Tax authority and transport company appeals rejected; suspension of fiscal enforcement order upheld pending annulment merits.

Şedinţa publică din data de 13 octombrie 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi sub nr. x/2022, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală – Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi, Activitatea de Inspecţie Economico – Financiară, solicitând suspendarea executării actului administrativ financiar reprezentat de Dispoziţia obligatorie nr. ISR/AIF/1326/12.04.2022, emisă în baza prevederilor art. 22 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 94/2011, de către Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi – Activitatea de Inspecţie Economico – Financiară, prin care s-a dispus obligarea societăţii la plata sumei de 10.527.506 RON, reprezentând sume încasate necuvenit de la M.T.I.C., pentru transportul pensionarilor, aferente perioadei 2015 – 2019 şi la plata accesoriilor de întârziere în cuantum de 4.785.517 RON, precum şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 74 din 24 mai 2022, Curtea de Apel Iaşi – secţia contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Administrare Fiscală – Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi, Activitatea de Inspecţie Economico – Financiară şi a dispus suspendarea executării Dispoziţiei obligatorii nr. ISR/AIF/1326/12.04.2022.

1.3. Căile de atac exercitate în cauză

1.3.1. Pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi a formulat recurs invocând incidenţa motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. A solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare a executării actului administrativ atacat.

A arătat că instanţa de fond a încălcat şi aplicat în mod greşit dispoziţiile art. 14 coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. t) şi ş) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, referitoare la îndeplinirea condiţiilor cazului bine justificat şi a pagubei iminente, necesare pentru suspendarea executării actului administrativ contestat.

În opinia sa, instanţa de fond a prejudecat fondul cauzei, ceea ce contravine dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, fapt ce duce la depăşirea atribuţiilor cu care a fost investită de către reclamată prin cererea de suspendare a executării actului administrativ ce face obiectul prezentei cauze. Este evident că argumentele de nelegalitate ale actului administrativ, invocate de instanţa de fond, sunt motive ce ţin de analizarea pe fond a legalităţii acestuia.

În speţă, reclamanta nu a probat, asa cum a apreciat în mod greşit instanţa de fond, ci numai a susţinut nelegalitatea vădită a actului contestat, nereuşind să răstoarne prezumţia de legalitate de care se bucură actele administrative. Câtă vreme, în legătură cu legalitatea actelor administrative a căror suspendare s-a solicitat, nu s-a pronunţat încă nicio instanţă de judecată, acestea sunt legale, beneficind de prezumţia de legalitate şi veridicitate.

A apreciat că motivele invocate de instanţa de fond în considerentele hotărârii recurate nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actelor administrative, fiind necesară administrarea de probe în cadrul procesului; îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să poată fi constatată cu uşurinţă, în urma unei cercetări sumare a dreptului, având în vedere că măsurile luate în cadrul procedurii suspendării executării sunt măsurii provizorii, situaţie în care nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Cu referire la Decizia nr. 2447/11.05.2007 şi Decizia nr. 2320/05.06.2008 ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal, recurenta-pârâtă a concluzionat că obligaţiile fiscale stabilite în sarcina reclamantei, prin actul administrativ atacat, reprezintă creanţe certe, lichide şi exigibile, putând fi executate de organele fiscale. Până la anularea de către o instanţă judecătorească, actele administrative se bucură de prezumţia de legalitate. În caz contrar, s-ar anticipa soluţia ce va fi dată pe fondul cauzei, ajungându-se propriu-zis la o prejudecare a fondului, ceea ce contravine dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Având în vedere cele expuse, recurenta-pârâtă a apreciat că nu este îndeplinită condiţia cazului temeinic justificat, atât timp cât din pipăirea fondului nu reies aspecte de vădită nelegalitate a actelor administrative a căror suspendare s-a cerut şi care se bucură de legalitate şi veridicitate.

Totodată, a învederat că nu este motivată suficient nici condiţia privind iminenţa producerii unei pagube, în situaţia în care nu s-a făcut dovada că, în prezentul litigiu, există un prejudiciu material viitor şi previzibil pe care l-ar putea suferi reclamanta dacă nu se suspendă executarea actelor administrative atacate.

Aprecierea instanţei de fond în considerentele hotărârii recurate privind faptul că valoarea debitului total stabilit în sarcina reclamantei ar perturba grav activitatea acesteia generând un prejudiciu de ordin material greu de înlăturat nu poate fi primită de instanta de control judiciar întrucât menţionarea creanţei contestate şi a valorii ei nu duc de facto la constarea existenţei unei pagube iminente. Astfel, motivarea primei instante s-a rezumat în a consemna că este întrunită condiţia pagubei iminente prin prisma executării sumei imputate şi cea a perturbării serviciului public prestat. Toate aceste noţiuni şi ipoteze au fost preluate din acţiunea reclamnatei, fără o minină verificare, în condiţiile în care nu au fost dovedite în vreun fel.

Simpla existenţă a unui debit de achitat nu conduce la imposibilitatea desfăşurării activităţii/prestării serviciului, situaţia trebuie individualizată şi raportată la particularităţile reclamantei. Cuantumul mare al sumei nu este de natură a demonstra că, implicit, există şi o pagubă iminentă care să justifice suspendarea executării actului administrativ atacat. Jurisprudenţa relevantă în această materie a stabilit că iminenţa producerii unei pagube nu se prezumă, că trebuie dovedită de persoana în cauză şi că simpla executare a unui act administrativ fiscal nu produce prin ea însăşi o pagubă.

Instanţa de fond în mod nelegal şi-a însusit susţinerea reclamantei cu referire la imposibilitatea prelungirii licenţelor de transport, deşi nu s-a aratat perioada de valabilitate şi momentul la care s-ar pune în discuţie prelungirea acestor licenţe. Astfel, a apreciat că instanţa de fond trebuia să analizeze măsurile a căror suspendare este solicitată atât dintr-o perspectivă statică (adică prin analiza efectului lor propriu-zis), dar şi dintr-o perspectivă dinamică (adică prin punerea lucrurilor în context). Drept urmare, se impunea ca, instanţa de fond să stabilească cât anume reprezintă suma în discuţie prin raportare la cifra de afaceri a reclamantei, profitul, structura veniturilor şi cheltuielilor sale, comportamentul financiar şi cel fiscal ce trebuie luate în considerare atât în perioada de referinţă, dar şi pe o perioadă apropiată sau mai îndelungată, în funcţie de circumstanţele cauzei, ceea ce instanţa de fond nu a stabilit în motivarea sentinţei recurate.

A apreciat că în considerentele hotărârii recurate trebuia să existe necesitatea invocării de catre Curtea de Apel Iaşi a unor motive întemeiate pentru admiterea cererii de suspendare cu atât mai mult cu cât, în cauză, este vorba despre creanţe fiscale pentru recuperarea cărora legiuitorul a stabilit o procedură specială, care trebuie dusă la îndeplinire de către executorii fiscali cu celeritate. La dosarul cauzei nu există înscrisuri care să susţină paguba iminentă, simpla invocare a acesteia nu echivalează cu dovedirea unei situaţii reale de fapt.

1.3.2. Reclamanta S.C. A. S.R.L. a formulat recurs incident întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului şi schimbarea considerentelor hotărârii privind motivarea cazului bine justiticat şi completarea acestora cu motivul prevăzut în punctul 4 al cererii de suspendarea, precum şi completarea considerentelor privitor la paguba iminentă.

A arătat că soluţia primei instanţe este legală, însă considerentele hotărârii trebuie revizuite, aparenta competenţă materială a organului economico-financiar pe care instanţa de fond a respins-o ca şi motiv de suspendare, trebuie înlocuită cu soluţia din recursul incident, existând, cel puţin la acest moment, o aparenţă de nelegalitate a actului administrativ raportat la competenţa inspecţiei economico-financiare de a efectua acte de control la societatea reclamantă.

În opinia sa, ceea ce apare ca fiind nelegal este sublinierea dată de către instanţa de fond cu privire la " ...apreciază că reclamanta este un operator economic căruia i se aplică prevederile Ordonenţei de Urgenţă a Guvernului nr. 94/2011, cu privire la obiectul şi modalitatea de efectuare a inspecţiei economico-financiare." (pagina nr. 14 alin. (4) din hotărârea instanţei de fond).

De asemenea, apare ca fiind nelegală şi sublinierea din considerentele hotărârii: "Prin faptul că statul subvenţionează costurile de transport public ale pensionarilor prin decontarea cheltuielilor de călătorie conform Legii nr. 147/2004 este susţinută şi activitatea operatorilor publici de transportrutier, din cateria cărora face parte şi reclamantul, acesta beneficiind astfel de o cerere mai mare a serviciilor sale de transport prin măsurile statale de facilitare a accesului pensoionarilor la acest gen de servicii şi creşterea profitabilităţii obiectului de activitate al societăţii reclamante." (pagina nr. 14 alin. (3) teza finală din hotărârea instanţei de fond).

Prin cererea de recurs incident a solicitat instanţei de control judiciar să admită calea de atac şi să constate nelegalitatea hotărârii instanţei de fond, în ceea ce priveşte aceste aspecte statuate în considerente, aparenta nelegalitate a actului administrativ fiind dată şi de necompetenţa materială al inspecţiei economico-financiare de a efectuat acte de control la societatea recurentă.

După redarea prevederile art. 2 din O.U.G. nr. 94/2011 şi art. 3 pct. 5 din acelaşi act normativ, recurenta-reclamantă a susţinut că există o dublă condiţionare ce trebuie demonstrată de către organul de inspecţie economico -financiară, compentenţa materială a inspecţiei economice-financiare fiind primul element care trebuie verificat.

În calitatea sa de agent economic prestator de servicii de transport rutier în favoarea persoanelor prevăzute de Legea nr. 147/2000 şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2004 (pensionari şi soţul/soţia acestora), Legea nr. 44/1994 (veterani, văduve şi invalizi de război) şi Legea nr. 448/2006 (persoane cu dizabilităţi) societăţii A. S.R.L. nu îi sunt alocate de la bugetul de stat sume "pentru subvenţionarea unor produse sau susţinerea unor activităţi" şi, prin urmare, cel puţin aparent, nu face parte din sfera operatorilor economici supuşi inspecţiei economico – financiare.

Utilizatori ai fondurilor publice acordate în baza Legii nr. 147/2000, Legii nr. 44/1994 şi Legii nr. 448/2006 sunt persoanele fizice beneficiare ale facilităţilor de transport subvenţionat, aceştia fiind destinatarii subvenţiilor a căror contravaloare este încorporată în taloanele speciale de călătorie acordate gratuit de către stat.

Această împrejurare este cât se poate de evidentă dat fiind faptul că beneficiarii legilor anterior – menţionate (pensionari, veterani, etc.), în calitate de cumpărători ai serviciilor de transport, beneficiază de sumele decontate operatorilor de transport de la bugetul de stat, în sensul că preţul serviciilor achiziţionate de aceştia este mai mic decât preţul la care se vând aceleaşi servicii persoanelor care nu beneficiază de facilităţi; diferenţa dintre preţul de achiziţie şi preţul de piaţă al serviciilor de transport este dată exact de contravaloarea sumei decontate de la bugetul de stat.

Prin Legea nr. 147/2000, Legea nr. 44/1994 şi Legea nr. 448/2006 au fost reglementate facilităţile de transport subvenţionat pe care statul le acordă anumitor categorii sociale de beneficiari, raporturile juridice administrative născute în legătură cu acordarea acestor facilităţi fiind stabilite între Stat, prin instituţiile şi autorităţile publice cu atribuţii în domeniu, pe de o parte şi beneficiarii acestor legi (pensionari, veterani, etc.), pe de altă parte.

Conţinutul acestor raporturi juridice cuprinde, pe de o parte, dreptul categoriilor sociale anterior – menţionate de a beneficia de subvenţia – încorporată în cupoanele talon – necesară efectuării unui anumit număr de călătorii cu preţ redus/gratuit, iar pe de altă parte, obligaţia Statului de a aloca fondurile necesare acoperirii cheltuielilor determinate de efectuarea acestor călătorii.

Agenţii economici care prestează servicii de transport public rutier nu au calitatea de părţi în raporturile administrative menţionate anterior, singura obligaţie legală a acestora - derivată dintr-un alt raport juridic (cel născut ca urmare a acordării licenţei de transport rutier de persoane) – constând în a transporta această categorie de beneficiari, obligaţie expres prevăzută de art. 135 lit. b) din Norma metodologică aprobată prin Ordinul MTI nr. 980/2011, potrivit căruia operatorii de transport rutier au obligaţia "să permită urcarea în autovehicul numai a persoanelor posesoare de bilete/legitimaţii de călătorie sau a celor care beneficiază de facilităţi la transportul rutier, potrivit legii".

Faptul că operatorul de transport recuperează contravaloarea prestaţiei efectuate în beneficiul categoriilor sociale anterior – menţionate de la Ministerul Transporturilor nu îl transformă pe acesta într-un beneficiar al vreunei facilităţi acordate din fonduri publice şi, cu atât mai puţin, în parte a raporturilor juridice născute din aplicarea acestor legi, singura sa menire fiind aceea de a efectua transporturi publice de persoane cu mijloace de transport auto, independent de modul în care i se asigură plata contravalorii prestaţiei sau de persoana titularului obligaţiei de plată.

Nefiind beneficiara unor sume acordate de la bugetul de stat "pentru subvenţionarea unor produse sau susţinerea unor activităţi", reclamanta nu face parte din categoria persoanelor cu privire la care pârâta poate desfăşura activităţi de inspecţie economico - financiară, scopul acestui tip de control fiind verificarea modului de utilizare a subvenţiilor de către beneficiarul acestora (art. 3 pct. 5 lit. f) raportat la art. 3 pct. 6 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 94/2011).

În motivarea sentinţei recurate, prima instanţă a respins argumentele expuse de reclamantă menţionând că "prin faptul că statul subvenţionează costurile de transport public ale pensionarilor prin decontarea cheltuielilor de călătorie conform Legii nr. 147/2004 este susţinută şi activitatea operatorilor publici de transport rutier, din categoria cărora face parte şi reclamantul, acesta beneficiind astfel de o cerere mai mare a serviciilor sale de transport prin măsurile statale de facilitare a accesului pensionarilor la acest gen de servicii şi creşterea profitabilităţii obiectului de activitate al societăţii reclamante."

Raţionamentul primei instanţe instanţei este vădit nefondat. Sumele încasate de operatorii de transport de la bugetul de stat pentru transportul benenciarilor Legii nr. 147/2000 reprezintă simple venituri pe care aceştia la încasează în temeiul unui raport juridic contractual de drept privat în schimbul serviciilor de transport prestate în favoarea pensionarilor.

Un alt argument folosit de către instanţa de fond a fost cel al creşterii profitabilităţii obiectului de activitate al societăţii (pagina 14 alin. (3) teza finală).

Creşterea profitabilităţii ca urmare a încasării de către operatorii de transport a preţului serviciilor de transport prestate în favoarea pensionarilor, invocată de către prima instanţă ca argument pentru incidenţa competenţei materiale a pârâtei în efectuarea inspecţiei economico financiare, nu este de natură a-1 transforma pe operatorul de transport în beneficiar al unei scheme de sprijin prin intermediul fondurilor publice.

Dacă, prin absurd, s-ar accepta argumentul primei instanţe ar însemna că toate plăţile de la bugetul de stat, indiferent de titlul cu care sunt efectuate sunt de natură a-i transforma pe cei care le încasează (spre ex. personalul instanţelor judecătoreşti) în titulari ai unor activităţi subvenţionate şi implicit în potenţiale subiecte ale inspecţiei economico financiare.

Aceste argumente ce se regăsesc în considerentele hotărârii trebuie înlocuite cu argumentele instanţei de recurs, raţionamentul expus de către instanţa de fond fiind nelegal, cel puţin la nivel aparent, organul de control nu are competenţa verificării societăţii, nefiind îndeplinită dubla condiţionare pentru fundamentarea si justificarea sumelor acordate de la bugetul general consolidat.

Al doilea motiv de recurs priveşte faptul că instanţa de fond nu s-a pronunţat şi pe aparenta nelegalitate a actelor emise de inspecţia economico-financiară cu nerespectarea Odinului nr. 2737/10 septembrie2020.

Considerentele hotărârii instanţei de fond trebuie completate pentru dovedirea cazului bine justificat cu aprenţa de nelegalitate ce rezultă din modul de emitere a actelor administrative: dispoziţie obligatorie şi proces-verbal de inspecţie economico-financiară cu nerespectarea dispoziţiilor din Ordinul nr. 2737 din 10 septembrie 2020 privind aprobarea modelului şi conţinutului actelor de control şi ale unor formulare utilizate în activitatea de inspecţie economico-financiară.

În opinia recurentei-reclamante, nulitatea actelor administrativ economico- financiare emise apare ca fiind evidentă. Astfel, prin art. 3 din Ordinul nr. 2737/2020, Ordinul ministrul finanţelor publice, nr. 1331/2012, se abrogă.

În vechea reglementare se emitea o singură dispoziţie obligatorie, în noua reglementare se emit două dispoziţii obligatorii, fiecare fiind prevăzute în Anexa nr. 9 şi Anexa nr. 10 la Ordin.

Dar ce este important din punct de vedere al nelegalităţii controlului este emiterea unei singure dispoziţii obligatorii, deşi momentul intrării în vigoare a acestui act normativ (10 septembrie 2020) este anterior demarării procedurii de control (09.10.2020), iar pentru echipa de control erau dispoziţii obligatorii şi nu facultative.

Legalitatea înscrisurilor emise, raportat la modelul şi conţinutul actelor de control şi ale unor formulare utilizate în activitatea de inspecţie economico-financiară este o condiţie sine qua non pentru validitatea tuturor actelor administrative economico-financiare emise în urma controlului financiar, nesocotirea în cazul concret a dispoziţiilor imperative privitoare la modelul şi conţinutul actelor de control sunt de natură a atrage nulitatea actelor administrative financiare emise la finalizarea acestuia.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente a susţinut că aceasta este îndeplinită şi că trebuie completate considerentele hotărârii atacate cu motivele amplu expuse de către reclamanta-recurentă.

A arătat că activitatea economică desfăşurată de societate constă în transportul rutier de persoane în regim intern, judeţean şi interjudeţean.

Astfel, prin stabilirea plăţii unor sume importante, prin efectul pe care îl are pe viitor actul administrativ (înscrierea în certificatul de atestare fiscală), imposibilitatea de a participa la licitaţii (condiţia de fond fiind - prezentarea de certificate constatatoare privind lipsa datoriilor restante cu privire la plata impozitelor, taxelor sau a contribuţiilor la bugetul general consolidat (buget local, buget de stat, etc.) actualizate la momentul prezentării, cazierul judiciar al operatorului economic şi al membrilor organului de administrare, de conducere sau de supraveghere al respectivului operator economic sau a celor ce au putere de reprezentare, de decizie sau de control în cadrul acestuia, aşa cum rezultă din certificatul constatator emis de ONRC/actul constitutiv;),

Totodată, blocarea disponibilităţilor băneşti aflate în conturile bancare şi de trezorerie echivalează cu intrarea în incapacitate de plată şi cu încetarea existenţei sale, ceea ce ar reprezenta un prejudiciu ireparabil chiar şi în ipoteza admiterii ulterioare a acţiunii având ca obiect anularea actului administrativ.

Blocarea conturilor bancare ca efect al instituirii procedurilor de executare a actelor administrative echivalează cu imposibilitatea de a efectua plăţile curente şi de a suporta costurile pe care desfăşurarea activităţii de transport le presupune (carburant, taxe speciale de drumuri, de autogări, revizii).

Situaţia salariaţilor societăţii, raportat la exigentele din materia transportului public de persoane, din cauza reglementărilor normative extrem de stricte, imposibilitatea de a efectua câteva curse de transport echivalează cu retragerea definitivă a dreptului de a mai efectua activităţi de transport rutier de persoane.

Fiind vorba de îndeplinirea, prin delegare de gestiune, a unui serviciu public de transport, efectuarea curselor de transport pasageri se realizează în baza unor licenţe de traseu eliberate în urma câştigării unei proceduri competitive de atribuire ce se desfăşoară cu participarea mai multor operatori de transport interesaţi.

Motivat de acelaşi caracter, de serviciu public, al transporturilor rutiere de călători prin curse regulate, modul de îndeplinire al acestei sarcini este supravegheat de Autoritatea Rutieră Română-ARR (în cazul transportului judeţean) şi de Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier - ISCTR (în cazul transportului interjudeţean), autorităţi care, în situaţia constatării săvârşirii unei abateri grave de către operatorul de transport deţinător al unei licenţe de traseu (imposibilitatea de a efectua transportul de persoane fiind o astfel de abatere), dispun retragerea acesteia.

Or, potrivit art. 21 alin. (1) lit. c) pct. i) din Norma de aplicare a Legii serviciilor de transport public local nr. 92/2007, aprobată prin Ordinul nr. 980/2011, este considerată abatere gravă şi este sancţionată cu retragerea licenţei de traseu, în cazul transportului judeţean, când operatorul de transport rutier a efectuat mai puţin de 95% din totalul curselor prevăzute în graficul de circulaţie al licenţei de traseu a se efectua într-o lună calendaristică.

Conform art. 21 alin. (4) din acelaşi act normativ, retragerea cu titlu de sancţiune a licenţei de traseu atrage imposibilitatea atribuirii aceleiaşi licenţe către operatorul de la care a fost retrasă, ceea ce înseamnă că, odată pierdută pentru acest motiv, o licenţă de traseu nu mai poate fi redobândită.

Dispoziţiile privitoare la retragerea licenţelor pentru neefectuarea curselor de transport persoane şi la imposibilitatea redobândirii acestora există şi cu privire la transporturile interjudeţene de persoane, acestea fiind prevăzute de art. 36 alin. (1) lit. f) din H.G. nr. 69/2012 (retragerea licenţei în caz de neexecutare a curselor regulate) şi de art. 67 alin. (3) din Normele aprobate prin Ordinul MTI nr. 980/2011 (imposibilitatea redobândirii licenţei).

Prejudiciul imposibil de recuperat, pe care l-ar suferi contestatorul prin continuarea executării, este motivat de faptul că odată pierdute licenţele de execuţie ale traseului, activitatea societăţii este imposibil de salvat, societatea încetându-si activitatea.

Aceste aspecte nu sunt în orizontul îndepărtat, ci actuale şi demonstrează şi existenţa unei pagube iminente, în sensul posibilităţii de a suferi un prejudiciu material viitor şi previzibil, prin punerea în executare a actului administrativ. Blocarea conturilor bancare ca efect al instituirii procedurilor de executare a actelor administrative echivalează cu imposibilitatea de a efectua plăţile curente şi de a suporta costurile pe care desfăşurarea activităţii de transport le presupune (carburant, taxe speciale de drumuri, de autogări, revizii).

Altfel spus, punerea în executare imediată a actelor administrative este de natură a declanşa un mecanism care debutează cu imposibilitatea efectuării curselor de transport de pasageri în regim regulat şi continuă cu retragerea licenţelor de traseu aferente, ceea ce echivalează cu încetarea definitivă şi ireversibilă a activităţii sale.

A considerat îndeplinită condiţia pagubei iminete, societatea dovedind prin înscrisurile anexate cererii de chemare în judecată, dar şi prin trimiterea la dispoziţiile speciale în materie de transport, că punerea în executare a actului administrativ ar produce o pagubă iminentă, imposibil de manageriat pe viitor.

A făcut referire şi la Decizia nr. 3074 din 21.05.2021 a ÎCCJ, secţia de contencios administrativ şi fiscal prin care instanţa supremă a statuat că în cazul operatorilor de transport public persoane prin curse regulate, raportat la specificul activităţii desfăşurate (serviciu de transport public prin delegare de gestiune), existenţa pagubei iminente derivă din faptul că în cazul iniţierii executării silite, blocarea conturilor bancare echivalează cu imposibilitatea de a efectua plăţile curente şi de a suporta costurile pe care desfăşurarea activităţii de transport le presupune (carburant, revizii tehnice auto, taxe speciale de drumuri, piese de schimb. etc.)

Practica recentă a ÎCCJ a arătat îndeplinirea condiţiei pagubei iminente, chiar şi prin raportare doar la normele imperative pe care trebuie să le respecte operatorul de transport - Decizia nr. 438/27.01.2022 pronunţată de ÎCCJ, secţia contencios administrativ şi fiscal.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului incident, schimbarea considerentelor din hotărârea instanţei de fond, înlăturarea considerente menţionate anterior şi înlocuirea cu propriile considerente, menţinând soluţia cuprinsă în dispozitivul hotărârii atacate.

1.4. Apărările formulate în cauză

Recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului principal ca nefondat.

Recurenta-pârâtă Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi a formulat răspuns la întâmpinarea şi întâmpinare la recursul incident.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 13 octombrie 2022, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că ambele recursuri sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L. a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal, cu o cerere de suspendare a executării Dispoziţiei obligatorii nr. ISR/AIF/1326/12.04.2022, prin care s-a stabilit o creanţă bugetară în valoare de 15.313.023 RON, din care 10.527.506 RON creanţă bugetară principală şi 4.785.517 RON reprezentând accesorii (dobânzi şi penalităţi de întârziere).

Prima instanţă, a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală – Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi, Activitatea de Inspecţie Economico – Financiară şi a dispus suspendarea executării Dispoziţiei obligatorii nr. ISR/AIF/1326/12.04.2022.

Pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi a declarat recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., criticând soluţia prin care s-a dispus suspendarea actului administrativ contestat, iar reclamanta a formulat recurs incident, criticând o parte dintre considerentele hotărârii primei instanţe prin care s-a analizat îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat şi solicitând completarea considerentelor hotărârii cu privire la existenţa pagubei iminente.

Instanţa de control judiciar constată că soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

Astfel, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond, iar conform art. 15 din acelaşi act normativ, aceeaşi cerere se poate adresa instanţei competente şi prin cererea de anulare a actului administrativ.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor subiectelor potenţial vătămate prin aplicarea actului până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: (1) cazul bine justificat, prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, prevăzută în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

2.2. Reţine Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie că, prin motivele de recurs, recurenta-pârâtă a susţinut că a fost prejudecat fondul cauzei deoarece argumentele de nelegalitate ale actului administrativ contestat, reţinute de prima instanţă, sunt motive ce ţin de analiza pe fond a legalităţii acestuia, fapt ce duce la depăşirea atribuţiilor cu care a fost investită de către reclamată prin cererea de suspendare a executării actului administrativ.

Contrar susţinerilor recurentei-pârâte, instanţa de control judiciar constată că aparenţa de nelegalitate a actului administrativ a rezultat în urma analizei sumare a împrejurărilor în care a fost emis actul, fără a fi prejudecat fondul cauzei.

Astfel, în mod corect a reţinut prima instanţă că este dovedit cazul bine justificat întrucât, iniţial, la momentul solicitării decontării cheltuielilor de transport, cererile de decontare depuse de reprezentanţii societăţii au fost analizate, inclusiv din perspectiva existenţei cupoanelor-talon pentru pensionari, iar acordarea iniţială a decontărilor nu s-a realizat pe baza unor declaraţii pe propria răspundere ale reprezentanţilor societăţii, aşa cum eronat se indica în dispoziţie, ci în baza verificărilor operate de organele competente. Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ financiar contestat reiese cu uşurinţă şi din împrejurarea că este negat în integralitate dreptul societăţii reclamante de a beneficia de decontarea transportului de pensionari efectuat, în condiţiile în care concluziile organului de control se întemeiază doar pe aspectul nepăstrării cupoanelor-talon. Or, având în vedere că acest control a vizat activitatea efectuată de societate în anii 2015-2018 şi că s-a efectuat după o perioadă mare de timp (în anii 2021-2022), în mod just s-a apreciat că planează o îndoială în privinţa analizei termenului de păstrare, respectiv de arhivare a documentelor justificative reprezentate de cupoanele-talon pentru pensionari.

Totodată, recurenta-pârâtă a susţinut că nu este motivată suficient condiţia privind iminenţa producerii unei pagube, în situaţia în care nu s-a făcut dovada că, în prezentul litigiu, există un prejudiciu material viitor şi previzibil pe care l-ar putea suferi reclamanta dacă nu se suspendă executarea actelor administrative atacate.

Analizând această critică, Înalta Curte constată că este nefondată, fiind îndeplinită şi condiţia pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, raportat la efectul imediat al deciziei a cărei suspendare a fost solicitată, la cuantumul sumei indisponibilizate, precum şi la specificul activităţii societăţii reclamante.

Condiţia pagubei iminente presupune producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat, dar cu toate acestea, se impune a fi subliniat faptul că iminenţa prejudiciului nu trebuie dovedită cu certitudine absolută, ci este suficient, mai ales atunci când realizarea prejudiciului depinde de intervenţia unui ansamblu de factori, ca acesta să poată fi prevăzut cu un grad de probabilitate suficient de mare, cum este cazul şi în situaţia dedusă prezentei judecăţi.

Aşadar, raportat la activitatea economică desfăşurată de reclamantă, respectiv transport rutier de persoane, Înalta Curte observă că blocarea conturilor bancare ca efect al executării actului administrativ echivalează cu imposibilitatea de a efectua plăţile curente şi de a suporta costurile pe care desfăşurarea activităţii de transport le presupune (carburant, taxe speciale de drumuri, revizii tehnice auto, piese de schimb, etc.), ceea ce reprezintă un argument suficient pentru a se dispune măsura prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În speţă, în mod just s-a avut în vedere de către instanţa de fond şi principiul proporţionalităţii atunci când a analizat interesul reclamantei de a amâna executarea actului administrativ aparent nelegal, apreciind că este mai puternic decât interesul statului de a executa actul la scadenţă, chiar înainte ca instanţa de judecată să se pronunţe asupra legalităţii lui.

În considerarea tuturor acestor argumente, recursul formulat de recurenta-pârâtă apare ca fiind nefondat şi va fi respins.

2.3. Prin cererea de recurs incident, recurenta-reclamantă a solicitat schimbarea considerentelor hotărârii privind motivarea cazului bine justiticat şi completarea acestora cu motivul prevăzut în punctul 4 al cererii de suspendare, în sensul că aparenta nelegalitate a actului administrativ este dată şi de necompetenţa materială a inspecţiei economico-financiare de a efectuat acte de control la societate.

Instanţa de control judiciar aminteşte că într-o cerere de suspendare instanţa trebuie să analizeze în favoarea căreia dintre părţi este aparenţa dreptului afirmat.

În speţă, motivul invocat de reclamantă privind necompetenţa materială a organelor de inspecţie economico-financiară în efectuarea controlului, datorită faptului că societatea nu face parte din categoria entităţilor cărora le sunt acordate sume de la bugetul de stat pentru subvenţionarea unor produse sau susţinerea unor activităţi este o chestiune de care ţine de temeinicia dreptului.

Faptul că la momentul analizei primei instanţe acest motiv nu a fost apreciat ca fiind de natură să contureze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, nu poate conduce la admiterea recursului incident şi la schimbarea considerentelor în sensul dorit de recurenta-reclamantă, urmând ca analiza temeiniciei acestui motiv să se realizeze cu ocazia soluţionării fondului cauzei, nefiind tranşat în mod definitiv.

Prin urmare, toate aceste aspectele invocate atât din prisma competenţei materiale a pârâtului cât şi din prisma calităţii sale de subiect activ al verificărilor materializate în dispoziţia în litigiu, reprezintă chestiuni ce impun mai întâi o analiză aprofundată pe fond, analiză pe care Înalta Curte nu o poate efectua.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente recurenta-reclamantă a susţinut că aceasta este îndeplinită şi că trebuie completate considerentele hotărârii atacate cu motivele amplu expuse de către reclamanta-recurentă prin cererea de suspendare formulată.

Înalta Curte, în acord cu judecătorul fondului, a constat deja că este îndeplinită şi condiţia pagubei iminente (considerentele de la punctul II - 2.2. din prezenta decizie), astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, raportat la efectul imediat al deciziei a cărei suspendare a fost solicitată, la cuantumul sumei indisponibilizate, precum şi la specificul activităţii societăţii reclamante.

Faptul că judecătorul fondului nu a reţinut în considerente hotărârii toate argumentele reclamantei pe care aceasta şi-a sprijinit cererea de suspendare în susţinerea condiţiei pabubei iminente, nu poate conduce la admiterea recursului incident şi la completarea considerentelor în sensul dorit de aceasta, câtă vreme judecătorul a motivat soluţia dată, arătând motivele de fapt şi de drept care i-au format convingerea cu privire la iminenţa producerii prejudiciului.

În concluzie, instanţa de control judicar constată că finalitatea urmărită de recurenta-reclamantă prin acţiunea promovată, respectiv aceea de a obţine executarea unui actului administrativ (Dispoziţia obligatorie nr. ISR/AIF/1326/12.04.2022) a fost realizată, fiind asigurată protecţia provizorie, astfel cum permit dispoziţiile legale, până la soluţionarea acţiunii în anulare, motiv pentru care recursul incident va fi respins.

2.4. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, Înalta Curte va respinge recursul principal formulat de pârâtă şi recursul incident formulat de reclamantă, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul principal formulat de pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi şi recursul incident formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 74/2022 din 24 mai 2022 a Curţii de Apel Iaşi – secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 13 octombrie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.