asupra imobilelor proprietate publica a statului ori a unităţilor administrativ-teritoriale şi care nu utilizează aceste imobile ca infrastructuri prin care să furnizeze, în calitate de operatori economici, utilităţi publice sau servicii de transport.

Calculul tarifelor maxime pentru exercitarea dreptului de acces stabilite prin decizia contestată a fost realizat de către ANCOM cu sprijinul asocierii A. şi B., prin aplicarea metodologiei de calcul stabilite în cadrul Referatului de aprobare a proiectului deciziei.

Astfel, în urma aplicării metodologiei de calcul, aşa cum a fost detaliat în cuprinsul Referatului de aprobare, prin Decizia preşedintelui ANCOM nr. 997/2018 au rezultat tarife maxime pozitive pentru cele 48 de tipuri de acces enumerate în Anexat

În cazul celorlalte elemente de reţea de comunicaţii electronice şi elemente de infrastructură fizică care nu sunt incluse în Anexă, respectiv "antene, cabinete, camere tehnice, camere de tragere, conducte, staţii de bază, stâlpi, piloni, turnuri, alte echipamente şi infrastructuri fizice suport, precum şi pentru cablurile şi cutiile pentru care se exercită un alt tip de acces decât cel prevăzut în anexă, tariful pentru exercitarea dreptului de acces pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietatea publică nu poate depăşi valoarea de zero RON", potrivit dispoziţiilor art. 1 alin. (2) din Decizia preşedintelui ANCOM nr. 997/2018.

Prin urmare, doar pentru tipurile de echipamente şi infrastructuri fizice precizate de textul sus-menţionat, tariful de acces pe, deasupra ori sub proprietatea publică nu poate depăşi valoarea de zero RON.

Motivarea acestei valori rezidă în faptul că, în conformitate cu prevederile legislaţiei primare, tarifele de acces pe proprietatea publică trebuie să acopere exclusiv contravaloarea lipsei de folosinţă şi despăgubirea pentru prejudiciile directe şi certe cauzate de efectuarea lucrărilor şl prin existenţa şi funcţionarea reţelelor de comunicaţii electronice şi a elementelor de infrastructură asociate, iar prin aplicarea metodologiei de calcul stabilite în cadrul Referatului de aprobare a deciziei, pentru tipurile de echipamente şi infrastructuri fizice menţionate mai sus, beneficiile tangibile şi intangibile aduse prin instalarea reţelelor de comunicaţii electronice depăşesc contravaloarea lipsei de folosinţă şi prejudiciile directe şi certe cauzate de efectuarea lucrărilor şi prin existenţa şi funcţionarea reţelelor de comunicaţii electronice si a elementelor de infrastructură suport.

Cuantificarea beneficiilor tangibile şi intangibile aduse de instalarea unor noi echipamente sau infrastructuri fizice suport s-a realizat prin estimarea impactului pe care investiţia care se adaugă stocului existent îl are asupra ratei de penetrare a serviciilor de comunicaţii electronice, care determină surplusul de creştere economică. Pe baza metodologiei de stabilire a tarifelor, a fost dezvoltat un model de calcul al tarifelor, pentru fiecare categorie omogenă identificată, în vederea stabilirii tarifelor maxime aplicabile pentru accesul furnizorilor de reţele de comunicaţii electronice pe proprietatea publică.

Prin urmare, tarifele maxime pentru exercitarea dreptului de acces pe proprietatea publică a autorităţilor publice centrale şi locale stabilite de ANCOM prin decizia contestată de intimată au la bază o fundamentare riguroasă şi extinsă, pe baza unei metodologii detaliate, cu respectarea principiilor şi criteriilor stabilite de legislaţia în vigoare şi de cele mai bune practici în domeniu.

Instanţa a pronunţat hotărârea atacată cu încălcarea normelor de drept material, respectiv a prevederilor art. 6 din Legea nr. 159/2016.

Astfel cum rezultă din conţinutul criticilor intimatei, însuşite fără rezerve de prima instanţă, se poate remarca faptul că, în esenţă, argumentul unic pe care se fundamentează atât pretinsa încălcare a dispoziţiilor legislaţiei cu caracter general în materia proprietăţii publice (Constituţia României, C. civ., Legea nr. 215/2001) cât şi ale legislaţiei cu caracter special (Legea nr. 159/2016), este reprezentat de aspectul de fapt constând în stabilirea de către ANCOM a unui tarif cu valoare negativă, criticile referitoare la încălcarea legislaţiei cu caracter general suprapunându-se cu cele vizând încălcarea legislaţiei speciale.

În măsura în care ANCOM ar fi stabilit, pentru elementele de reţea sau de infrastructură fizică enumerate în cuprinsul art. 1 alin. (2) din decizia atacată, orice fel de tarif cu valoare pozitivă (indiferent dacă acesta ar fi avut un cuantum derizoriu - de exemplu, o valoare de 0,00001 RON) criticile intimatei ar fi rămas fără niciun obiect, dat fiind că aceasta nu ar fi putut susţine nici faptul că ar fi vorba de "o folosinţă gratuită" care poate fi acordată numai instituţiilor de utilitate publică, respectiv faptul că ANCOM nu ar fi stabilit "tarife maxime" în condiţiile art. 6 alin. (4) din Legea nr. 159/2016.

Această împrejurare demonstrează faptul că argumentele intimatei nu reprezintă o critică veritabilă la adresa actului atacat, întreaga acţiune reprezentând doar o construcţie juridică artificială construită în jurul ideii unei pretinse acordări a "folosinţei gratuite" (instituţie juridică consacrată în dreptul administrativ) către operatorii economici, care nu se regăsesc între destinatarii recunoscuţi de lege ai unui astfel de drept, iar instanţa, preluând acelaşi raţionament, a pronunţat o hotărâre sub acest aspect nemotivată.

Prin urmare, contrar celor reţinute de instanţă, textul legal nu instituie obligaţia de a stabili o anumită valoare a tarifelor, neapărat pozitivă, ci o modalitate de calcul a acestora. Astfel, art. 6 alin. (4) din Legea nr. 159/2016 instituie regula conform căreia tarifele trebuie să acopere, exclusiv, contravaloarea lipsei de folosinţă şi despăgubirea pentru prejudiciile cauzate de efectuarea lucrărilor sau de existenţa şi funcţionarea reţelelor, fără să reprezinte o sursă de venit nejustificată pentru entităţile care exercită dreptul de administrare asupra imobilelor proprietate publică a statului ori a unităţilor administrativ-teritoriale, regulă care a fost pusă în aplicare de ANCOM, aşa cum rezultă din metodologia de calcul a tarifelor.

În acest context, faţă de motivaţia instanţei potrivit căreia dacă legiuitorul ar fi urmărit ca, în cazul instalării anumitor elemente de reţea de comunicaţii electronice şi elemente de infrastructură fizică, accesul (pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietate publică) să fie gratuit, ar fi reglementat în mod expres acest aspect prin Legea nr. 159/2016, s-a arătat că legiuitorul a urmărit ca tarifele să reflecte rezultatul unei analize care să ţină cont de realităţile economice concrete existente, pe care ANCOM are obligaţia să o efectueze, cu respectarea principiilor şi condiţiilor stabilite prin aceeaşi lege.

Recurenta a arătat că prevederile legale care impun ANCOM stabilirea tarifelor pe baza unei analize fundamentate şi riguroase nu ar fi fost respectate dacă, deşi în urma acestei analize a rezultat că beneficiile tangibile şi intangibile aduse prin instalarea reţelelor de comunicaţii electronice depăşesc contravaloarea lipsei de folosinţă şi prejudiciile directe şi certe cauzate de efectuarea lucrărilor si prin existenta si funcţionarea reţelelor de comunicaţii electronice şi a elementelor de infrastructură suport, aspect necontestat de intimată sau instanţă, decizia ANCOM ar fi obligat totuşi operatorii la plata unei sume reprezentând contravaloarea tarifului.

Dacă legiuitorul ar fi urmărit stabilirea unei valori minime a tarifului, ar fi stabilit prin lege acest aspect, stabilind un plafon, eventual printr-o formulare gen: "tarifele vor fi cele rezultate în urma analizei, dar nu mai mici de X RON." Or, în lipsa unor asemenea prevederi, susţinerile instanţei potrivit cărora tarifele maxime stabilite de pârâtă trebuie să aibă o valoare pozitivă adaugă la lege, instanţa completând acolo unde legea nu prevede şî ignorând, în acelaşi timp, ceea ce legea prevede expres, respectiv modalitatea prin care trebuie stabilite aceste tarife. Instanţa se rezumă, însă, la a menţiona că chiar dacă beneficiile tangibile şi intangibile menţionate la art. 6 alin. (6) din Legea 159/2016 sunt unele considerabile, totuşi luarea lor în considerare nu poate conduce la stabilirea unor tarife maximale cu valoarea de zero Iei fără a preciza cum altfel ar fi fost legal stabilite tarifele, în condiţiile în care aplicarea criteriilor stabilite de lege a dus, printr-o operaţie simplă de scădere matematică, (din cuantumul contravalorii lipsei de folosinţă şi prejudiciilor directe şi certe cauzate de efectuarea lucrărilor şi prin existenţa şi funcţionarea reţelelor de comunicaţii electronice şi a elementelor de infrastructură suport scăzând beneficiile tangibile şi intangibile aduse prin instalarea reţelelor de comunicaţii electronice), la un rezultat negativ.

Referitor la motivaţia potrivit căreia prevederile art. 1 alin. (2) din Decizia nr. 997/13.11.2018 încalcă nu doar dispoziţiile art. 6 din Legea nr. 159/2016, ci şi dispoziţiile art. 136 din Constituţia României, art. 861 alin. (3) C. civ.., art. 123 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, art. 285 şi 297 din O.U.G. nr. 57/2019 din a căror interpretare coroborată rezultă că bunurile proprietate publică pot fi date în folosinţă gratuită doar instituţiilor de utilitate publică ori persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică ori serviciilor publice, s-a arătat că, în realitate, prin Decizia preşedintelui ANCOM nr. 997/2018, aplicându-se principiile şi regulile de stabilire a tarifelor impuse de dispoziţiile art. 6 alin. (4) - (6) din Legea nr. 159/2016, au fost calculate efectiv tarifele maxime care pot fi percepute pentru exercitarea dreptului de acces pe proprietatea publică a autorităţilor publice centrale şî locale. Prin urmare, modalitatea de calcul a tarifelor a fost stabilită prin dispoziţiile exprese ale legii, iar decizia preşedintelui ANCOM a individualizat valorile rezultate din aplicarea metodologiei stabilite conform prevederilor legale.

Mai mult decât atât, decizia contestată a defalcat tarifele pe categorii de elemente de reţea de comunicaţii electronice şi elemente de infrastructură fizică şi a stabilit tarifele prevăzute în Anexă, şi doar pentru anumite elemente a prevăzut că nu pot depăşi valoarea de zero RON.

Astfel, nu se poate invoca o încălcare a dispoziţiilor art. 136 din Constituţia României, art. 861 alin. (3) din C. civ. sau art. 123 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale (în prezent, înlocuite de dispoziţiile art. 108 din Codul administrativ) prin emiterea deciziei contestate, cât timp ANCOM a respectat o obligaţie stabilită prin lege.

Prin urmare, stabilirea, pentru anumite elemente de reţea de comunicaţii electronice şi de infrastructură, a unor tarife de zero RON este în concordanţă cu "principiul priorităţii interesului public şi principiul gestiunii eficiente" stabilite de art. 285 din Codul administrativ (act normativ neaplicabil, de altfel, prezentei speţe, acesta intrând în vigoare ulterior emiterii deciziei), cât timp beneficiile tangibile şi intangibile aduse prin instalarea reţelelor de comunicaţii electronice depăşesc contravaloarea lipsei de folosinţă şi prejudiciile directe şi certe cauzate de efectuarea lucrărilor şi prin existenţa şi funcţionarea reţelelor de comunicaţii electronice şi a elementelor de infrastructură suport.

În acest context, accesul gratuit este reglementat şi pentru alte categorii de furnizori de utilităţi. Totodată, gratuitatea accesului furnizorilor de reţele de comunicaţii electronice a fost stabilită şi de alte State Membre ale Uniunii Europene, un exemplu în acest sens fiind legislaţia portugheză care permite accesul gratuit pe proprietatea publică şi privată a statului şi a regiunilor autonome, în cazul autorităţilor locale fiind prevăzută posibilitatea de a nu percepe niciun tarif, cu respectarea principiului nediscriminării.

În concluzie, obligaţia ANCOM de a stabili, prin decizie, tarifele maxime care pot fi percepute pentru exercitarea dreptului de acces pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietate publică, a fost reglementată la nivel de legislaţie primară, de către legiuitor (prin art. 6 alin. (4) din Legea nr. 159/2016).

Ca atare, ab initio, trebuie respinse orice alegaţii care tind să demonstreze că ANCOM a acţionat cu încălcarea atribuţiilor conferite de lege în mod expres. Mecanismul propus de Legea nr. 159/2016 pleacă de la principiul colaborării loiale şi de bună credinţă între instituţiile publice, în scopul superior al realizării interesului public, ceea ce ar presupune, în mod normal, o colaborare între autorităţile publice locale/centrale şi autoritatea publică centrală cu atribuţii în domeniul comunicaţiilor electronice, ANCOM trebuind să decidă cu privire la tarifele maxime care pot fi percepute pentru exercitarea dreptului de acces, în considerarea expertizei de specialitate de care beneficiază această instituţie ca urmare a atribuţiilor sale, superioară celei deţinute în această materie de către autorităţile administraţiei publice locale/centrale.

Or, prin actul administrativ contestat, ANCOM nu a intervenit în ceea ce priveşte titularii dreptului de proprietate asupra bunurilor ce fac parte din domeniul public, nu a constituit drepturi civile reale asupra proprietăţii publice în favoarea particularilor, ci a statuat asupra unor aspecte care fac obiectul propriei competenţe conferite de lege. Având în vedere toate aceste aspecte, rezultă, fără putinţă de tăgadă, faptul că ANCOM a respectat, la emiterea deciziei contestate, toate dispoziţiile legale aplicabile, iar hotărârea contestată a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legislaţiei incidente.

În drept, nu au fost invocate motivele de casare pe care se întemeiază recursul.

4. Apărările formulate în cauză

Reclamanta Asociaţia Municipiilor din România a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

În speţa de faţă nu sunt incidente prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., (neindicat în mod expres de către recurenta-pârâtă, rezultând însă din motivarea recursului), judecătorul fondului prin sentinţa pronunţată a respectat şi aplicat în mod corect art. 6 din Legea nr. 159/2016.

Cifra "0" nu reprezintă un tarif şi nicidecum nu poate reprezenta o valoarea maximă a vrunui tarif indiferent de domeniul aplicabil, utilizarea cifrei zero, echivalând de fapt cu acordarea accesului gratuit de acces pe deasupra, în sau sub imobilele proprietate publică; ceea ce uită recurentă-pârâtă este că nimeni nu este mai presus de lege, iar legiuitorul în cuprinsul Legii nr. 159/2016 a stabilit în sarcina pârâtei obligaţia de a stabili valorile maximale a tarifelor percepute furnizorilor de reţele de comunicaţii electronice pentru dreptul de acces pe imobilele proprietate publică a unităţilor administrativ-teritoriale.

Scopul avut în vedere de legiuitor în cuprinsul art. 6 din Legea nr. 159/2016 vizează necesitatea perceperii unor tarife, a căror maxime va fi stabilit prin decizia recurentei-pârâtei, astfel încât să acopere contravaloarea lipsei de folosinţă şi despăgubirea pentru prejudiciile directe şi certe cauzate prin efectuarea lucrărilor; şi contravaloarea lipsei de folosinţa şi despăgubirea pentru prejudiciile directe şi certe cauzate de existenţa şi funcţionarea reţelelor de comunicaţii electronice şi a elementelor de infrastructură fizică instalate; însă, prin art. 1 alin. (2) din Decizia nr. 997/2018, ANCOM a stabilit că un tarif maxim de 0 RON pentru elementele de reţea de comunicaţii electronice executate "pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietatea publică", de tipul: antene, cabinete, camere tehnice, camere de tragere, conducte, staţii de bază, stâlpi, piloni, turnuri, alte echipamente şi infrastructuri fizice suport, precum şi pentru cablurile şi cutiile pentru care se exercită un alt tip de acces decât cel prevăzut în anexă. Or, valoarea de "zero RON" (nici un cost) nu poate acoperi contravaloarea lipsei de folosinţă şi despăgubirea pentru prejudiciile directe şi certe cauzate prin efectuarea lucrărilor asupra bunurilor proprietate publică.

Judecătorul nu a preluat susţinerile intimatei-reclamante, ci s-a raportat la prevederile exprese reglementate în art. 6 din Legea nr. 159/2016. Dacă intenţia legiuitorului ar fi fost în sensul acordării cu titlu gratuit a dreptului de acces pentru furnizori pe deasupra, în, sau sub imobilele proprietate publică ar fi menţionat în mod expres acest lucru în cuprinsul legii.

Un exemplu în care legiuitorul a reglementat în mod expres exercitarea dreptului de uz şi de servitute cu titlu gratuit îl regăseşte în cuprinsul Legii nr. 123/2012 privind energia electrică şi a gazelor naturale, astfel încât orice fel de interpretare legată de beneficiile aduse de furnizori prin instalarea pentru tipurile de echipamente-antene cabluri, etc. precum şi de expertiza superioară pe care o deţine recurenta în domeniu nu poate reprezenta un argument pentru nerespectarea legii.

Recurenta-pârâtă, printr-un act administrativ cu caracter normativ, de rang inferior legii, pune la dispoziţia unor agenţi economici cu titlu gratuit bunuri care aparţin domeniului public.

Conform art. 78 din Legea nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative actele emise adoptate de autorităţile publice centrale, deci şi actele emise de recurenta-pârâtă trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele ne baza si în executarea cărora au fost emise si nu pot conţine soluţii care să contravină prevederilor acestora. Trebuie respectată ierarhia actelor normative indiferent de expertiza deţinută de către recurenta-pârâtă. astfel că actele pe care le emite trebuie să fie în concordanţă cu prevederile Legii nr. 159/2016, art. 861 alin. (1) din C. civ., art. 123 din Legea nr. 215/2001 si cu Constituţia României.

Faptul că există nişte beneficii tangibile şi intangibile aduse prin instalarea acelor cabluri, antene, casete, nu înseamnă că recurenta-pârâtă are abilitatea legală de atribui şi de a acorda accesul gratuit unor agenţi economici pe deasupra, în sau sub bunurile proprietate publică. Interpretarea recurentei-pârâtei este contrară Legii nr. 156/2016 şi nu soluţia pronunţată de judecătorul fondului căci abilitatea prevăzută prin acest act normativ conform căreia preşedintele ANCOM stabileşte tarifele maxime pentru dreptul de acces pe proprietatea publică, nu îi conferă acestuia competenţa legală de a nune gratuit la dispoziţia furnizorilor de reţele de comunicaţii, proprietatea publică a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale. Bunurile proprietate publică şi privată care aparţin unităţilor administraţiei publice locale pot fi date în administrare, concesionate sau închiriate, numai în condiţiile legii. Folosinţa gratuită poate fi acordată numai instituţiilor de utilitate publică (instituţii publice sau organisme neguvernamentale de utilitate publică) şi niciodată unor operatori economici.

Intimata a arătat că sunt clare prevederile art. 6 din Legea nr. 159/2016 potrivit cărora leguitorul a prevăzut în sarcina recurentei-pârâte sarcina de a stabili tarifele maxime percepute furnizorilor/operatorilor economici or cifra zero nu reprezintă nici o valoare maximă şi nicio valoare minimă, oricât ar încerca să argumenteze recurenta-pârâtă.

Valoarea indicată în cuprinsul cererii de recurs de 0,0001 RON nu este de natură a susţine incidenţa vrunui motiv de casare prin raportare la faptul că recurenta-pârâtă nu poate atribui printr-un act propriu accesul gratuit asupra bunurilor proprietate publică. Noţiunea prevăzută de legiuitor în cuprinsul Legii nr. 156/2016 de a se stabili tarife maxime nu echivalează cu noţiunea de gratuitate sau cu o valoare derizorie raportat Ia regimul juridic al bunurilor asupra căruia se intervine de către operatorii economici.

În speţa de faţă, instituirea unei taxe cu valoarea maximă 0 nu respectă în mod evident obligaţia de stabilire a unui tarif maxim, cifra 0 echivalând cu lipsa unui tarif, fapt ce este în contradicţie cu scopul avut în vedere de legiuitor în sensul că accesul furnizorilor de reţele de comunicaţii electronice să se realizeze contracost şi nu cu titlu gratuit. Dreptul de a stabili nişte tarife maxime nu echivalează cu dreptul de a acorda acces gratuit unor operatori economici pe deasupra, în sau sub imobilele proprietate publică. Dacă în cuprinsul Legii nr. 159/2016 există reguli de stabilire a tarifelor este logic şi firesc să fie instituite aceste tarife, iar valorile maximale ale acestora să fe stabilite de recurenta-pârâtă, or valoarea zero nu poate reprezenta un tarif şi nicidecum un maxim al acestuia. Regimul juridic al bunurilor care fac parte din domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale este reglementat prin dispoziţiile C. civ., el derivă din faptul că proprietatea publică nu se defineşte doar prin raportare la titularii ei, ci şi prin afectaţiunea bunurilor folosinţei publice şi, potrivit acestor prevederi, bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile.

În mod corect, judecătorul fondului a reţinut că prin art. 1 alin. (2) din Decizia contestată se permite agenţiilor economici să beneficieze de folosinţa gratuită asupra bunuri care aparţin domeniului public contrar legii fundamentale. Bunurile proprietate publică sunt inalienabile, în condiţiile legii organice ele pot fi date în administrarea regiilor autonome ori a instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică, prevedere nesocotită prin art. 1 alin. (2) din Decizia nr. 997/2018, cum în mod judicios a reţinut judecătorul fondului.

Practic prin cererea de recurs, ANCOM încercă să convingă că (i) cifra 0 reprezintă o valoare maximă a unui tarif, (ii) că această valoare acoperă contravaloarea lipsei de folosinţă şi despăgubirea pentru prejudiciile directe şi certe cauzate prin efectuarea" lucrărilor şi contravaloarea lipsei de folosinţă şi despăgubirea pentru prejudiciile directe şi certe cauzate de existenţa şi funcţionarea reţelelor de comunicaţii electronice şi a elementelor de infrastructură fizică instalate şi că în baza expertizei superioare pe care o deţine faţă autorităţile administraţiei publice locale să acorde operatorilor economici accesul gratuit pe deasupra, în sau sub imobilele proprietatea publică. Totodată, practica unor autorităţi nu poate fi invocată ca un argument pentru nerespectarea art. 6 din Legea nr. 159/2016.

În drept, au fost invocate Legea nr. 159/2016, Legea nr. 554/2004, precum şi toate textele normative la care au făcut trimitere în cuprinsul întâmpinării.

5. Răspunsul la întâmpinare

Deşi întâmpinarea intimatei-reclamante Asociaţia Municipiilor în România i-a fost comunicată în termenul legal, recurenta – pârâtă Autoritatea Naţională pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii nu a combătut apărările părţii oponente în cadrul unui răspuns la întâmpinare, astfel cum permit dispoziţiile art. 4711 alin. (4) din C. proc. civ., incidente şi în cazul recursului, conform art. 490 din C. proc. civ.

6. Alte aspecte procesuale

6.1. Cererea de intervenţie accesorie în favoarea ANCOM formulată de C.

Petenta C. a formulat cerere de intervenţie accesorie în favoarea recurentei Autoritatea Naţională pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii (ANCOM), prin care a solicitat admiterea recursului formulat de ANCOM împotriva sentinţei.

În cuprinsul cererii de intervenţie, s-au arătat următoarele:

În conformitate cu susţinerile recurentei, dispoziţiile prevăzute la art. 1 alin. (2) din Decizia ANCOM nr. 997/2018 sunt legale, deoarece Decizia ANCOM nr. 997/2018 a fost emisă cu respectarea principiilor specifice dreptului de proprietate publică prevăzute de art. 285 C. adm., a principiului egalităţii, prevăzut de art. 7 C. adm. şi a principiului adaptabilităţii, prevăzut de art. 13 C. adm.

În considerarea dispoziţiilor legale pre-citate şi a considerentelor expuse mai sus privind legalitatea tarifelor maxime prevăzute în Decizia ANCOM nr. 997/2018, autorităţile publice sunt obligate să respecte dispoziţiile Deciziei ANCOM şi să o pună în aplicare.

Motivele pentru care tariful maxim de zero RON nu reprezintă o dare în folosinţă gratuită a bunurilor proprietate publică sunt întemeiate pe prevederile art. 862 alin. (1) C. civ., din interpretarea cărora rezultă că dreptul de proprietate publică poate fi supus unor limitări, însă numai dacă sunt îndeplinite, cumulativ, două condiţii: limitele să fie reglementate de lege (această condiţie este îndeplinită întrucât chiar Legea nr. 159/2016 stabileşte mai multe limite ale dreptului de proprietate publică, dintre care enumerăm dreptul de acces pe proprietatea publică a furnizorilor de reţele publice de comunicaţii [art. 3 alin. (1), art. 4 alin. (1)]; limitele să fie compatibile cu interesul public (această condiţie este îndeplinită, fiind aplicabile considerentele expuse mai sus, unde a fost analizată respectarea principiul interesului public în emiterea Deciziei contestate).

De asemenea, se întemeiază şi pe prevederile art. 3 alin. (3) din Legea 159/2016; aşadar, legiuitorul nu a condiţionat asigurarea folosinţei asupra bunurilor proprietate publică de existenţa unui tarif maxim pozitiv, nici nu a făcut distincţie între bunurile proprietate publică, în cuprinsul dispoziţiei legale pre-citate cuprinzându-se, teoretic, toate bunurile proprietate publică, stipulând doar condiţiile prevăzute de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 159/2016 pe care furnizorii de comunicaţii electronice trebuie să le îndeplinească pentru a beneficia de dreptul de acces şi, deci, de dreptul de folosinţă asupra bunurilor proprietate publică.

Astfel, prin faptul că intimata solicită să se stabilească un tarif maxim pozitiv pentru ca furnizorii de reţele publice de comunicaţii electronice să aibă drept de acces la bunurile proprietate publică şi, deci, la folosinţa asupra acestor bunuri, reprezintă o încălcare a dispoziţiilor legii speciale, prin faptul că încearcă să adauge şi alte condiţii pentru exercitarea dreptului de acces decât cele prevăzute expres de Legea 159/2016.

Nu există echipolentă între puterile recunoscute titularului dreptului de folosinţă cu titlu gratuit şi prerogativele pe care le deţin furnizorii de reţele de comunicaţii electronice în baza dreptului de acces la bunurile proprietate publică.

Astfel, furnizorilor de reţele de comunicaţii electronice le este asigurată folosinţa asupra bunurilor proprietate publică [art. 3 alin. (3) din Legea 159/2016] numai în limita dreptului de acces de care beneficiază, respectiv: au acces numai la bunurile expres prevăzute în Legea nr. 159/2016 şi în Decizia ANCOM nr. 997/2018, se pot folosi de aceste bunuri numai în scopul furnizării de reţele electronice de comunicare, fără a beneficia şi de alte prerogative specifice dreptului de folosinţă. În ceea ce priveşte, persoanele cărora le-a fost acordat, cu titlu gratuit, dreptul de folosinţă asupra bunurilor proprietate publică, acestea beneficiază de toate facultăţile recunoscute titularului de proprietate de a utiliza bunul ce formează obiectul dreptului în materialitatea sa, direct şi nemijlocit, dreptul de folosinţă cu titlu gratuit fiind, practic, o dare în administrare atipică.

În lumina acestor consideraţii, se poate observa argumentul artificial şi falacios al intimatei, prin care echivalează tariful maxim de zero RON pentru exercitarea dreptului de acces asupra unor bunuri proprietate publică cu darea în folosinţă gratuită. Echivalenţa susţinută de intimată ar fi fost întemeiată numai în situaţia în care furnizorii de reţele publice de comunicaţii electronice ar fi beneficiat de toate prerogativele specifice dreptului de folosinţă; însă, din moment ce furnizorii de reţele publice de comunicaţii electronice sunt constrânşi numai la exercitarea acelor drepturi aflate în strânsă legătură cu dreptul de acces la bunurile proprietate publică, nu poate exista echivalenţă între darea în folosinţă gratuită şi dreptul de acces la bunurile proprietate publică în baza unui tarif maxim ce nu poate depăşi valoarea de zero RON.

În drept, au fost invocate prevederile art. 61, 63, 67 C. proc. civ. art. 2, 3, 4 şi 6 din Legea 159/2016, art. 285 şi art. 7,10, 13 C. adm, art. 862 C. civ.

6.2. Cererea de intervenţie accesorie în favoarea ANCOM formulată de intervenienta D. SA

Petenta D. S.A. a formulat cerere de intervenţie voluntară accesorie în sprijinul recurentei ANCOM, prin care a solicitat admiterea în principiu a cererii de intervenţie voluntară accesorie şi, ulterior, admiterea în tot a recursului formulat de către recurenta ANCOM cu consecinţa casării în parte a sentinţei şi respingerea cererii de anulare în totalitate ca neîntemeiată.

Intervenienta a argumentat admisibilitatea cererii de intervenţie voluntară accesorie, iar apoi a susţinut nelegalitatea sentinţei.

Considerentele primei instanţe sunt în mod vădit contrare atât literei, cât şi spiritului Legii nr. 159/2016, nefiind susţinute nici de legislaţia care reglementează regimul juridic al proprietăţii publice.

Un tarif maximal stabilit în cuantum egal cu zero, în condiţiile în care această valoare a fost determinată pe baza metodologiei detaliate menţionate la alin. (5) al art. 6, respectă în totalitate obligaţia de stabilire a tarifului maximal şi în niciun caz nu poate echivala, astfel cum în mod eronat susţine intimata în cererea de chemare în judecată având ca obiect anularea Deciziei nr. 997/2018, cu absenţa unui tarif. Astfel, absenţa tarifului poate fi determinată în mod exclusiv de o omisiune a analizării cuantumului acestuia pentru anumite elemente de infrastructură, pe baza metodologiei prevăzute la alin. (5), iar nu de o stabilire a acestuia, respectiv de o trecere a acestuia prin filtrul modalităţilor de calcul prevăzute de metodologia menţionată, în cuantum egal cu 0 RON. Aplicarea metodologiei de calcul pentru un element de reţea/infrastructură, indiferent de valoarea tarifului astfel obţinut (tarif zero sau în valoare pozitivă), echivalează cu o stabilire a acestuia şi, prin urmare, cu o respectare a condiţiei impuse de alin. (4) al art. 6 din Legea nr. 159/2016. Din această perspectivă, raţionamentul primei instanţe, în sensul că nu ar fi posibil un tarif zero, adică noţiunea de tarif ar implica în mod obligatoriu o valoare pozitivă a acestuia, nu se susţine din punct de vedere economic.

Acest aspect este confirmat inclusiv de existenta si cristalizarea, la nivel internaţional şi unional, a noţiunii de tarif zero, aceasta desemnând situaţiile în care se aplică aşadar există) un tarif in cuantum 0 fie în relaţii comerciale, vamale, în acorduri internaţionale si în acorduri încheiate între Uniunea Europeană şi state terţe.

Stabilirea tarifului maximal în cuantum de 0 RON pentru ipotezele prevăzute de art. 1 alin. (2) din Decizia nr. 997/2018 a avut la bază tocmai raportul dintre contravaloarea lipsei de folosinţă şi despăgubirea pentru prejudiciile directe şi certe cauzate prin efectuarea lucrărilor şi beneficiile certe şi tangibile menţionate de alin. (6) al art. 6 din Legea nr. 159/2016, constatându-se faptul că beneficiile tangibile depăşesc în mod semnificativ echivalentul pecuniar al lipsei de folosinţă şi despăgubirea pentru prejudiciile certe cauzate prin efectuarea lucrărilor. Prin urmare, în această situaţie, dată fiind disproporţia dintre "pierderea" încercată de entităţile prevăzute la art. 6 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 159/2016 şi beneficiile semnificative dobândite de către acestea ca urmare a instalării elementelor de reţea de comunicaţii electronice şi a elementelor de infrastructură fizică prevăzute în art. 1 alin. (2) al Deciziei nr. 997/2018, această din urmă decizie previne situaţia unei îmbogăţiri nejustificate a entităţilor publice care percep tarifele aferente dreptului de acces exercitat pe proprietatea publică şi încurajează, totodată, dezvoltarea reţelelor de comunicaţii electronice pe teritoriul României.

În concret, pe de o parte, Legea nr. 159/2016 prevede necesitatea ca tarifele maximale să acopere contravaloarea lipsei de folosinţă şi despăgubirea pentru prejudiciile directe şi certe cauzate prin efectuarea lucrărilor, însă, pe de altă parte, atenuează cuantumul acestora prin raportare la o serie de beneficii certe si tangibile, menţionate expres în cuprinsul alin. (6), de care stabilirea tarifelor maximale trebuie să ţină cont în mod imperativ. Aşadar, tocmai prin această atenuare prevăzută prin coroborarea impusă chiar de Legea nr. 159/2016 între alin. (4) şi alin. (6) ale art. 6, se admite în mod implicit posibilitatea ca beneficiile tangibile să depăşească contravaloarea folosinţei si valoarea despăgubirilor pentru prejudiciile directe si certe, cu consecinţa evidentă a stabilirii unui tarif maximal echivalent cu 0 RON.

In fine, aplicarea unor tarife diferenţiate (respectiv tarif cu valoare pozitivă şi tarif cu valoare zero) prin Decizia ANCOM nr. 997/2018, prin art. (1) alin. (1) respectiv prin alin. (2) al aceluiaşi articol, are la bază o explicaţie economică obiectivă, fundamentată pe o realitate de ordin tehnic.

Contrar aprecierilor primei instanţe, stabilirea tarifului maxim în cuantum de 0 RON aplicabil dreptului de acces al furnizorilor de reţele de comunicaţii electronice în legătură cu imobilele proprietate publică nu echivalează cu constituirea unui drept de folosinţă gratuită asupra terenurilor proprietate publică în favoarea acestor furnizori, ca drept real corespunzător proprietăţii publice, ci, în realitate, este vorba despre un drept de acces special, prevăzut în mod expres de lege, care se poate realiza cu titlu gratuit sau cu titlu oneros, fiind apropiat fizionomiei juridice a dreptului de servitute legală.

In consecinţă, dreptul de acces prevăzut de Legea nr. 159/2016 şi particularizat prin art. 1 alin. (2) din Decizia nr. 997/2018 reprezintă un drept distinct de drepturile reale corespunzătoare proprietăţii publice, astfel cum sunt reglementate prin art. 866 C. civ., grefat pe un drept de servitute legală instituit prin Legea nr. 159/2016. Acesta trebuie privit, din punct de vedere al regimului juridic, în mod independent de regimul juridic aplicabil ca drept comun proprietăţii publice, având particularităţile sale, şi deci, un regim juridic propriu, specific, în contextul reglementării unor reguli separate în materia serviciilor de comunicaţii electronice.

Instituirea acestui drept de servitute legală este, pe de o parte, permisă de dispoziţiile art. 554 alin. (2) C. civ., iar, pe de altă parte, nu reprezintă o situaţie singulară în legislaţia naţională (de exemplu, Legea energiei electrice şi a gazelor naturale nr. 123/2012). Fiind grefat pe un drept de servitute legală, care cuprinde o formă limitată a prerogativei usus, caracterul gratuit al exercitării acestuia nu poate fi asimilat unei constituiri a dreptului de folosinţă gratuită.

6.3. Cererea de intervenţie accesorie în favoarea intimatei-reclamante Asociaţia Municipiilor în România formulată de Consiliul Judeţean Suceava.

Petentul Consiliul Judeţean Suceava a formulat cerere de intervenţie accesorie în sprijinul intimatului - reclamant C., prin care a solicitat admiterea în principiu a cererii de intervenţie formulată, raportat la prevederile art. 64 alin. (2) C. proc. civ. şi respingerea recursului formulat de A.N.C.O.M., ca neîntemeiat.

Referitor la natura litigiului dedus judecăţii şi momentul procedural prevăzut de lege pentru depunerea cererii de intervenţie, consideră că, raportat la obiectul cererii introductive de instanţă de anulare a Deciziei Preşedintelui A.N.C.O.M. nr. 997/2018 privind tarifele maxime care pot fi percepute pentru exercitarea dreptului de acces pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietate publică, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 1013/29.11.2018 şi la natura juridică a unei cereri de intervenţie accesorie de simplă apărare în favoarea părţii pentru care a intervenit - o astfel de cerere este admisibilă.

Consiliul Judeţean Suceava are astfel, un interes personal, distinct de cel al părţii pe care o apără, iar aceasta se datorează faptului că drepturile sale ar putea fi afectate în mod iremediabil prin pronunţarea unei hotărâri de admitere a recursului.

În ceea ce priveşte recursul formulat de A.N.C.O.M. împotriva Deciziei nr. 1021 din 20 decembrie 2019, se arată că niciunul dintre motivele de casare cuprinse în art. 488 C. proc. civ. nu este incident.

Decizia A.N.C.O.M. nr. 997/2018 privind tarifele maxime care pot fi percepute pentru exercitarea dreptului de acces pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietate publică a fost publicată în Monitorul Oficial al României nr. 1013/29.11.2018, de la momentul intrării în vigoare fiind obligatorie pentru toate instituţiile publice, inclusiv autorităţi ale administraţiei publice locale care exercită dreptul de administrare asupra imobilelor proprietate publică a statului ori a unităţilor administrativ - teritoriale.

Actul administrativ contestat a fost emis în temeiul prevederilor art. 6 din legea nr. 159/2016 privind regimul infrastructurii fizice a reţelelor de comunicaţii electronice, precum şi pentru stabilirea unor măsuri pentru reducerea costului instalării reţelelor de comunicaţii electronice, cu modificările şi completările ulterioare. Prevederile cuprinse în art. 1 alin. (2) din Decizia A.N.C.O.M. nr. 997/2018 încalcă dispoziţiile art. 136 din Constituţia României, art. 861 alin. (3) din C. civ., art. 123 alin. (1) din legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, acte normative în vigoare la data emiterii deciziei contestate. Practic, metodologia de stabilire a tarifelor maxime s-a concretizat în stabilirea unei formule de calcul, formulă care aplicată pentru elementele de reţea de comunicaţii electronice şi elemente de infrastructură fizică respectiv, antene, cabinete, camere tehnice, camere de tragere, conducte, staţii de bază, stâlpi, piloni, turnuri, alte echipamente şi infrastructuri fizice suport, precum şi pentru cablurile şi cutiile pentru care se exercită un alt tip de acces decât cel prevăzut în anexă duce la un rezultat negativ.

În fapt, stabilirea unui tarif negativ presupune acordarea unei folosinţe gratuite, aspect neluat în considerare de legiuitor. Consideră că posibilitatea identificării unui tarif maximal negativ, prin aplicarea unei formule stabilite unilateral pune în discuţie însăşi formula de calcul aplicată, legiuitorul având în vedere premisa existenţei unui tarif aferent lipsei de folosinţă a bunului proprietate publică. Stabilirea unui tarif presupune în mod implicit stabilirea unei valori pozitive. Un tarif cu valoare negativă implică fără îndoială, lipsa acestui tarif.

Astfel, Preşedintele A.N.C.O.M., printr-un act normativ de o putere inferioară stabileşte o valoare negativă, care implică gratuitatea accesului. Or, din acest punct de vedere, pentru tipurile de acces care nu sunt menţionate în Anexa Deciziei preşedintelui A.N.C.O.M. nr. 997/2018 se poate pune problema nemotivării actului administrativ. Prin formula stabilită unilateral pentru anumite tipuri de acces s-au stabilit situaţii în care tarifele nu se aplică. Practic, aplicarea formulei de calcul şi obţinerea unui rezultat negativ lipseşte de conţinut prevederile cuprinse în art. 861 alin. (3) C. civ., prevederi conform cărora "în condiţiile legii, bunurile proprietate publică pot fi date în administrare sau în folosinţă şi pot fi concesionate şi închiriate".

Se asigură astfel, o folosinţă gratuită prin decizia unilaterală a Preşedintele A.N.C.O.M., contrar prevederilor cuprinse în art. 874 C. civ. coroborate cu prevederile cuprinse în art. 123 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, prevederi conform cărora dreptul de folosinţă asupra bunurilor proprietate publică se acordă, cu titlu gratuit, doar în favoarea instituţiilor de utilitate publică, nu şi în favoarea societăţilor comerciale.

Se nesocoteşte astfel şi principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, raportat la prevederile art. 77 şi 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă coroborate cu cele care trasează regimul juridic al bunurilor care fac parte din domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale.

Prevederile cuprinse în art. 1 alin. (2) din Decizia A.N.C.O.M. nr. 997/2018 încalcă de asemenea şi dispoziţiile cuprinse în art. 6 alin. (4) din legea nr. 159/2016 stabilirea unui tarif cu valoare negativă implicând fără îndoială, lipsa acestui tarif.

În drept, au fost invocate prevederile cuprinse în art. 28 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 61 alin. (3) şi art. 63, 64 din C. proc. civ.

7. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

7.1. Cu privire la excepţia lipsei de obiect a acţiunii invocată de recurenta – pârâtă Autoritatea Naţională pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii

Recurenta-pârâtă ANCOM a invocat rămânerea fără obiect a acţiunii, în considerarea Deciziei nr. 672/2022, având în vedere că nu mai există în vigoare prevederile contestate şi faptul că Decizia nr. 672/2022 produce efecte de la data publicării.

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că ieşirea din vigoare sau încetarea efectelor unui act administrativ nu pot conduce la rămânerea fără obiect a acţiunii, cât timp aceste efecte s-au produs pentru trecut, iar potrivit prevederilor art. 7 din Legea contenciosului administrativ, persoana pretins vătămată prin emiterea actului trebuie să aibă dreptul procesual de a invoca şi de a i se verifica de către instanţa de judecată existenţa sau nu a acestei vătămări; ca urmare, această excepţie urmează a fi respinsă ca nefondată.

7.2. Elemente de fapt şi de drept reţinute de prima instanţă

Prin art. 1 alin. (1) şi (3) din Decizia nr. 997/13.11.2018 privind tarifele maxime care pot fi percepute pentru executarea dreptului de acces pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietate publică, pârâtul a decis că "(1) Entităţile prevăzute la art. 6 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 159/2016 privind regimul infrastructurii fizice a reţelelor de comunicaţii electronice, precum şi pentru stabilirea unor măsuri pentru reducerea costului instalării reţelelor de comunicaţii electronice pot percepe furnizorilor de reţele de comunicaţii electronice pentru exercitarea dreptului de acces pe, în sau sub imobilele proprietate publică tarifele maxime prevăzute în anexă. (3) Anexa face parte integrantă din prezenta decizie."

Prin art. 1 alin. (2) din Decizia nr. 997/13.11.2018 privind tarifele maxime care pot fi percepute pentru executarea dreptului de acces pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietate publică, pârâtul a decis că "Pentru elementele de reţea de comunicaţii electronice şi elemente de infrastructură fizică care nu sunt incluse în anexă, respectiv antene, cabinete, camere tehnice, camere de tragere, conducte, staţii de bază, stâlpi, piloni, turnuri, alte echipamente şi infrastructuri fizice suport, precum şi pentru cablurile şi cutiile pentru care se exercită un alt tip de acces decât cel prevăzut în anexă, tariful pentru exercitarea dreptului de acces pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietatea publică nu poate depăşi valoarea de zero RON."

Decizia nr. 997/13.11.2018 a fost emisă de pârât în temeiul art. 6 din Legea nr. 159/2016, prevederile relevante fiind următoarele:

"ART. 6

(1) În lipsa unor dispoziţii legale contrare, pentru imobilele proprietate publică unde au fost realizate lucrări de acces pe proprietăţi, în termen de 60 de zile de la data intrării în vigoare a deciziei preşedintelui ANCOM prevăzute la alin. (4), operatorii economici care nu au calitatea de operatori de reţea conform prezentei legi, operatorii de reţea pentru bunurile imobile care nu fac obiectul cap. III, instituţiile publice, inclusiv autorităţile administraţiei publice centrale sau locale, precum şi orice alte entităţi care exercită dreptul de administrare asupra imobilelor proprietate publică a statului ori a unităţilor administrativ-teritoriale au obligaţia de a publica, respectiv de a modifica şi/sau completa, în cazul în care sunt deja publicate, pe pagina proprie de internet, atunci când există sau, în lipsa acesteia, prin afişare în locuri vizibile la sediul titularului, condiţiile în care se realizează dreptul de acces la aceste imobile şi documentele pe care solicitantul urmează să le prezinte în vederea dovedirii îndeplinirii acestor condiţii, cu respectarea prevederilor art. 4.

(2) În lipsa unor dispoziţii legale contrare, după data intrării în vigoare a deciziei preşedintelui ANCOM prevăzute la alin. (4), în cazul imobilelor proprietate publică unde nu au fost realizate lucrări de acces pe proprietăţi, operatorii economici care nu au calitatea de operatori de reţea conform prezentei legi, operatorii de reţea pentru bunurile imobile care nu fac obiectul cap. III, instituţiile publice, inclusiv autorităţile administraţiei publice centrale sau locale, precum şi orice alte entităţi care exercită dreptul de administrare asupra imobilelor proprietate publică a statului ori a unităţilor administrativ-teritoriale au obligaţia de a publica pe pagina proprie de internet, atunci când există sau, în lipsa acesteia, prin afişare în locuri vizibile la sediul titularului, în termen de 30 de zile de la data primirii pentru prima dată a unei cereri în vederea exercitării dreptului de acces la un anumit imobil proprietate publică, condiţiile în care se realizează dreptul de acces la acest imobil şi documentele pe care solicitantul urmează să le prezinte în vederea dovedirii îndeplinirii acestor condiţii, cu respectarea prevederilor art. 4.

(…)

(4) Tarifele maxime care pot fi percepute de entităţile prevăzute la alin. (1) sau (2) vor acoperi contravaloarea lipsei de folosinţă şi despăgubirea pentru prejudiciile directe şi certe cauzate prin efectuarea lucrărilor, precum şi prin existenţa şi funcţionarea reţelelor de comunicaţii electronice şi a elementelor de infrastructură fizică instalate, fiind stabilite prin decizia preşedintelui ANCOM*), emisă în termen de maximum 9 luni de la data intrării în vigoare a prezentei legi.

(5) ANCOM va stabili tarifele maxime prevăzute la alin. (4) pe baza unei metodologii detaliate, ţinând cont de valoarea de piaţă a folosinţei bunurilor afectate, cu respectarea principiilor transparenţei, obiectivităţii şi nediscriminării.

(6) Tarifele maxime prevăzute la alin. (4) vor fi justificate şi vor fi proporţionale cu afectarea imobilului respectiv, urmând să aibă în vedere, printre altele, următoarele beneficii tangibile şi intangibile:

a) facilitarea îmbunătăţirii competenţelor digitale şi a infrastructurii sistemului naţional de furnizare online a serviciilor publice, precum şi îmbunătăţirea accesului la infrastructura şi aplicaţiile publice;

b) plusul de valoare adus imobilelor proprietate publică a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale ce au instalate reţele de comunicaţii electronice, comparativ cu imobilele care nu deţin infrastructura pentru comunicaţii electronice;

c) lansarea de noi servicii publice, inclusiv eficientizarea datorată informatizării;

d) facilitarea incluziunii sociale şi reducerea decalajului economic între localităţile dezvoltate şi cele nedezvoltate, prin creşterea valorii adăugate a sectorului comunicaţiilor electronice asupra celorlalte sectoare ale economiei;

e) facilitarea implementării de sisteme inteligente, cum ar fi semafoarele inteligente sau controlul traficului, cu efecte directe asupra reducerii cheltuielilor cu plata utilităţilor;

f) înlesnirea dezvoltării de parcuri tehnologice sau centre de cercetare, precum şi a altor facilităţi cu scop asemănător.

(…)

(9) Pentru ocuparea şi folosinţa imobilelor proprietate publică de către furnizorii de reţele de comunicaţii electronice ori în considerarea desfăşurării de către aceştia a altor activităţi legate de exercitarea dreptului de acces pe proprietăţi, reglementat prin prezenta lege, autorităţile administraţiei publice centrale sau locale, precum şi orice alte entităţi pot percepe numai sumele stabilite conform prezentei legi."

7.3. Analiza motivelor de recurs invocate de recurenta-pârâtă, a apărărilor formulate de intervenienţi şi de către intimata-reclamantă

Ca o primă precizare, Înalta Curte constată că, deşi neinvocate expres, motivele de casare din cadrul cererii de recurs pot fi încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Prima instanţă a reţinut că, raportând prevederile art. 1 alin. (2) din Decizia nr. 997/13.11.2018 la dispoziţiile art. 6 din Legea nr. 159/2016, pentru elementele de reţea de comunicaţii electronice şi elemente de infrastructură fizică indicate la art. 1 alin. (2) din Decizia nr. 997/13.11.2018 (antene, cabinete, camere tehnice, camere de tragere, conducte, staţii de bază, stâlpi, piloni, turnuri, alte echipamente şi infrastructuri fizice suport, precum şi pentru cablurile şi cutiile pentru care se exercită un alt tip de acces decât cel prevăzut în anexa la Decizia nr. 997/13.11.2018) pârâta nu a stabilit tarife maxime pentru exercitarea dreptului de acces pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietatea publică, încălcând dispoziţiile art. 6 din Legea nr. 159/2016; stabilirea unui tarif care nu poate depăşi valoarea de zero RON echivalează în fapt cu acordarea accesului gratuit pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietatea publică. Or, dacă legiuitorul ar fi urmărit ca, în cazul instalării anumitor elementele de reţea de comunicaţii electronice şi elemente de infrastructură fizică, accesul (pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietatea publică) să fie gratuit, ar fi reglementat în mod expres acest aspect prin Legea nr. 159/2016.

A mai reţinut prima instanţă că, atâta timp cât legiuitorul a impus pârâtei să stabilească tarife maxime (pentru exercitarea dreptului de acces pe, deasupra, în sau sub imobilele proprietatea publică), înseamnă că legiuitorul a avut în vedere ca accesul furnizorilor de reţele de comunicaţii electronice să se realizeze contracost, nicidecum gratuit. Prin urmare, tarifele maxime stabilite de pârâtă trebuie să aibă o valoare pozitivă (mai mare decât zero), nu valoarea zero (valoare care nu este nici pozitivă, nici negativă) sau o valoare negativă (mai mică decât zero).

În fine, prima instanţă a arătat că prevederile art. 1 alin. (2) din Decizia nr. 997/13.11.2018 încalcă şi dispoziţiile art. 136 din Constituţia României, art. 861 alin. (3) C. civ., art. 123 alin. (1) din Legea 215/2001, art. 285 şi 297 din O.U.G. nr. 57/2019 din a căror interpretare coroborată rezultă că bunurile proprietate publică pot fi date în folosinţă gratuită doar instituţiilor de utilitate publică ori persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică ori serviciilor publice. Or, furnizorii de reţele de comunicaţii electronice sunt operatori economici, care urmăresc obţinerea de profit, neîncadrându-se în categoria persoanelor care pot beneficia de folosinţa gratuită a bunurilor proprietatea publică. Prin urmare, chiar dacă beneficiile tangibile şi intangibile menţionate la art. 6 alin. (6) din Legea 159/2016 sunt unele considerabile (aşa cum a susţinut pârâta prin întâmpinare), totuşi luarea lor în considerare nu poate conduce la stabilirea unor tarife maximale cu valoarea de zero RON şi, deci, la accesul gratuit al furnizorilor de reţele de comunicaţii electronice la imobilele proprietatea publică.

Înalta Curte constată că, potrivit dispoziţiilor art. 6 alin. (4)-(6) din Legea nr. 159/2016, tarifele maxime pentru accesul pe proprietatea publică a autorităţilor publice centrale şi locale se stabilesc de ANCOM prin decizie. Totodată, potrivit reglementarilor legale, tarifele stabilite trebuie să îndeplinească următoarele cerinţe:

- să fie transparente, obiective şi proporţionale cu afectarea imobilelor;

- să fie nediscriminatorii faţă de toţi furnizorii de reţele de comunicaţii electronice. Dacă, în urma negocierii, într-un contract se oferă condiţii mai favorabile unui furnizor de reţele de comunicaţii electronice, inclusiv în ceea ce priveşte tariful, decât cele prevăzute în condiţiile de acces publicate sau prevăzute în contractele încheiate cu alţi furnizori de reţele de comunicaţii electronice, atunci aceste condiţii vor fi oferite tuturor celorlalţi furnizori, pe baze nediscriminatorii;

- să acopere exclusiv contravaloarea lipsei de folosinţă (ţinând cont de valoarea de piaţă a bunurilor afectate) şi despăgubirea pentru prejudiciile directe şi certe cauzate prin efectuarea lucrărilor, precum şi prin existenţa şi funcţionarea reţelelor de comunicaţii electronice şi a elementelor de infrastructură instalate;

- să fie diminuate corespunzător cu beneficiile tangibile şi intangibile aduse imobilului respectiv prin instalarea reţelelor de comunicaţii electronice sau a elementelor de infrastructură fizică necesare susţinerii acestora. In acest sens, art. 6 alin, (6) din Legea nr. 159/2016 identifică şase beneficii. Este evident, aşadar, din modul în care legiuitorul a detaliat cerinţele de stabilire a tarifelor (recunoscând explicit beneficiile tangibile şi intangibile aduse imobilului proprietate publică prin instalarea reţelelor de comunicaţii electronice sau a elementelor de infrastructură fizică necesare) că tarifele rezultate vor fi mai mici decât dacă ar fi reflectat exclusiv contravaloarea lipsei de folosinţă şi prejudiciile directe şi certe cauzate de efectuarea lucrărilor şi prin existenta si funcţionarea reţelelor de comunicaţii electronice si a elementelor de infrastructură suport.

Înalta Curte mai constată faptul că nici prima instanţă şi nici recurenta-pârâtă prin cererea de recurs nu au contestat faptul că există beneficii tangibile şi intangibile aduse de instalarea unor noi echipamente sau infrastructuri fizice suport, ce au fost evaluate prin estimarea impactului pe care investiţia care se adaugă stocului existent îl are asupra ratei de penetrare a serviciilor de comunicaţii electronice, care determină surplusul de creştere economică; de asemenea, nici modalitatea de cuantificare a acestor beneficii şi nici rezultatul concret al acestei cuantificări nu au fost parte a contestaţiei reclamantei şi nici a raţionamentului primei instanţe de de admitere a acţiunii.

Cercetând motivaţia primei instanţe, rezultă că ceea ce a avut în vedere în esenţă soluţia dată a fost faptul că legea nu ar permite stabilirea unui tarif zero, ci ar impune stabilirea unei valori pozitive (mai mare decât zero), nu a unei valori zero (valoare care nu este nici pozitivă, nici negativă) sau a unei valori negative (mai mică decât zero); ca şi corolar, se reţine că se ajunge la încălcarea art. 136 din Constituţia României, art. 861 alin. (3) C. civ., art. 123 alin. (1) din Legea 215/2001, art. 285 şi 297 din O.U.G. nr. 57/2019, prin aceea că bunurile proprietate publică ajung să fie date în folosinţă gratuită altor entităţi decât cele permise de lege (instituţiilor de utilitate publică ori persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică ori serviciilor publice).

Înalta Curte constată că, prin această motivare a primei instanţe, se realizează o suprapunere incorectă între stabilirea ab initio a unei folosinţe gratuite, fără un calcul ataşat sau o justificare matematică a acestei folosinţe gratuite şi stabilirea unui tarif zero aferent dreptului de folosinţă, ca şi rezultat al unui calcul explicat pe larg şi fundamentat prin metodologia de calcul stabilită în cadrul Referatului de aprobare a deciziei.

Astfel, organul administrativ emitent al deciziei a justificat stabilirea acestui tarif zero prin aceea că legea prevede (aspect necontestat -de altfel- în cauză) faptul că tarifele de acces pe proprietatea publică trebuie să acopere exclusiv contravaloarea lipsei de folosinţă şi despăgubirea pentru prejudiciile directe şi certe cauzate de efectuarea lucrărilor şi prin existenţa şi funcţionarea reţelelor de comunicaţii electronice şi a elementelor de infrastructură asociate, iar prin aplicarea metodologiei de calcul stabilite în cadrul Referatului de aprobare a deciziei, pentru tipurile de echipamente şi infrastructuri fizice menţionate mai sus, beneficiile tangibile şi intangibile aduse prin instalarea reţelelor de comunicaţii electronice depăşesc contravaloarea lipsei de folosinţă şi prejudiciile directe şi certe cauzate de efectuarea lucrărilor şi prin existenţa şi funcţionarea reţelelor de comunicaţii electronice si a elementelor de infrastructură suport.

Deşi termenul exclusiv nu este folosit ca atare în textul legal invocat, acesta este implicit acceptat de legiuitor prin instituirea interdicţiei ca tariful rezultat să reprezinte o sursă de venit nejustificată.

Un prim aspect care trebuie rezolvat prin prezenta decizie este acela dacă de plano autoritatea pârâtă a încălcat legislaţia cu caracter general în materia proprietăţii publice (Constituţia României, C. civ., Legea nr. 215/2001) şi legislaţia cu caracter special (Legea nr. 159/2016) prin stabilirea unui tarif cu valoare zero.

Înalta Curte constată că prevederile art. 6 alin. (4) din Legea nr. 159/2016 stabilesc obligaţia de a impune tarife maxime, fără a statua cu privire la o anumită valoare a tarifelor, neapărat pozitivă.

Prevederile legale menţionate instituie un algoritm legislativ de calcul al tarifelor, raportat la variabilele reprezentate, pe de o parte, de contravaloarea lipsei de folosinţă şi despăgubirea pentru prejudiciile cauzate de efectuarea lucrărilor sau de existenţa şi funcţionarea reţelelor de comunicaţii electronice şi a elementelor de infrastructură asociate (o valoare negativă) şi, pe de altă parte, de beneficiile tangibile şi intangibile aduse prin instalarea reţelelor de comunicaţii electronice (o valoare pozitivă), cu imperativul ca tariful rezultat din operaţia de scădere a ultimului din primul să nu reprezinte o sursă de venit nejustificată pentru entităţile care exercită dreptul de administrare asupra imobilelor proprietate publică a statului ori a unităţilor administrativ-teritoriale.

Este evident că prin această modalitate de reglementare, legiuitorul a urmărit ca tarifele să reflecte rezultatul unei analize care să ţină cont de realităţile economice concrete existente şi să fie fundamentate matematic şi pe calcul.

Ca urmare, deşi Legea nr. 159/2016 nu prevede în mod expres posibilitatea stabilirii tarifelor maximale în cuantum de zero RON, aceasta indică/acceptă în mod implicit o astfel de posibilitate prin alin. (6) al art. 6, a cărui aplicare trebuie în mod imperativ coroborată cu alin. (4), astfel cum rezultă în mod explicit din textul acestui alineat.

Din această perspectivă, raţionamentul primei instanţe, în sensul că nu ar fi posibil un tarif zero, adică noţiunea de tarif ar implica în mod obligatoriu o valoare pozitivă a acestuia, nu se susţine din punct de vedere economic. Acest aspect este confirmat inclusiv de existenta si cristalizarea, la nivel internaţional şi unional, a noţiunii de tarif zero, un tarif in cuantum zero fie în relaţii comerciale, vamale, în acorduri internaţionale si în acorduri încheiate între Uniunea Europeană şi state terţe.

Înalta Curte constată justeţea argumentului recurentei-pârâte, în sensul că o decizie care ar fi obligat la plata unei sume (fie şi infime) reprezentând contravaloarea tarifului, în condiţiile în care, în urma acestei analize, a rezultat că beneficiile tangibile şi intangibile aduse prin instalarea reţelelor de comunicaţii electronice depăşesc contravaloarea lipsei de folosinţă şi prejudiciile directe şi certe cauzate de efectuarea lucrărilor si prin existenta si funcţionarea reţelelor de comunicaţii electronice şi a elementelor de infrastructură suport, ar fi încălcat imperativul de a nu reprezenta o sursă de venit nejustificată; or, raţionamentul primei instanţe omite a analiza acest aspect.

În această situaţie, dată fiind disproporţia dintre pierderea încercată de entităţile prevăzute la art. 6 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 159/2016 şi beneficiile semnificative dobândite de către acestea ca urmare a instalării elementelor de reţea de comunicaţii electronice şi a elementelor de infrastructură fizică prevăzute în art. 1 alin. (2) al Deciziei nr. 997/2018, această din urmă decizie previne situaţia unei îmbogăţiri nejustificate a entităţilor publice care percep tarifele aferente dreptului de acces exercitat pe proprietatea publică şi încurajează, totodată, dezvoltarea reţelelor de comunicaţii electronice pe teritoriul României.

Dincolo de argumentele clare referitoare la tehnica legislativă, la concluzia că prima instanţă a realizat o greşită interpretare a legii se ajunge prin metoda de interpretare logică mai sus expusă.

În ceea ce priveşte corolarul raţionamentului primei instanţe, referitor la faptul că se ajunge la încălcarea art. 136 din Constituţia României, art. 861 alin. (3) C. civ., art. 123 alin. (1) din Legea 215/2001, art. 285 şi 297 din O.U.G. nr. 57/2019, prin aceea că bunurile proprietate publică ajung să fie date în folosinţă gratuită altor entităţi decât cele permise de lege (instituţiilor de utilitate publică ori persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică ori serviciilor publice), Înalta Curte constată că nu poate fi reţinut.

Faptul că s-a ajuns, prin calcul, la stabilirea în concret a unui tarif de zero RON nu conduce la concluzia unei gratuităţi per se. Stabilirea, pentru anumite elemente de reţea de comunicaţii electronice şi de infrastructură, a unor tarife de zero RON este în concordanţă cu "principiul priorităţii interesului public şi principiul gestiunii eficiente" stabilite de art. 285 din Codul administrativ (act normativ neaplicabil, de altfel, prezentei speţe, acesta intrând în vigoare ulterior emiterii deciziei), cât timp beneficiile tangibile şi intangibile aduse prin instalarea reţelelor de comunicaţii electronice depăşesc contravaloarea lipsei de folosinţă şi prejudiciile directe şi certe cauzate de efectuarea lucrărilor şi prin existenţa şi funcţionarea reţelelor de comunicaţii electronice şi a elementelor de infrastructură suport.

Astfel, nu se poate reţine nicio încălcare a dispoziţiilor art. 136 din Constituţia României, art. 861 alin. (3) din C. civ. sau art. 123 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale (în prezent, înlocuite de dispoziţiile art. 108 din Codul administrativ) prin emiterea deciziei contestate, cât timp ANCOM a respectat o obligaţie stabilită prin lege.

7.4. Temeiul procesual al soluţiei date recursului şi cererilor de intervenţie accesorie

În concluzie, Înalta Curte reţine caracterul fondat al recursului, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. şi necesitatea casării sentinţei, cu respingerea în tot a acţiunii.

Faţă de considerarea ca fondată a recursului, vor fi admise, în temeiul art. 67 din C. proc. civ., vor fi admise cererile de intervenţie accesorie formulate de intervenientele C. şi D. S.A., în interesul recurentei-pârâte Autoritatea Naţională pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii şi, pe cale de consecinţă, va fi respinsă cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Consiliul Judeţean Suceava, în interesul intimatei-reclamante Asociaţia Municipiilor din România, ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia lipsei de obiect invocată de recurenta – pârâtă Autoritatea Naţională pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii.

Admite recursul formulat de pârâta Autoritatea Naţională pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii împotriva sentinţei civile nr. 1021 din 20 decembrie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa civilă recurată şi rejudecând:

Respinge în tot acţiunea formulată de reclamanta Asociaţia Municipiilor din România, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii, ca neîntemeiată.

Admite cererile de intervenţie accesorie formulate de intervenientele C. şi D. S.A., în interesul pârâtei Autoritatea Naţională pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii.

Respinge cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Consiliul Judeţean Suceava, în interesul reclamantei Asociaţia Municipiilor din România, ca nefondată.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 25 octombrie 2022.