Appeal dismissed upholding financial correction for breach of EU working-time limits in EU-funded project

Şedinţa publică din data de 19 octombrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Acţiunea judiciară

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a, contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Academia de Studii Economice a chemat în judecată pe pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman din cadrul Ministerului Educaţiei Naţionale, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună:

- anularea Deciziei nr. x/16.06.2017 privind soluţionarea contestaţiei administrative;

- anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/13.04.2017, înregistrat la A.S.E. cu nr. x/28.04.2017, prin care s-a stabilit în sarcina A.S.E. Bucureşti aplicarea unei corecţii financiare în cuantum de 12.046 RON, cu titlu de creanţă bugetară;

- returnarea sumelor achitate în baza titlului de creanţă x/13.04.2017, în cazul admiterii cererii de anulare a acestui act.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a, contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 3401 din 20.07.2018, a respins acţiunea reclamantei, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta Academia de Studii Economice care a solicitat casarea acesteia şi, în urma rejudecării cauzei, admiterea acţiunii.

În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., au fost formulate de către recurentă critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare.

În principal, sentinţa civilă recurată este dată cu interpretarea vădit eronată a prevederilor art. 135 din Codul Muncii, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi a celor din art. 3 din Directiva 2003/88/CE.

În opinia recurentei, în mod greşit, instanţa de fond a apreciat că momentul de referinţă de care trebuia să ţină seama aceasta este cel al prezentării cererii de rambursare, moment la care Instrucţiunile erau în vigoare şi deja erau difuzate public. De asemenea, în mod greşit aceeaşi instanţă a considerat că Academia trebuia să respecte normele de drept european şi în lipsa detalierilor realizate de Autoritatea de Management, în contextul în care Directiva era în vigoare în raport de datele la care se referă Academia.

În mod eronat, prima instanţă a acceptat raţionamentul autorităţii intimate în sensul că îndeplinirea cerinţei celor minimum 11 ore consecutive de repaus în decursul unei perioade de 24 de ore este echivalentă cu respectarea unei limite de 13 ore lucrate într-o zi calendaristică (art. 3 din Directiva 2003/88/CE), iar îndeplinirea cerinţei celor minimum 12 ore consecutive de repaus între două zile de muncă este echivalentă cu respectarea limitei de 12 ore lucrate într-o zi calendaristică (art. 135 alin. (1) din Codul muncii).

Recurenta opinează că o astfel de interpretare juridică nu este compatibilă cu cerinţa din art. 3 al Directivei, sau, după caz, cu cerinţa din art. 135 alin. (1) din Codul Muncii, întrucât un program obişnuit de lucru de 8 ore/zi, desfăşurat în intervalul orar 08:00-16:00 nu ar permite, în decursul unei zile calendaristice, ca lucrătorul să beneficieze, în ziua respectivă, de minimum 11 ore consecutive de repaus, deoarece ar avea repaus de la miezul nopţii până la 8 dimineaţa, deci 8 ore, apoi ar lucra 8 ore (în intervalul 08.00-16.00) şi apoi ar avea alt repaus de 8 ore (de la 16.00 la 24.00). Într-o astfel de interpretare a sintagmei "în decursul unei perioade de 24 de ore" prin ziua calendaristică, în exemplul dat, angajatul deşi are 16 ore de repaus, nu este îndeplinită cerinţa Directivei, prin care se solicită minimum 11 ore consecutive de repaus (cele 16 ore de repaus se compun din 2 secvenţe de câte 8 ore consecutive de repaus, care sunt intercalate de cele 8 ore de lucru).

Astfel, a lucra maximum 13 ore pe zi nu reprezintă nicio condiţie necesară şi nicio condiţie suficientă pentru îndeplinirea prevederii din art. 3 al Directivei, nici chiar în situaţia în care limita prevăzută de acesta ar fi interpretată în sens absolut, adică per lucrător, indiferent de câte contracte de muncă sunt încheiate cu indiferent cât de mulţi angajatori în unul sau mai multe state membre.

Recurenta subliniază faptul că, în situaţia cumulului de funcţii, toate limitările privitoare la timpul de muncă cuprinse în Codul Muncii sunt stabilite pe contract, iar nu pe persoană. În opinia sa, legislaţia românească este mai protectivă decât prevederile Directivei, dar ea priveşte limite ale unui contract, iar nu totalul muncii prestate de către un salariat în baza tuturor contractelor de muncă încheiate în cumul de funcţii.

Cu alte cuvinte, art. 135 alin. (1) din Codul muncii reprezintă transpunerea prevederilor art. 3 din Directiva 2003/88/CE şi se referă la unul şi acelaşi contract de muncă, pentru o normă întreagă.

În cauză, a fost încălcat principiul neretroactivităţii legii, în condiţiile în care Instrucţiunea AM POSDRU nr. 64/2013 a intrat în vigoare la data publicării sale (01.02.2013), iar activităţile au fost derulate de cei doi experţi în perioada în care aceasta nu era aplicabilă.

Validarea la rambursare a sumelor plătite celor doi experţi presupune respectarea normativelor şi legilor existente la momentul respectiv, fapt constatat şi din evaluările cererii de rambursare. Efectuarea unui control ulterior la un interval de timp de 4 ani încalcă principiul securităţii raporturilor juridice.

4. Excepţia de nelegalitate

Recurenta Academia de Studii Economice a invocat excepţia de nelegalitate a Instrucţiunii AM POSDRU nr. 64/2013 privind limita zilnică şi săptămânală maximă, care poate fi decontată pentru un expert în cadrul proiectelor grant/strategice finanţate din FSE în cadrul POSDRU 2007-2013 emisă de Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane .

5. Apărările formulate în cauză

5.1. Intimatul Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale a formulat punct de vedere prin care a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate, întrucât este un act administrativ unilateral cu caracter normativ. Totodată, partea a invocat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive pentru argumentele arătate la dosar recurs.

5.2. Intimatul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate, precum şi a recursului pentru apărările prezentate la dosar recurs).

6. Alte aspecte procesuale

6.1. La termenele de judecată din data de 23.06.2021 şi 16.02.2022, Înalta Curte a respins cererile de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene formulate de recurentă pentru argumentele prezentate în încheierile de şedinţă de la acele date.

6.2. La termenul de judecată din data de 14.04.2022, instanţa de control judiciar a dispus introducerea în cauză a Ministerului Muncii şi Solidarităţii Sociale, în calitate de succesor al emitentului Instrucţiunii AM POSDRU nr. 64/2013.

6.3. La termenul de judecată din data de 09.06.2022, Înalta Curte a dispus introducerea în cauză a Ministerului Investiţiilor şi Proiectelor Europene, în raport de împrejurarea că Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane nu mai face parte din structura Ministerului Muncii şi Solidarităţii Sociale, ci a fost preluată de Ministerul în discuţie, în raport de prevederile O.U.G. nr. 9/2014.

7. Soluţia instanţei de recurs

7.1. Excepţia nulităţii recursului este nefondată, având în vedere faptul că memoriul de recurs cuprinde critici cu privire la soluţia pronunţată de prima instanţă care pot fi subsumate cazului de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

7.2. Excepţia de nelegalitate

Recurenta Academia de Studii Economice a invocat excepţia de nelegalitate a Instrucţiunii AM POSDRU nr. 64/2013 privind limita zilnică şi săptămânală maximă, care poate fi decontată pentru un expert în cadrul proiectelor grant/strategice finanţate din FSE în cadrul POSDRU 2007-2013 emisă de Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane.

În doctrină, s-a menţionat faptul că, după criteriul întinderii efectelor juridice pe care le produc, actele administrative unilaterale sunt de două categorii:

- acte administrative normative, care cuprind reglementări de principiu cu caracter obligatoriu, formulate în abstract, în vederea aplicării la un număr nedeterminat de persoane; ele produc efecte juridice erga omnes.

-acte administrative individuale - ele sunt manifestări de voinţă care creează, modifică, desfiinţează drepturi şi obligaţii în beneficiul sau sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte determinate.

Instrucţiunea în discuţie este un act administrativ unilateral cu caracter normativ emis de o autoritate publică centrală.

Or, conform prevederilor art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, actul administrativ unilateral cu caracter normativ nu poate forma obiect al excepţiei de nelegalitate, controlul asupra lui fiind exercitat doar pe calea acţiunii în anulare.

7.3. Consideraţii generale

Aşa cum s-a prezentat la pct. 1 din decizia de faţă, recurenta Academia de Studii Economice a supus controlului instanţei specializate, pe calea prevăzută în art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011:

- Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/13.04.2017, înregistrat la A.S.E. cu nr. x/28.04.2017,;

- Decizia nr. x/16.06.2017 prin care a fost respinsă contestaţia administrativă având ca obiect procesul-verbal anterior arătat.

Prima instanţă a respins acţiunea reclamantei, ca neîntemeiată, soluţie care este împărtăşită de instanţa de control judiciar.

7.4. Referitor la recurs

Reevaluând materialul probator administrat în cauză prin prisma cadrului normativ aplicabil şi răspunzând la criticile formulate în cadrul memoriului de recurs, subsumate motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., dar şi la apărările intimaţilor, Înalta Curte constată următoarele:

Aşa cum s-a prezentat în detaliu în sentinţa recurată, prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/13.04.2017, înregistrat la A.S.E. cu nr. x/28.04.2017, s-a stabilit în sarcina A.S.E. o creanţă bugetară în cuantum de 12.046 RON, derivând din cheltuieli afectate de nereguli, fiind vorba despre depăşiri ale plafonului maxim de 13 ore lucrate pe zi, în contextul preexistenţei unei norme de bază de 8 ore lucrate pe zi, în cazul a doi experţi implicaţi în Proiectul POSDRU 86/1.2/S/58132, cu titlul "Parteneriat pentru modernizarea şi reorganizarea bibliotecilor universitare", cod SMIS 21506.

Potrivit art. 135 alin. (1) din Legea nr. 53/24.01.2003 privind Codul muncii: "Salariaţii au dreptul între două zile de muncă la un repaus care nu poate fi mai mic de 12 ore consecutive".

Conform art. 3 din Directiva 2003/88/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 04 noiembrie 2003 privind anumite aspecte ale organizării timpului de lucru: "Statele membre iau măsurile necesare pentru ca orice lucrător să beneficieze de o perioadă minimă de repaus de 11 ore consecutive în decursul unei perioade de 24 de ore."

Este nefondată critica recurentei în sensul că sentinţa atacată este dată cu interpretarea vădit eronată a sintagmei "în decursul unei perioade de 24 de ore" din art. 3 al Directivei 2003/88/CE.

Prin aplicarea temporară a normelor care reglementează timpul de muncă afectat proiectului, până la data intrării în vigoare a Instrucţiunii nr. 64/2013, autoritatea de control a ţinut seama de dispoziţiile normative cele mai favorabile beneficiarului finanţării, mai precis de limita maximă de 13 ore/zi, prevăzută de art. 3 din Directiva 2003/88/CE.

Orele convenţionale transpuse în ore de muncă care fac obiectul fişelor de pontaj asumate de beneficiarul finanţării şi de către experţii care le-au întocmit, coroborate cu documentele de plată ale salariilor, conduc la limita maximă de 13 ore/zi stabilită în titlul de creanţă dedus judecăţii, evidenţă care a determinat în mod justificat concluzia eludării prevederilor art. 56 din Regulamentul CE 1083/2008, art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007, împreună cu normele anterior nominalizate.

Prin Hotărârea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene (Camera a cincea) din 17 martie 2021 pronunţată în cauza C-585/19 - având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul art. 267 TFUE de Tribunalul Bucureşti, prin decizia din 24 iulie 2019, primită de Curte la 02 august 2019, în procedura Academia de Studii Economice Bucureşti împotriva Organismului Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman - Ministerul Educaţiei Naţionale - s-a statuat după cum urmează: "Art. 2 pct. 1 şi art. 3 din Directiva 2003/88/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 04 noiembrie 2003 privind anumite aspecte ale organizării timpului de lucru trebuie interpretate în sensul că, în cazul în care un lucrător a încheiat mai multe contracte de muncă cu acelaşi angajator, perioada minimă de repaus zilnic, care este prevăzută la acest articol 3, se aplică acestor contracte considerate în ansamblul lor, iar nu fiecăruia dintre contractele menţionate luate în considerare în mod separat."

Contrar susţinerilor recurentei, aspectele dezlegate prin această decizie europeană sunt aplicabile şi în speţa de faţă, în condiţiile în care este vorba despre un "lucrător" care are încheiate unul sau mai multe contracte de muncă cu unul sau mai mulţi angajatori (diferiţi). De altfel, în acest sens, este de observat faptul că legislaţia naţională nu face nicio distincţie după cum este vorba de acelaşi angajator sau de angajatori diferiţi.

În plus de aceasta, dreptul fiecărui lucrător la limitarea timpului maxim de lucru şi la perioade de repaus este consacrat în mod expres şi de art. 31 alin. (2) din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene.

Aşa cum a statuat şi prima instanţă, nu se poate reţine aplicarea retroactivă a dispoziţiilor cuprinse în Instrucţiunea AM POSDRU nr. 64/2013 (incidentă în speţă prin prisma dispoziţiilor art. 4 din contractul de finanţare) în care se arată faptul că, pentru experţii/persoanele din echipa de management care au raportat sau vor raporta activităţi desfăşurate în cadrul proiectelor POSDRU 2007-2013 până la data de 31 ianuarie, se va aplica şi urmării doar încadrarea în limita maxima de 13 ore pe zi, în conformitate cu prevederile Directivei 2003/88/CE. Relevant este faptul că momentul de referinţă pentru clarificarea acestei chestiuni este acela al prezentării cererii de rambursare, moment la care Instrucţiunea în discuţie era în vigoare şi fusese adusă la cunoştinţa beneficiarilor acestor proiecte europene.

În consecinţă, instanţa de control judiciar apreciază că judecătorul fondului cauzei a interpretat şi a aplicat corect dispoziţiile normative comunitare şi naţionale incidente pe subiectul analizat, iar motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este nefondat.

8. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepţia de nelegalitate şi nulităţii recursului, precum şi recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului.

Respinge excepţia de nelegalitate a Instrucţiunii nr. 64/01.02.2013 privind limita zilnică şi săptămânală maximă, care poate fi decontată pentru un expert în cadrul proiectelor grant/strategice finanţate din FSE în cadrul POSDRU 2007-2013, emisă de Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice.

Respinge recursul declarat de Academia de Studii Economice din Bucureşti împotriva sentinţei civile nr. 3401 din 20 iulie 2018 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 19 octombrie 2022.