Legality of administrative decision motivated solely by res judicata requirement without substantive analysis of appeal defenses

Şedinţa publică din data de 14 octombrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1 Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova – secţia contencios administrativ şi fiscal reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta M.D.R.A.P prin Inspectoratul de Stat în Construcţii, a formulat contestaţie prin care a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună: anularea adresei/deciziei nr. 54556/20.12.2019 de soluţionare a contestaţiei formulată pe cale administrativă; anularea Ordinului nr. 705/28.09.2015 emis de către Inspectorul General al Inspectoratului de Stat în Construcţii; anularea parţială a Proceselor-verbale de control nr. x/06.03.2015, nr. y/11.03.2015 şi nr. 6522/11.03.2015, cu privire la constatările şi măsurile dispuse în sarcina reclamantei; anularea Referatelor nr. x/15.09.2015 şi nr. y/03.11.2015; obligarea pârâtei la radierea sancţiunii din Registrul Diriginţilor de Şantier Autorizaţi.

1.2 Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 26 din 29 ianuarie 2021, Curtea de Apel Craiova – secţia contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - prin Inspectoratul de Stat în Construcţii, având ca obiect anulare act administrativ .

A dispus anularea adresei nr. x/2019, emisă de Inspectoratul de Stat în Construcţii.

A respins în rest acţiunea.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 26/2021 din 29 ianuarie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Craiova – secţia contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs pârâtul Inspectoratul de Stat în Construcţii, întemeiat expres pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ.

În cuprinsul cererii de recurs, recurentul-pârât dezvoltă critici care pot fi încadrate în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 6 din C. proc. civ., aspect constatat de Înalta Curte la termenul de judecată din 14 octombrie 2022.

Criticile de nelegalitate invocate de recurentul-pârât sunt, în esenţă, următoarele:

- În motivarea hotărârii, în mod nelegal şi neîntemeiat s-a reţinut că, nici de această dată, prin documentul nr. 54556/2019 de soluţionare a contestaţiei reclamantei, obligaţia motivării de către instituţia noastră nu a fost îndeplinită în substanţa sa, întrucât nu a analizat în concret apărările acesteia şi nu le-a răspuns punctual, fiind practic nemotivată în opinia primei instanţe.

Contrar susţinerilor instanţei de fond cu adresa nr. x/20.12.2019, ca urmare a sentinţei civite nr. 497118.11.2016, pronunţată de Curtea de Apel Craiova (definitivă prin decizia ICCJ nr. x), i s-a comunicat reclamantei că, faţă de concluziile menţionate în cuprinsul adresei sus menţionate, comisia desemnată prin Ordinul nr. 782/02.11.2015 şi-a reluat activitatea conform Ordinului inspectorului general nr. 1788/27.11.2019 pentru analizarea contestaţiei înregistrată de aceasta la ISC sub nr. x/29.10.2015 şi a propus, iar conducerea ISC a aprobat menţinerea sancţiunii stabilită prin Ordinul Inspectorului general al ISC nr. 705/28.09.2015 pentru suspendarea pe o perioadă de 6 luni a autorizaţiei a cărei titulară este reclamanta.

- Soluţia primei instanţe este motivată doar în mod formal, fără a se referi în mod concret la aspectele care au ţinut de judecata fondului, motiv pentru care se impune trimiterea cauzei spre rejudecare.

Asupra viciilor de formă, chiar reclamanta a recunoscut că s-au reţinut de către Curtea de Apel Craiova, prin sentinţa civilă nr. 497/18. II.2016 pronunţată în dosarul nr. x/2016, cu autoritate de lucru judecat următoarele aspecte: "Raportat la prevederile legale menţionate, instanţa admite că documentul prin care s-a soluţionat contestaţia reclamantei nu trebuie să îmbrace forma unei decizii...."

Afirmă recurenta că, prin adresa de soluţionare a contestaţiei, instituţia pârâtă nu mai trebuia să răspundă cu privire la acest pretins viciu de formă invocat de reclamantă, iar în ceea ce priveşte necompetenţa persoanei emitente prin adresa nr. x/20.12.2019 instituţia pârâtă a răspuns criticilor reclamantei, cu precizarea că există o eroare de redactare în ceea ce priveşte H.G. nr. 525/2013.

- De asemenea, reclamanta a susţinut, în mod neîntemeiat, că Ordinul inspectorului general al ISC nr. 705/28.09.2015 ar fi fost emis cu încălcarea dispoziţiilor legale în materie în ceea ce priveşte forma şi condiţiile de emitere ale acestuia.

Prin încheierea de şedinţă din data de 17.07.2020 prima instanţă a admis cererile de probatorii ale reclamantei şi a dispus efectuarea unor adrese către UAT Comuna Pristol pentru a comunica modul cum au fost îndeplinite măsurile dispuse prin procesul-verbal de control nr. x către ADR, pentru a depune expertizele tehnice realizate de instituţie ca urmare a verificărilor în teren către UAT Comuna Poroina Mare, pentru a preciza dacă au fost recuperate documentaţia tehnică DTAC, avizele legale, de verificare şi dacă le-au avut la momentul iniţial de începere a lucrărilor de construcţii şi care a fost motivul pentru care acestea nu au fost puse la dispoziţia organelor de control.

Prin urmare, instanţa de fond dovedeşte că practic nu s-a considerat în imposibilitatea de a analiza pe fond procesele-verbale şi chiar a administrat probe în vederea examinării lor.

De asemenea, în încheierea de şedinţă din 15.01.2021 s-a reţinut de Curtea de Apel că, instanţa a acordat cuvântul părţilor, prin reprezentanţi, asupra fondului, deci a avut loc o dezbatere a fondului.

Cu toate acestea hotărârea instanţei de fond nu respectă prevederile art. 425 alin. (1) lit. c) din C. proc. civ., în sensul că nu se arată atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor .

- În dezacord cu ansamblul documentelor şi lucrărilor dosarului, dar şi cu precizarea din considerente, în sensul că a obligat instituţia noastră la cheltuieli de judecată în raport de complexitatea cauzei şi de numărul de termene acordat, instanţa de fond, faţă de cererea de anulare a Ordinului inspectorului general nr. 705/2015 şi a proceselor-verbale de control nr. x/2015, y/2015 şi 6522/2015 a concluzionat că nu poate proceda la analiza pe fond a acestora, omisso medio.

Arată recurenta că toate aspectele expuse în cele ce preced sunt de natură să demonstreze faptul că analiza primei instanţe a fost una superficială, hotărârea pronunţată de aceasta fiind doar în mod formal motivată. Pe scurt, ignorarea unor aspecte esenţiale de fapt şi de drept, a căror analiză era de natură să susţină o soluţie temeinică a instanţei, respectiv lipsa analizei temeinice, punctuale, a motivelor care au dus la suspendarea autorizaţiei de diriginte de şantier a reclamantei, în vederea constatării şi legalităţii acestora sunt toate motive care susţin trimiterea cauzei spre rejudecare Curţii de Apel Craiova, astfel încât instituţia pârâtă să beneficieze de dreptul la un proces echitabil şi de dublul grad de jurisdicţie.

În subsidiar, recurentul-pârât solicită reţinerea cauzei spre rejudecare, reiterând argumentele din apărările formulate în faţa instanţei de fond, în sensul că motivarea adresei nr. x/20.12.2019, prin care a fost soluţionată contestaţia intimatei, s-a făcut în conformitate cu prevederile Procedurii de autorizare a diriginţilor de şantier aprobată prin Ordinul MDRT nr. 1496/2011.

În consecinţă, nu se poate vorbi de o nemotivare a adresei/deciziei nr. 54556/20.12.2019, raportat la împrejurarea că prin aceasta nu s-a răspuns la obiecţiunile formulate împotriva proceselor-verbale de control.

Deşi instanţa de fond se referă la nemotivarea adresei/deciziei nr. 54556/20.12.2019 de soluţionare a contestaţiei, invocată de reclamantă, vorbeşte în considerente despre nemotivarea actelor administrative, raportându-se la adresa susmenţionată ca la un act administrativ deşi răspunsul la plângerea prealabilă nu reprezintă un act administrativ.

1.4 Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursului, în subsidiar, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

Înalta Curte, în şedinţa publică de la 14 octombrie 2022, a respins excepţia nulităţii recursului, apreciind că recurentul a formulat critici ce pot fi încadrate în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 6 C. proc. civ., referitor la nemotivarea hotărârii.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând cererea de recurs, prin prisma criticilor de nelegalitate formulate, astfel cum au fost încadrate în drept de instanţa de recurs, prin raportare la probele administrate în cauză şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru argumentele prezentate în cele ce urmează.

Exercitarea controlului judiciar, declanşat de recurentul-pârât prin calea de atac a recursului, va fi circumscrisă celor statuate de prezenta instanţă în şedinţa publică din 14 octombrie 2022, în sensul că, deşi recurentul a înţeles să invoce motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 C. proc. civ., în temeiul rolului activ, Înalta Curte a încadrat criticile formulate în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 6 din acelaşi cod.

În primul rând, Înalta Curte reţine că recurentul-pârât nu a înţeles să formuleze critici referitoare la modalitatea de abordare de către instanţa de fond a demersului judiciar, prin prisma efectului pozitiv al lucrului judecat, raportat la sentinţa nr. 497/18.11.2016 şi Decizia nr. 4689/2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

În al doilea rând, Înalta Curte constată că toate argumentele invocate de recurent, referitoare la fondul raportului juridic conflictual născut din emiterea Ordinului nr. 705/28.09.2015, prin care s-a suspendat pentru o perioadă de 6 luni autorizaţia de diriginte de şantier nr. x/20.09.2011 a reclamantei, în conformitate cu prevederile art. 51 alin. (1) lit. a) din Procedura de autorizare a diriginţilor de şantier, aprobată prin Ordinul MDRAP nr. 1496/2011, nu pot face obiectul analizei instanţei de control judiciar, în condiţiile în care, raţionamentul juridic al instanţei de fond a vizat doar nemotivarea de către ISC a răspunsului dat la plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva Ordinului nr. 705/2015, în raport de cele dispuse anterior prin hotărâre judecătorească definitivă.

În al treilea rând, contrar afirmaţiilor recurentului, prima instanţă nu a soluţionat cauza în temeiul vreunei excepţii, ci a analizat fondul pretenţiilor deduse judecăţii, constatând că adresa atacată este lovită de viciul nelegalităţii din perspectiva nemotivării acesteia, fiind astfel împiedicată analiza temeiniciei acesteia prin prisma aplicării corecte a dispoziţiilor legale incidente, în temeiul cărora s-a dispus măsura suspendării autorizaţiei.

Analizând sentinţa atacată prin prisma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 6 din C. proc. civ., potrivit căruia "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei", Înalta Curte reţine că potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus, în mod clar şi logic, argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

Astfel, în mod corect, instanţa de fond a analizat cu întâietate excepţia autorităţii de lucru judecat, din perspectiva efectului pozitiv al acesteia, invocată de reclamantă în cererea de chemare în judecată, prin raportare la sentinţa nr. 497/2016 a Curţii de Apel Craiova, definitivă prin Decizia nr. 4689/2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

În acest context, instanţa de fond a efectuat cercetarea judecătorească prin prisma prevederilor art. 431 alin. (2) C. proc. civ., coroborate cu principiul securităţii raporturilor juridice consacrat de jurisprudenţa CEDO, dar şi prin raportare la principiile fundamentale de drept civil, considerând, în mod corect, că autoritatea pârâtă nu a respectat titlul executoriu prin care a fost obligată să emită o decizie motivată în soluţionarea plângerii administrative prealabile formulată de către contestatoare.

Se constată că instanţa de fond a exprimat în considerentele hotărârii un raţionament juridic laborios, motivând propria convingere intimă care a condus-o la concluzia că autoritatea pârâtă, prin adresa x/20.12.2019 nu "analizează în concret apărările reclamantei şi nu răspunde punctual acestora, fiind practic nemotivată."

Prin urmare, contrar afirmaţiei recurentului-pârât în sensul că hotărârea instanţei de fond nu arată motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor, Înalta Curte constată că aceasta îndeplineşte exigenţele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât judecătorul fondului a expus, în mod clar şi logic, argumentele de fapt şi de drept, întărite cu elemente jurisprudenţiale, care au fundamentat soluţia adoptată.

Doctrina şi jurisprudenţa au afirmat constant că o motivare clară şi cuprinzătoare a unei hotărâri judecătoreşti nu presupune analizarea tuturor afirmaţiilor părţilor, ci doar a acelora cu caracter esenţial, chiar şi acestea din urmă putând fi tratate în mod global. Este obligatoriu ca judecătorul să analizeze, în mod real şi păstrându-şi echilibrul, dar şi obiectivitatea, susţinerile ambelor părţi cu interese contrare în proces, dar doar acele susţineri care au legătură cu obiectul cauzei, cu fundamentul pretenţiilor deduse judecăţii şi cu soluţia ce urmează a se dispune, din perspectiva acestei soluţii, urmând a fi filtrate şi cenzurate respectivele susţineri, fie în sensul reţinerii, fie în cel al înlăturării lor.

Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că, într-o logică juridică firească, instanţa de fond a dat întâietate argumentului de nelegalitate invocat de reclamantă, întemeiat pe efectul pozitiv al lucrului judecat, referitor la îndeplinirea unei cerinţe de formă obligatorie pentru un act administrativ şi anume motivarea adecvată a acestuia, viciu care a făcut imposibilă cenzurarea pe cale judecătorească a conţinutului material, de fond al actului administrativ contestat.

În concluzie, Înalta Curte constată că sentinţa instanţei de fond este apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 6 din C. proc. civ., soluţia pronunţată fiind legală şi temeinică.

Luând act de cererea formulată de intimata-reclamantă privind obligarea recurentului la plata cheltuielilor de judecată, constând în onorariul de avocat, Înalta Curte, în raport de soluţia prefigurată, constată că sunt îndeplinite cerinţele art. 453 din C. proc. civ. şi o va admite ca atare.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat şi va obliga recurentul- pârât la plata cheltuielilor de judecată către intimata - reclamantă în cuantum de 1.500 RON reprezentând onorariul de avocat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul – pârât Inspectoratul de Stat în Construcţii pentru Inspectoratul Regional în Construcţii Sud-Vest Oltenia împotriva sentinţei nr. 26/2021 din 29 ianuarie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Craiova – secţia contencios administrativ şi fiscal ca nefondat.

Obligă recurentul pârât la plata cheltuielilor de judecată către intimata reclamantă în cuantum de 1.500 RON reprezentând onorariu avocat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 14 octombrie 2022.