Legality of pandemic-era administrative restrictions requiring vaccination or test proof to access public services

Şedinţa publică din data de 14 octombrie 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 09.06.2021, sub dosar nr. x/2021, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI, a solicitat instanţei:

- anularea pct. 2 şi pct. 4 ale art. 6 din Anexa nr. 3 la H.G. nr. 531/10.05.2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 13 mai 2021, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, dispoziţii introduse prin art. I pct. 6 din H.G. nr. 580/27.05.2021;

- publicarea hotărârii judecătoreşti în Monitorul Oficial al României, Partea I, potrivit art. 23 din Legea nr. 554/2004;

- să se constate nelegalitatea pct. 21 şi a pct. 22 ale art. 6 din Anexa nr. 3 a H.G. nr. 531/2021, dispoziţii introduse prin articolul unic pct. 9 din Hotărârea nr. 550/14.05.2021, în prezent abrogate;

- obligarea pârâtului la plata de daune morale în cuantum de 1000 euro, cu dobânda legală penalizatoare aferentă, calculată de la data rămânerii definitive a hotărârii şi până la data achitării efective, cu cheltuieli de judecată.

La data de 13.06.2021, reclamantul a formulat cerere de completare, modificare şi precizare a cererii de chemare în judecată, prin care a solicitat, spre deosebire de cererea iniţială, să nu se anuleze, ci să se constate nelegalitatea punctului 2 şi a punctului 4 ale art. 6 din Anexa nr. 3 la H.G. nr. 531/10.05.2021 - dispoziţii introduse prin art. I pct. 6 din H.G. nr. 580/27.05.2021, constatarea nelegalităţii acestor dispoziţii constituind temei al daunelor morale solicitate.

Totodată, în completarea cererii iniţiale, reclamantul a solicitat anularea pct. 2, a pct. 4 şi pct. 10 ale art. 6 din Anexa nr. 3 la H.G. nr. 636/09.06.2021, precizând că anularea acestor dispoziţii ca urmare a constatării nelegalităţii lor constituie, de asemenea, temei al daunelor morale solicitate.

La data de 14.06.2021, reclamantul a formulat o altă cerere de completare, cu privire la nelegalitatea H.G. nr. 550/2021, H.G. nr. 580/2021 şl H.G. nr. 636/2021, prin care arată că măsura condiţionării participării la viaţa socială (intrarea în restaurante, cafenele, baruri, cluburi şi discoteci) de prezentarea dovezii de vaccinare, test PCR, test antigen sau trecerea prin boală este vădit discriminatorie şi, în consecinţă, nelegală, încălcând art. 16, art. 22, art. 23, art. 25, art. 26, art. 33 şi art. 34 din Constituţie şi fiind în contradicţie şi cu tratatele internaţionale care interzic discriminarea şi care consacră consimţământul liber cu privire la orice intervenţie medicală asupra propriei persoane. De asemenea, se încalcă şi art. 1 şi 2 din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare.

O nouă cerere de modificare şi completare a cererii de chemare în judecată a fost formulată la data de 14.07.2021, prin care reclamantul A. cheamă în judecată şi Parlamentul României, în calitate de emitent al Legii nr. 55/2020, solicitând următoarele:

- spre deosebire de cererea iniţială, astfel cum deja a fost modificată şi completată, nu să se anuleze, ci să se constate nelegalitatea pct. 2, pct. 4 şi pct. 10 ale art. 6 din Anexa nr. 3 la H.G. nr. 636 din 9 iunie 2021, constatarea nelegalităţii acestor dispoziţii constituind temei al daunelor morale solicitate;

- în completarea cererii iniţiale, instanţa să anuleze pct. 7 al art. 6 din Anexa nr. 3 la H.G. nr. 730/2021, anularea acestor dispoziţii ca urmare a constatării nelegalităţii lor constituind, de asemenea, temei al daunelor morale solicitate;

- spre deosebire de cererea iniţială, solicită acordarea de daune morale nu în cuantum de 1000 euro, ci de 2000 de euro, iar în completarea cererii iniţiale, cu privire la daunele morale, instanţa să aibă în vedere şi considerentele Deciziei CCR nr. 392 din 8 iunie 2021, publicată în IVI. Of. nr. 688 din 12 iulie 2021, în special considerentele 56-57;

- introducerea în cauză, în calitate de pârât, a Parlamentului României şi obligarea acestuia, în solidar cu Guvernul României, la plata daunelor morale, precum şi la plata cheltuielilor de judecată.

La data de 19.07.2021, a fost înregistrată în dosar o altă cerere de modificare şi completare a cererii de chemare în judecată, prin care reclamantul precizează că renunţă la acţiunea împotriva Parlamentului României, iar petitul privind daunele morale cu daunele-interese aferente este formulat şi în contradictoriu cu pârâtul Statul Român, "în calitate de putere legislativă", prin Ministerul Finanţelor Publice, răspunderea pârâţilor Guvernului României şi a Statului Român fiind solidară.

La data de 25.08.2021, reclamantul a formulat o nouă cerere de modificare a cererii de chemare în judecată, în sensul că, referitor la daunele morale, nu solicită obligarea în solidar a celor doi pârâţi la plata sumei de 2000 euro, ci solicită obligarea fiecărui pârât la plata sumei de 1000 euro, respectiv Guvernul României, 1000 de euro ca reparaţie pentru prejudiciul moral cauzat prin emiterea unor hotărâri nelegale de prelungire a stării de alertă, şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor, 1000 de euro ca reparaţie pentru prejudiciul moral cauzat prin imposibilitatea de a obţine o hotărâre judecătorească în termenul de aplicabilitate a hotărârilor de prelungire a stării de alertă.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 120/2021 din 8 noiembrie 2021, Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii, invocată de pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor; a respins acţiunea formulată, astfel cum a fost modificată, de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Braşov, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

3.1. Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare Curţii de Apel Braşov.

În motivarea cererii de recurs, recurentul – reclamant a susţinut că hotărârea primei instanţe a fost dată, pe de o parte, cu aplicarea greşită a normelor naţionale de drept material, iar pe de altă parte, cu aplicarea greşita a normelor de drept material ale UE.

În ceea ce priveşte aplicarea greşită a normelor naţionale de drept material, s-a arătat că instanţa de fond a interpretat în mod necorespunzător art. 5 alin. (3) din Legea nr. 55/202 şi, drept urmare, în considerentele hotărârii atacate, la pagina 12, paragraful 3, a reţinut în mod eronat că: "toate dispoziţiile legale enumerate anterior, ce fac obiectul analizei de legalitate în cauză, impun anumite limitări ale activităţii operatorilor economici, limitări a căror respectare impune prezentarea de către persoanele fizice a unui certificat prin care să facă dovada vaccinării, infectării cu virusul SARS-CoV-2 sau a unui test negativ".

Rezultă că instanţa de fond a considerat că prezentarea de către persoanele fizice a unui certificat prin care să facă dovada vaccinării, infectării cu virusul SARS-CoV-2 sau a unui test negativ se circumscrie art. 5 alin. (3) lit. f) din Legea nr. 55/2020, adică "limitarea sau suspendarea pe durată determinată a activităţii unor instituţii sau operatori economici", deşi prin aceasta se încalcă dispoziţiile art. 1 alin. (5), art. 53 alin. (1) şi art. 26 din Constituţia României.

În ceea ce priveşte aplicarea greşita a normelor de drept material ale UE, recurentul – reclamant a susţinut că instanţa de fond a reţinut în mod eronat că "Regulamentele nr. 2021/953 şi 2021/954 emise de Parlamentului European şi Consiliu, care reglementează cadrul pentru eliberarea, verificarea şi acceptarea certificatelor interoperabile de vaccinare, testare şi vindecare de COVID-19 (certificatul digital al UE privind COVID) pentru a facilita libera circulaţie pe durata pandemiei de COVID-19 [...] stabilesc că statele membre pot utiliza certificatele privind Covid şi în scopuri pur interne, cum ar fi accesul la evenimente, în aceleaşi condiţii. Aceste Regulamente au stabilit şi obligaţia ca operatorii de date şi persoanele împuternicite de operatori pentru prelucrarea de date cu caracter personal să ia masurile tehnice şi organizatorice adecvate pentru a asigura un nivel de securitate corespunzător riscului prelucrării", astfel că ar fi îndeplinită exigenţa constituţională prevăzută de art. 26 ca garanţiile asociate dreptului la viaţă intimă, familiala şi privată să fie stabilite prin lege.

Însă, instanţa de fond nu a făcut distincţie între utilizarea transfrontalieră, pe de o parte, şi utilizarea internă, pe de altă parte, a certificatelor. Certificatul menţionat de Regulament este menit să faciliteze circulaţia persoanelor pe teritoriul UE în context transfrontalier, deci între statele Uniunii, şi nu pe teritoriul statelor naţionale.

Regulamentul UE nr. 2021/9S3 nu se aplică în cazul utilizării certificatului digital al UE privind COVID în context intern, precum frecventarea unităţilor de alimentaţie publică sau a piscinelor, iar pe cale de consecinţă, hotărârea instanţei de fond a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material ale UE.

De aceea, pentru justa soluţionare a recursului este de reţinut şi Avizul comun 4/2021 al CEPD-AEPD referitor la propunerea de Regulament al Parlamentului European şi al Consiliului privind un cadru pentru eliberarea, verificarea şi acceptarea certificatelor interoperabile de vaccinare, de testare şi de vindecare în vederea facilitării liberei circulaţii în timpul pandemiei de COVID-19 (certificatul verde digital), Versiunea 1.1, 8 aprilie 2021.

În lumina Regulamentului UE nr. 2021/953 (art. 10 alin. (3), statele membre precum România nu pot utiliza ca temei al prelucrării în context intern Regulamentul (UE) 2021/953. În temeiul acestui Regulament, doar autorităţile competente şi operatorii de servicii de transport transfrontalier de persoane pot prelucra prin consultare datele incluse în certificatul digital al UE privind COVID.

A mai invocat recurentul şi Regulamentul (UE) 2016/679 - considerentul (41), arătând că prelucrarea prin consultare de către operatorii economici a datelor înscrise în certificate/adeverinţe trebuie să respecte cerinţele care decurg din ordinea constituţională a statului membru precum art. 53 alin. (1) din Constituţia României, în latura sa privitoare la restrângerea numai prin lege a exerciţiului unor drepturi şi libertăţi fundamentale.

Prin urmare, temeiul juridic naţional pentru utilizarea în context intern a certificatului digital al UE privind COVID trebuia să fie reglementat în mod clar, precis şi previzibil în dreptul intern la nivel de lege ca instrumentum, ceea ce nu s-a întâmplat, la fel cum nu au fost reglementate corelativ prelucrării prin consultare nici garanţiile relevante pentru prevenirea abuzurilor, ţinând seama de riscurile la adresa drepturilor şi libertăţilor persoanelor vizate (Curtea Constituţională în paragraful 42 al Deciziei nr. 498 din 17 iulie 2018).

3.2. Împotriva încheierii din 25.10.2021 şi a sentinţei nr. 120/2021 din 8 noiembrie 2021, a declarat recurs incident pârâta Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Braşov pentru Statul Român prin Ministerul Finanţelor, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului şi casarea sentinţei instanţei de fond, cu consecinţa admiterii excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Statului Român prin Ministerul Finanţelor.

Prin recursul formulat, recurenta – pârâtă a criticat modalitatea în care instanţa de fond a soluţionat excepţiile invocate în cauză.

Astfel, în ceea ce priveşte soluţia pronunţată asupra excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Statului Român prin Ministerul Finanţelor, instanţa a dispus respingerea acestei excepţii cu încălcarea dispoziţiilor art. 36 din C. proc. civ., ale art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, ale art. 3 pct. 81 din H.G. nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor şi ale art. 224 alin. (1) din C. civ.

În cauză, faţă de faptul că motivul principal al cererii s-a referit la faptul că Guvernul României a emis acte cu caracter normativ pentru care reclamantul a invocat nelegalitatea, nu îi conferă Statului Român calitate procesuala pasivă, nici măcar pentru acordarea unor despăgubiri ce rezultă din această procedură.

Fiind o acţiune formulată împotriva unor hotărâri de guvern, instanţa de fond trebuia să analizeze dacă există identitate între persoana chemată în judecată şi cea ţinută de obligaţia de despăgubire pentru emiterea acestor hotărâri. Cu atât mai mult cu cât Ministerul Finanţelor stă în judecată în cauze strict reglementate de dispoziţii legale, fie în nume propriu, fie în reprezentarea Statului Român. Instituţia reprezentată nu are atribuţii de reprezentare a Guvernului României şi nici a altor instituţii ale Statului.

Prin urmare, Statul Român prin Ministerul Finanţelor nu-şi poate legitima calitatea procesuală pasivă atunci când se invocă faptul că alte persoane - fizice sau juridice - au emis acte administrative şi s-ar face vinovate de producerea unui eventual prejudiciu, în cadrul raportului juridic litigios, urmând a se chema în judecată în mod direct persoanele respective.

Şi în ceea ce priveşte soluţia pronunţată asupra excepţiei lipsei calităţii de reprezentant al Ministerului Finanţelor pentru Statul Român, instanţa de fond a dispus cu încălcarea dispoziţiilor art. 80 din C. proc. civ., prin raportare la dispoziţiile art. 219 şi următoarele din C. civ.

În prezenta cauză, reprezentarea Statului Român se realizează prin Guvernul României, în calitate de reprezentant al puterii executive. În speţă, nu sunt implicate acte emise în sfera de competenţă care ar atrage litigii în care Statul Român ar participa în mod nemijlocit. În condiţiile în care legea fundamentală a instituit principiul separaţiei puterilor în stat, Statul Român nu poate fi reprezentat de Ministerul Finanţelor în litigii ce au ca obiect acte administrative cu caracter normativ emise de puterea executivă.

3.3. Împotriva încheierii din 25.10.2021 şi a sentinţei nr. 120/2021 din 8 noiembrie 2021, a declarat recurs incident şi pârâtul Ministerul Finanţelor, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului incident, casarea, în parte, a hotărârii recurate şi, ca urmare a rejudecării, admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Finanţelor şi respingerea cererii de chemare în judecată ca fiind formulată împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă.

În motivarea cererii de recurs, recurentul – pârât a susţinut că hotărârea recurată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a art. 223 din C. civ. şi art. 3 alin. (1) pct. 81 din H.G. nr. 34/2009.

Astfel, instanţa de fond în mod greşit a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Statului Român prin Ministerul Finanţelor; în raport cu obiectul acţiunii, chemarea în judecată a Statului Român prin Ministerul Finanţelor Publice este nejustificată, având în vedere că acest pârât nu a emis niciunul din actele administrative deduse judecăţii. În cauza de faţă, raporturile juridice nu s-au creat între reclamant şi Ministerul Finanţelor (în nume propriu sau în calitate de reprezentant al Statului Român) conform art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. De asemenea, Ministerul Finanţelor nu a emis niciun act a cărui anulare se solicită.

Recurentul a invocat, prin cererea de recurs, pe cale de excepţie, inadmisibilitatea capătului de cerere prin care se solicită obligarea Statului Român prin Ministerul Finanţelor la plata sumei de 1000 de euro cu daune morale. De vreme ce acţiunea reclamantului faţă de Statul Roman prin Ministerul Finanţelor vizează exclusiv acordarea de despăgubiri, rezultă că, faţă de acest pârât, obiectul acţiunii nu se circumscrie dispoziţiilor art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, trebuie avut în vedere şi faptul că litigiul nu se circumscrie nici dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, în sensul că acesta nu este ulterior unui alt litigiu care să se fi circumscris dispoziţiilor art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în care Statul Român prin Ministerul Finanţelor să fi figurat ca parte şi în sarcina căruia să fi fost stabilită vreo obligaţie.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinările formulate la recursul principal declarat reclamant, recurenta – pârâtă Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Braşov pentru Statul Român prin Ministerul Finanţelor şi recurentul – pârât Ministerul Finanţelor au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Recurentul – reclamant a formulat întâmpinare la recursurile incidente, solicitând respingerea acestora ca nefondate.

De asemenea, a formulat răspuns la întâmpinările depuse de recurenţii – pârâţi.

5. Cererea de sesizare a Curţii Constituţionale

La data de 14.06.2022, recurentul – reclamant a depus la dosar cerere de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în vederea emiterii unui aviz consultativ cu privire la interpretarea art. 5 alin. (3) lit. f) din Legea nr. 55/2020 în raport cu dispoziţiile art. 8 alin. (2) din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, respectiv un aviz consultativ privind criteriile pertinente pentru a aprecia dacă art. 5 alin. (3) lit. f) din legea nr. 55/2020 permite restrângerea dreptului la viaţă privată ca urmare a condiţionării accesului de prelucrarea unor datelor sensibile cu caracter personal, respectiv compatibilitatea sub acest aspect dintre art. 8 al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului.

În susţinerea acestei cereri, recurentul a invocat art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 173/2022 pentru adoptarea unor măsuri necesare punerii în aplicare a Protocolului nr. 16 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, publicată în Monitorul Oficial, al României, Partea I, nr. 560 din 8 iunie 2022, potrivit căruia: "Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie poate solicita Curţii Europene a Drepturilor Omului emiterea unui aviz consultativ cu privire la chestiuni de principiu privind interpretarea ori aplicarea drepturilor şi libertăţilor din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale sau din protocoalele la aceasta, în cazul în care apreciază că avizul consultativ este necesar pentru clarificarea unor aspecte ale cauzei în vederea pronunţării hotărârii: a) în materie civilă, când este învestită cu judecarea cauzei în recurs", precum şi art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 173/2022 potrivit căruia "sesizarea Curţii Europene a Drepturilor Omului se face de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, dacă sunt întrunite condiţiile prevăzute la alin. (1), din oficiu sau la cererea unei părţi".

II. Soluţionarea cererii de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene

Examinând cererea recurentului-reclamant de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, în raport cu actele şi lucrările dosarului şi cu dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte o va respinge, apreciind că solicitarea formulată nu întruneşte cerinţa de a fi utilă şi pertinentă în soluţionarea litigiului.

În conformitate cu dispoziţiile art. 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene (fost 234 Tratatul Comunităţilor Europene), Curtea de Justiţie a Uniunii Europene este competentă să se pronunţe, cu titlu preliminar, cu privire la:

a) interpretarea tratatelor;

b) validitatea şi interpretarea actelor adoptate de instituţiile, organele, oficiile sau agenţiile Uniunii.

Alin. (2) din text prevede posibilitatea unei instanţe dintr-un stat membru de a sesiza Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, dacă apreciază că o decizie în această privinţă este necesară în soluţionarea pricinii, iar în cazul în care chestiunea se invocă într-o cauză pendinte în faţa unei instanţe naţionale, ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern, această instanţă este obligată să sesizeze Curtea.

Ca atare, procedura hotărârii preliminare prevăzută de dispoziţiile art. 267 din TFUE dă posibilitatea instanţelor statelor membre de a adresa întrebări Curţii de Justiţie, cu ocazia unui litigiu aflat pe rolul acestora, întrebările vizând interpretarea sau validitatea normei comunitare fiind adresate înainte de a se pronunţa hotărârea în litigiul pendinte, singurul competent a decide dacă întrebările sunt relevante pentru soluţionarea litigiului, precum şi asupra conţinutului acestora, fiind judecătorul naţional.

În conformitate cu o jurisprudenţă consacrată (Hotărârea din 29 noiembrie 1978, Pigs Marketing Board, considerentul 25, 83/78, Rec. p. 2347 şi Hotărârea din 28 noiembrie 1991, Durighello, considerentul 8, C-186/90, Rec. p. 1-5773), în cadrul cooperării dintre CJUE şi instanţa naţională, instituită prin art. 177 din TFUE, este de competenţa instanţei naţionale, care este învestită cu soluţionarea cauzei, are cunoştinţă directă despre situaţia de fapt şi probele administrate şi trebuie să-şi asume responsabilitatea hotărârii judecătoreşti subsecvente, să aprecieze, având în vedere particularităţile litigiului, asupra necesităţii pronunţării unei hotărâri preliminare.

Totodată, CJUE a estimat că nu se poate pronunţa asupra unei întrebări preliminare adresate de o instanţă naţională, atunci când este evident că interpretarea sau aprecierea valabilităţii unei norme comunitare, solicitată de instanţa naţională, nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul acţiunii principale (a se vedea, în special, Hotărârea din 26 octombrie 1995, Furlanis Construzioni Generali, C-143/94, Rec. p. I-3653, considerentul 12), sau atunci când problema este de natură ipotetică, iar Curtea nu dispune de elementele de fapt sau de drept necesare pentru a răspunde într-o manieră utilă întrebărilor care i-au fost adresate (a se vedea, în special, Hotărârea Meilicke din 16-07-1992, C83/1991).

În acest context, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene s-a pronunţat în sensul că şi instanţele care soluţionează irevocabil un litigiu au posibilitatea de a aprecia asupra pertinenţei şi utilităţii interpretării care ar putea fi dată de Curtea de la Luxembourg în cauza dedusă judecăţii.

În cauza 283/81, Cilfit şi Lanificio di Gavardo SpA, soluţionată prin hotărârea din 6-10-1982, CEJ (în prezent CJUE) a precizat care sunt circumstanţele şi factorii ce trebuie avuţi în vedere de instanţele naţionale (inclusiv de cele ale căror soluţii nu sunt supuse unei căi de atac) pentru a hotărî dacă sesizează sau nu instanţa Uniunii Europene cu solicitarea pronunţării unei hotărâri preliminare.

Astfel, concluzia Curţii în această cauză a fost că instanţele ale căror decizii nu mai pot fi atacate în dreptul intern nu sunt obligate să folosească procedura hotărârii preliminare, atunci când consideră că problema legată de interpretarea unor prevederi din Tratat, ridicată de una din părţile din proces, care solicită sesizarea CJUE cu o întrebare preliminară, nu este pertinentă, iar răspunsul la întrebare, oricare ar fi acesta, nu este concludent în soluţionarea litigiului.

Tot în jurisprudenţa CJUE s-a stabilit că instanţele naţionale sunt cele în măsură să aprecieze, în funcţie de particularităţile fiecărei cauze, atât asupra necesităţii unei întrebări preliminare în vederea soluţionării fondului litigiului, cât şi asupra pertinenţei întrebărilor adresate Curţii.

Astfel, chiar în Cauza Da Costa, Curtea de Justiţie a subliniat că "o instanţă naţională ale cărei decizii nu pot face obiectul unei căi de atac în dreptul intern trebuie, atunci când i se adresează o întrebare de drept comunitar, să îşi îndeplinească obligaţia de sesizare a Curţii de Justiţie, cu excepţia cazului în care constată că întrebarea adresată nu este pertinentă sau că dispoziţia comunitară în cauză a făcut deja obiectul unei interpretări din partea Curţii sau că aplicarea corectă a dreptului comunitar se impune cu o asemenea evidenţă încât nu mai lasă loc nici unei îndoieli rezonabile".

Aşadar, cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene se formulează doar în situaţia în care, în cursul unui litigiu aflat pe rol, se iveşte problema interpretării sau validităţii unei norme comunitare.

Prin urmare, instanţa naţională este cea care stabileşte relevanţa dreptului comunitar pentru soluţionarea litigiului aflat pe rol şi dacă cererea de adresare a unei întrebări preliminare este sau nu necesară.

Înalta Curte reţine că, în materie, Curtea de Justiţie a recunoscut instanţelor naţionale o marjă largă de apreciere a relevanţei unei hotărâri preliminare, iar instanţei naţionale îi revine obligaţia de a înainta o cerere preliminară doar atunci când consideră că există dubii în legătură cu aplicarea sau interpretarea unei norme comunitare.

Întrebarea ce se poate adresa de instanţa naţională vizează exclusiv probleme de interpretare sau validitate a dreptului comunitar, iar nu aspecte legate de dreptul naţional sau elemente particulare ale speţei deduse judecăţii.

Raportat la consideraţiunile şi reperele jurisprudenţiale mai sus expuse, cu certă valoare doctrinară, Înalta Curte reţine lipsa de pertinenţă dar şi de utilitate a solicitării propuse de recurentul-reclamant, fapt ce determină respingerea cererii de sesizare a CJUE formulată în cauză.

Astfel, problema de drept a cărei dezlegare o solicită recurentul prin cererea de sesizare a CJUE reprezintă, în fapt, aspecte ce ţin de modalitatea concretă, în care instanţa naţională învestită cu soluţionarea litigiului va raporta cadrul legal incident la circumstanţele specifice cauzei deduse judecăţii.

Pentru aceste motive, din maniera în care au fost formulată cererea, reiese fără echivoc că finalitatea acesteia nu constă în interpretarea dreptului Uniunii, respectiv a Tratatului şi a principiilor de drept UE, ci se supune Curţii o anumită interpretare a unor norme de drept naţional.

Or, potrivit jurisprudenţei CJUE, Cauza C-212/04 "nu aparţine Curţii să se pronunţe asupra interpretării dreptului intern, această misiune incumbând exclusiv instanţei de trimitere, care, în consecinţă, trebuie să determine dacă exigenţele amintite (în speţă) sunt îndeplinite de dispoziţiile reglementărilor naţionale aplicabile".

Aşadar, conform prevederilor art. 267 TFUE şi ale jurisprudenţei în materie, CJUE are doar obligaţia interpretării normelor uniunii indicate de instanţa naţională, cu luarea în considerare a particularităţilor cauzei, fără însă a face vreo apreciere pe fondul demersului judiciar şi fără a pronunţa o hotărâre prin care să fie dezlegate chestiunile litigioase din cauză, aceste prerogative fiind în mod evident şi exclusiv atributul instanţei naţionale.

Prin urmare, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va respinge cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene formulată de recurentul A..

III. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a apărărilor din întâmpinare, Înalta Curte constată că nu există motive pentru reformarea hotărârii de fond.

În ceea ce priveşte recursul principal, acesta a fost întemeiat de recurentul-reclamant pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. - când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Acest motiv de recurs nu este fondat, instanţa de fond făcând o corectă interpretare şi aplicare a textelor de lege incidente în cauză.

Astfel, prin raportare la susţinerile părţii reclamante, instanţa de fond în mod corect şi legal a apreciat că nu pot fi reţinute elemente de nelegalitate ale hotărârilor de guvern, respectiv a dispoziţiilor din acestea ce fac obiectul analizei de legalitate, reclamantul neprezentând motive apte să conducă la anularea actelor administrative contestate.

Legalitatea actelor administrative impune respectarea anumitor cerinţe: actele să fie adoptate sau emise de către autorităţile competente din punct de vedere material/teritorial şi în limitele acestor competenţe; conţinutul actului administrativ să fie conform cu conţinutul legii în baza căreia este emis; actele să corespundă scopului urmărit de legea pe care o pun în executare; actele să fie adoptate sau emise în forma specifică actelor administrative şi a normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege.

Toate aceste cerinţe esenţiale au fost respectate în cauză, hotărârile de guvern fiind emise în deplină concordanţă cu prevederile art. 3, 4, 6 şi art. 71 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, pornind de la contextul generat de dinamica evoluţiei situaţiei epidemiologice naţionale, dar şi internaţionale, determinată de răspândirea coronavirusului SARS-CoV-2, împrejurare care reclamă adoptarea unor noi măsuri care să permită autorităţilor publice să intervină eficient şi cu mijloace adecvate pentru gestionarea crizei în discuţie.

Hotărârile de Guvern contestate cuprind măsurile concrete necesar a fi întreprinse pe durata stării de alertă pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, posibilitatea restrângerii unor drepturi şi libertăţi fiind prevăzută de Legea nr. 55/2020 şi nu de actul contestat, în acord cu prevederile legale şi jurisprudenţa instanţei de contencios constituţional care a statuat faptul că restrângerea drepturilor şi a libertăţilor nu se poate realiza decât prin lege, astfel cum rezultă din interpretarea coroborată a dispoziţiilor art. 53 şi ale art. 115 alin. (6) din Constituţie.

Aşadar actul normativ care face obiectul acţiunii s-a emis pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor Legii nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 şi, în mod evident, nu conţine soluţii legislative care să fie contrare cu concepţia sau finalitatea urmărită de actele de bază.

Înalta Curte reţine că prin dispoziţiile art. 2 din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de Covid 19 s-a reglementat starea de alertă ca fiind acel răspuns la o situaţie de urgenţă de amploarea şi intensitate deosebite, determinată de unul sau mai multe tipuri de risc, constând într-un ansamblu de măsuri cu caracter temporar, proporţional cu nivelul de gravitate, manifestat sau prognozat al acesteia şi necesare pentru prevenirea şi înlăturarea ameninţărilor iminente la adresa vieţii, sănătăţii persoanelor, mediului înconjurător, valorilor materiale şi culturale importante ori a proprietăţii.

Potrivit dispoziţiilor art. 5 alin. (3) lit. f) din Legea nr. 55/2020 s-a stabilit că una dintre măsurile pentru diminuarea impactului de risc este limitarea sau suspendarea pe durată determinată a activităţii unor instituţii sau operatori economici.

Prin acelaşi act normativ legiuitorul primar a conferit posibilitatea Guvernului ca prin emiterea unor hotărâri să stabilească măsuri pentru creşterea capacităţii de răspuns la situaţia pandemică constatată inclusiv măsuri de natură a restrânge anumite drepturi fundamentale.

În cazul concret, pentru adoptarea măsurilor criticate de către recurentul-reclamant s-a avut în vedere evaluarea menţinerii unui răspuns adecvat situaţiei de urgenţă determinată de răspândirea noului Coronavirus.

În mod cert măsurile contestate sunt prevăzute de lege, posibilitatea instituirii acestor măsuri prin hotărâre de guvern este prevăzută de art. 6 lit. c) din Legea nr. 55/2020. În acest context, nu se poate aprecia că drepturile fundamentale ar fi fost restrânse prin hotărârile de guvern a căror legalitate este analizată, ele fiind, în realitate, restrânse chiar de Legea nr. 55/2020, faţă de care H.G. contestate reprezintă doar acte de aplicare.

Aşadar, Hotărârile de Guvern a căror legalitate este analizată de instanţa de contencios administrativ cuprinde măsurile concrete necesar a fi întreprinse pe durata stării de alertă pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (3) lit. b) şi lit. f) din Legea nr. 55/2020, potrivit cărora unele dintre măsurile pentru diminuarea impactului de risc sunt "restrângerea sau interzicerea circulaţiei persoanelor şi vehiculelor în locurile şi, după caz, în intervalele orare stabilite" şi "limitarea sau suspendarea, pe durată determinată, a activităţii unor instituţii sau operatori economici".

De asemenea, în art. 6 lit. c) şi d) din lege, este stipulat faptul că "hotărârile prin care se declară ori se prelungeşte starea de alertă, precum şi cele prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă cuprind: c) măsuri pentru creşterea capacităţii de răspuns, asigurarea rezilienţei comunităţilor şi diminuarea impactului tipului de risc necesar a fi aplicate, condiţiile concrete de aplicare şi destinatarii acestor măsuri; d) instituţiile şi autorităţile publice care pun în aplicare sau urmăresc respectarea aplicării măsurilor, după caz".

În aceste condiţii, actele normative atacate sunt adoptate cu respectarea Legii 55/2020, acestea fiind emise de legiuitor ca urmare directă a situaţiei pandemice din România, situaţie de notorietate publică de altfel, care impune, din partea autorităţilor statului, luarea unor măsuri de protejare a populaţiei din România, fiind ştiut faptul că, la nivel mondial, toate statele afectate de pandemie au luat măsuri restrictive care afectează anumite libertăţi cetăţeneşti.

În ceea ce priveşte încălcarea drepturilor fundamentale garantate de Constituţie, Înalta Curte reţine că toate măsurile dispuse atât în perioada stării de urgenţă, cât şi în prezent, în perioada stării de alertă, au fost instituite în limitele permise de Constituţia României, în măsura art. 53 din Constituţie care prevede că "(1) Exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. (2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicată in mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii."

Conform normei juridice referite, trei condiţii cumulative trebuie respectate pentru că, anumite drepturi ale persoanelor, să poată fi restrânse, în condiţii legalmente corecte, în contextul stării de urgenţă:

Ingerinţa trebuie să fie prevăzută de lege

Potrivit C.E.D.O., prin lege se înţelege orice act normativ care este accesibil şi previzibil.

În situaţia de faţă, restrângerea exerciţiului drepturilor şi libertăţilor în stare de urgenţă nu este dispusă de Guvernul României, prin H.G. contestate, ci este prevăzută într-o lege, anume Legea nr. 55/2020.

Astfel cum s-a reţinut în jurisprudenţa constituţională, restrângerea unor drepturi constituţionale este admisă, ea răspunzând nevoii de a asigura securitatea juridică a drepturilor şi libertăţilor celorlalţi, atât din perspectiva intereselor individuale, cât şi a celor naţionale sau de grup şi a binelui public, fiind şi o modalitate de salvgardare a unor drepturi în situaţiile în care exerciţiul lor are un caracter antisocial.

Ingerinţa trebuie să urmărească un scop legitim

În acest caz măsurile care limitează drepturile şi libertăţile fundamentale trebuie să aibă drept scopuri protejarea sănătăţii şi siguranţa publică. Convenţia europeană enumera scopurile care pot da caracter legitim restrângerii unui drept relativ: securitatea naţională, siguranţa publică, bunăstarea economică a ţării, apărarea ordinii şi prevenirea faptelor penale, protejarea sănătăţii şi a moralei, protejarea drepturilor şi libertăţilor altora, împiedicarea divulgării de informaţii confidenţiale sau garantarea autorităţii şi imparţialităţii puterii.

Şi această condiţie este îndeplinită, măsurile fiind dispuse în vederea prevenirii şi împiedicării răspândirii la nivel naţional a virusului SARS-CoV2.

Ingerinţa trebuie să fie necesară şi proporţională într-o societate democratică.

Curtea europeană a apreciat că ingerinţa trebuie să răspundă unei nevoi sociale imperioase. Autorităţile statului sunt cele care vor aprecia necesitatea ingerinţei, pentru că ele dispun de o marjă de apreciere, mai mult sau mai puţin vastă în funcţie de dreptul în cauză. Jurisprudenţa Curţii europene cere ca ingerinţa să fie proporţională cu scopul legitim urmărit. Aprecierea, în concret, a proporţionalităţii pe care o face Curtea europeană ţine cont de existenţa nevoii sociale imperioase, or, în speţă, toate măsurile sunt dispuse în scopul îndeplinirii obligaţiei ce-i incumbă Statului Român, potrivit art. 34 alin. (2) din Constituţia României, unde se stipulează faptul că "statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea [...] sănătăţii publice".

Conform art. 3 – "Accesul echitabil la îngrijirile de sănătate" din Convenţia europeană pentru protecţia drepturilor omului şi a demnităţii fiinţei umane faţă de aplicaţiile biologiei şi medicinii, Convenţia privind drepturile omului şi biomedicina, ratificată de România prin Legea nr. 17/2001, "părţile iau, ţinând seama de nevoile de sănătate şi de resursele disponibile, măsurile adecvate în scopul de a asigura, în sfera jurisdicţiei lor, accesul echitabil la îngrijiri de sănătate de calitate adecvată".

Astfel, se poate aprecia că măsurile stabilite de autorităţi în contextul combaterii pandemiei de coronavirus au fost subsumate obligaţiei statului de ocrotire a sănătăţii publice, fiind adoptate şi implementate avându-se în vedere necesitatea asigurării unui just şi proporţional echilibru între drepturile şi libertăţile fundamentale, în ansamblul lor.

Toate măsurile au fost luate în limitele legale, având la bază principiul priorităţii interesului public şi protejarea sănătăţii publice, acestea fiind absolut necesare dată fiind situaţia de fapt.

Totodată, măsurile dispuse prin normele legale analizate implică prelucrarea datelor cu caracter personal.

Prelucrarea este legală având în vedere că este realizată în vederea îndeplinirii unei obligaţii legale care îi revine operatorului, dar şi pentru este necesară pentru îndeplinirea unei sarcini care serveşte unui interes public.

Măsurile dispuse prin dispoziţiile legale contestate sunt legale şi prin raportare la prevederile Regulamentului UE 2016/679 ce reglementează dreptul la protecţia datelor cu caracter personal.

Prelucrarea datelor de către agenţii economici îndeplineşte cel puţin două dintre condiţiile menţionate explicit de art. 6 respectiv litera (d) "prelucrarea este necesară pentru a proteja interesele vitale ale persoanei vizate sau ale altei persoane fizice" cât şi litera (e) "prelucrarea este necesară pentru îndeplinirea unei sarcini care serveşte un interes public sau care rezultă din exercitarea autorităţii publice cu care este investit operatorul".

Însăşi regulamentul UE 2016/679 prevede la punctul 46 "că prelucrarea datelor cu caracter personal ar trebui, de asemenea, să fie considerată legală în cazul în care este necesară în scopul asigurării protecţiei unui interes care este esenţial pentru viaţa persoanei vizate sau pentru viaţa unei alte persoane fizice. Prelucrarea datelor cu caracter personal care are drept temei interesele vitale ale unei persoane fizice ar trebui efectuată numai în cazul în care prelucrarea nu se poate baza în mod evident pe un alt temei juridic. Unele tipuri de prelucrare pot servi atât unor motive importante de interes public, cât şi intereselor vitale ale persoanei vizate, de exemplu în cazul in care prelucrarea este necesară în scopuri umanitare, inclusiv în vederea monitorizării unei epidemii şi a răspândirii acesteia sau în situaţii de urgenţă umanitare, în special în situaţii de dezastre natural sau provocate de om".

În raport de aceste prevederi comunitare, Înalta Curte apreciază că dispoziţiile din H.G. contestate sunt legal emise cu respectarea dispoziţiilor Regulamentului UE 2016/679 în limitele şi în vederea aplicării Legii nr. 55/2020 şi a scopului acestei legi emise în vederea apărării interesului public organul, respectiv luarea unor măsuri necesare şi specifice de prevenire de răspândire a virusului SARS-COV-2.

Pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul principal, ca nefondat.

În ceea ce priveşte recursurile incidente formulate de recurenta-pârâtă Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Braşov pentru Statul Român prin Ministerul Finanţelor şi de recurentul – pârât Ministerul Finanţelor, Înalta Curtea constată că acestea sunt lipsite de interes.

Potrivit dispoziţiilor art. 491 C. proc. civ., recursul incident se poate exercita în cazurile prevăzute la art. 472, iar acest text de lege stipulează "intimatul este în drept, după împlinirea termenului de apel, să formuleze apel în scris, în cadrul procesului în care se judecă apelul făcut de partea potrivnică, printr-o cerere proprie care să tindă la schimbarea hotărârii primei instanţe".

În prezentul litigiu, se observă că prin recursurile incidente formulate nu se tinde la schimbarea sentinţei recurate, pârâţii necăzând în pretenţii în faţa primei instanţe, astfel că aceştia nu au interes de a formula recursul incident reglementat de art. 491 rap. la art. 472 C. proc. civ.

De asemenea, având în vedere soluţia prefigurată pentru recursul principal, favorabilă pârâţilor titulari ai recursurilor incidente, lipseşte de orice interes actual admiterea unei astfel de căi de atac, neputând produce vreun beneficiu practic.

Pentru aceste argumente, în baza dispoziţiilor art. 33 C. proc. civ., instanţa va admite excepţia lipsei de interes a pârâţilor recurenţi şi va respinge recursurile incidente, ca lipsite de interes.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de sesizare a Curţii Europene a Drepturilor Omului formulată de recurentul-reclamant A., ca neîntemeiată.

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 120/2021 din 8 noiembrie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Admite excepţia lipsei de interes a recursurilor incidente invocată din oficiu.

Respinge recursurile incidente declarate de recurentul-pârât Statul Român prin Ministerul Finanţelor şi prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Braşov A. împotriva încheierii din data de 25 octombrie 2021 şi a sentinţei nr. 120/2021 din 8 noiembrie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca lipsite de interes.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 14 octombrie 2022.