Res judicata triple identity requirement for reviewing contradictory rulings on normative administrative acts

Şedinţa publică din data de 30 septembrie 2022

Asupra cererii de revizuire de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Hotărârea atacată

Prin Decizia nr. 5518 din 11 noiembrie 2021, pronunţată în dosarul nr. x/2018, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2018, a admis recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei împotriva sentinţei civile nr. 5328 din 13 decembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a contencios administrativ şi fiscal, a casat în parte sentinţa recurată şi, în rejudecare, a admis excepţia lipsei de interes, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, menţinând dispoziţiile privind soluţionarea excepţiei inadmisibilităţii.

2. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de recurs, reclamanta A. a formulat cerere de revizuire, întemeiată pe dispoziţiile art. 509 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

După prezentarea situaţiei de fapt, în motivarea cererii de revizuire, revizuenta arată că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate a revizuirii Deciziei nr. 5518/11.11.2021, care încalcă autoritatea de lucru judecat a Deciziei nr. 4672/30.11.2007.

Cu privire la încălcarea, de către decizia 8155/11.11.2021, a autorităţii de lucru judecat a deciziei nr. 6 din 11.01.2021, revizuenta susţine că prin Decizia nr. 6 din 11.01.2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a, contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2018, a fost soluţionat recursul formulat împotriva suspendării judecăţii în dosarul nr. x/2018 al Tribunalului Bucureşti, până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2018

În opinia revizuentei, a fost verificat, aşadar, şi prin această decizie, interesul său de a acţiona în dosarul nr. x/2018, întru exercitarea controlului judiciar al legalităţii Ordinului nr. 13/1999.

Negându-se, prin Decizia nr. 5518/11.11.2021, interesul său de a promova o acţiune în anularea Ordinului nr. 13/1999 al MLPAT, este încălcată autoritatea de lucru judecat a Deciziei nr. 6 din 11.01.2021, pronunţată în dosarul nr. x/2018

Cu privire la încălcarea, de către decizia 8155/11.11.2021, a autorităţii de lucru judecat a încheierii din 27.04.2018," pronunţată în dosarul nr. x/2015, revizuenta precizează că astfel cum rezultă din încheiere, cu privire la cererea de suspendare a judecării recursului declarat împotriva sentinţei nr. 4614/21.07.2017, interesul de a acţiona în dosarul nr. x/2018 este verificat şi confirmat, în contradictoriu cu C.G.M.B., prin hotărâre irevocabilă.

Prin încheierea din 27.04.2018, irevocabilă, este verificat interesul de a acţiona în dosarul nr. x/2018, în care a cerut anularea Hotărârii nr. 269/2000, la baza căreia a stat, printre altele, Ordinul nr. 13/1999 al MLPAT.

Încheierea din 27.04.2018, fiind irevocabilă, a dobândit autoritate de lucru judecat cu privire la incidentul procedural - suspendarea judecării dosarului nr. x/2015 până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2018 - inclusiv în ceea ce priveşte interesul său de a acţiona în dosarul nr. x/2018, dosarul suspendat până la soluţionarea dosarului nr. x/2018

Decizia nr. 5518/11.11.2021, prin admiterea excepţiei lipsei de interes în anularea Ordinului nr. 13/1999, încalcă şi autoritatea de lucru judecat a încheierii de şedinţă din 27.04.2018, pronunţată în dosarul nr. x/2015.

Revizuenta invocă încălcarea autorităţii de lucru judecat pozitive a sentinţei nr. 5328/13.12.2018, în privinţa admisibilităţii acţiunii prin prisma caracterului normativ al Ordinului nr. 13/N/1999.

În principal prin teza finală a celui de-al 4-lea considerent din pagina a 8-a a Deciziei 5518/2021, instanţa de recurs încalcă autoritatea de lucru judecat a sentinţei civile nr. 5328/13.12.2018 cu privire la dispoziţiile privind soluţionarea excepţiei inadmisibilităţii, trecute în autoritatea de lucru judecat, întrucât acele dispoziţii s-au definitivat prin nerecurare.

Statuează instanţa de recurs în considerentul al 4-lea din pagina a 8-a a deciziei 5518/2021 că" ... Ordinul nr. 13/1999, ... reprezintă doar un ghid care trebuia să servească autorităţilor locale la elaborarea PUG-ului din punct de vedere al formei, al punctelor şi capitolelor ce trebuiau cuprinse în aceste documente"

Restrânge, prin acest considerent, instanţa de recurs sfera destinatarilor Ordinului nr. 13/1999, precum şi întinderea efectelor respectivului ordin, negând, astfel, implicit, caracterul normativ al respectivului ordin.

Aceste statuări contrazic motivarea soluţiei primei instanţe de respingere a excepţiei inadmisibilităţii, excepţie întemeiată, în parte, pe absenţa caracterului normativ al Ordinului nr. 13/1999.

Pronunţându-se asupra caracterului normativ al Ordinului nr. 13/1999, prima instanţă a statuat că excepţia inadmisibilităţii şi a lipsei de interes invocate depărat Excepţiile sunt nefondate cu motivarea că actul este administrativ normativ, respectiv reclamanta a făcut dovada interesului în promovarea demersului judiciar.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a hotărât că distincţia între actele administrative individuale şi cele normative se realizează în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produc. Astfel, actele administrative normative conţin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, faţă de o persoană sau uneori faţă de mai multe persoane, nominalizate expres în conţinutul acestor acte (Decizia nr. 1718/26.02.2013 ÎCCJ).

Raportând aceste consideraţii la speţă, se reţine că Ordinul nr. 13/1999 are caracter normativ, aspect ce reiese cu prisosinţă din sfera subiectelor de drept cărora se adresează şi faţă de care produce efecte juridic.

Nici soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii, nici considerentele pe care se sprijină această soluţie nu au făcut obiectul recursului, nici nu a fost invocat din oficiu vreun motiv de ordine publică de către instanţa de recurs.

Aşa fiind, această parte din sentinţa civilă nr. 5328/13.12.2018 s-a definitivat şi a dobândit autoritate de lucru judecat prin neexercitarea căii de atac a recursului cu privire la acestea.

Caracterul definitiv al acestor dispoziţii ale sentinţei nr. 5328/2018 este consacrat prin teza finală a considerentului ultim al deciziei 5518/2021, precum şi prin dispozitivul acesteia.

În aceste condiţii, statuarea conform căreia Ordinul nr. 13/1999 "reprezintă doar un ghid care trebuia să servească autorităţilor locale la elaborarea O.U.G.-ului, din punctul de vedere al formei, al punctelor şi capitolelor ce trebuiau cuprinse în aceste documente" este contrară considerentelor având autoritate de lucru judecat ale sentinţei 5328/2018, cu privire la soluţia respingerii excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, prin prisma caracterului normativ al Ordinului nr. 13/1999.

Prin urmare, decizia nr. 5518 din 11 noiembrie 2021 încalcă autoritatea de lucru judecat a sentinţei civile nr. 5328/13.12.2018, fiind potrivnică acesteia.

Aşa fiind, în opinia revizuentei devine incident motivul de revizuire prevăzut de art. 509 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

3. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra cererii de revizuire

Analizând decizia atacată, prin prisma criticilor formulate, a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte apreciază că cererea de revizuire este nefondată.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că prin cererea de chemare în judecată, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, a solicitat anularea Ordinului Ministerului Lucrărilor Publice şi Amenajării Teritoriului nr. 13/1999, pentru aprobarea reglementării tehnice Ghid privind metodologia de elaborare şi conţinutul-cadru al planului urbanistic general, indicativ GP038/99.

Prin sentinţa civilă nr. 5328 din 13 decembrie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile inadmisibilităţii şi lipsei de interes, invocate de pârât, ca neîntemeiate, a admis acţiunea precizată, a anulat Ordinul nr. 13/1999 pentru aprobarea reglementării tehnice Ghid privind metodologia de elaborare şi conţinutul-cadru al planului urbanistic general, indicativ GP038/99 şi a obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 2.800 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

Împotriva sentinţei civile nr. 5328 din 13 decembrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea ca neîntemeiată a cererii de chemare în judecată.

În temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., prin Decizia 5518 din 11 noiembrie 2021, Înalta Curte a admis recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei împotriva sentinţei civile nr. 5328 din 13 decembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a contencios administrativ şi fiscal, a casat în parte sentinţa recurată şi, în rejudecare, a admis excepţia lipsei de interes, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei şi a menţinut dispoziţiile privind soluţionarea excepţiei inadmisibilităţii.

Împotriva Deciziei nr. 5518 din 11 noiembrie 2021, reclamanta A. a formulat cerere de revizuire.

Înalta Curte are în vedere faptul că revizuirea reprezintă acea cale extraordinară de atac de retractare ce oferă posibilitatea retractării unei hotărâri judecătoreşti definitive care se dovedeşte a fi greşită în raport cu unele împrejurări de fapt survenite după pronunţarea acesteia, producând efecte grave pentru părţi şi pentru stabilitatea raporturilor juridice civile, astfel încât legea reglementează această cale de atac numai în cazuri strict determinate.

Totodată, revizuirea constituie un remediu procesual important pentru înlăturarea acelor situaţii excepţionale care au făcut ca o hotărâre judecătorească să fie viciată chiar în substanţa sa.

Revizuirea reprezintă o cale extraordinară de atac, de retractare, ce poate fi promovată doar pentru motivele şi în condiţiile expres şi limitativ prevăzute de art. 509 alin. (1) pct. 1 - 11 Cod procedură civilă.

Motivele de revizuire sunt expres şi limitativ prevăzute de lege şi impun, pentru fiecare caz în parte, îndeplinirea unor condiţii specifice de admisibilitate, în lipsa cărora cererea de revizuire nu poate fi primită.

Revizuenta a invocat în susţinerea cererii sale de revizuire, motivul prevăzut de dispoziţiile art. 509 pct. 8 C. proc. civ., potrivit cărora, "Revizuirea unei hotărâri pronunţate asupra fondului sau care evocă fondul poate fi cerută dacă (...) există hotărâri definitive potrivnice, date de instanţe de acelaşi grad sau de grade diferite, care încalcă autoritatea de lucru judecat a primei hotărâri;".

Revizuirea întemeiată pe textul legal anterior citat este admisibilă doar dacă sunt întrunite cumulativ următoarele condiţii: existenţa unor hotărâri judecătoreşti definitive, hotărârile judecătoreşti în cauză să fie potrivnice şi să existe tripla identitate de părţi, obiect şi cauză.

Cazul de revizuire prevăzut de art. 509 pct. 8 C. proc. civ. se întemeiază pe autoritatea de lucru judecat şi are în vedere situaţia în care prin cea de-a doua hotărâre, pronunţată în una şi aceeaşi pricină, între aceleaşi persoane şi având aceeaşi căutate, se încalcă cele stabilite printr-o hotărâre anterioară, aspect ce semnifică faptul că revizuirea pentru contrarietate de hotărâri reprezintă "constatarea cu întârziere a autorităţii lucrului judecat".

Pentru a fi aplicabile dispoziţiile art. 509 pct. 8 C. proc. civ., deci, este necesar ca hotărârile potrivnice să conţină elemente caracteristice pentru existenţa lucrului judecat, revizuirea neputând fi admisă atunci când, între decizia instanţei de recurs şi celelalte hotărâri invocate de revizuent nu există contrarietate, întrucât acestea nu conţin elementele caracteristice pentru existenţa lucrului judecat - "una sau aceeaşi pricină, între aceleaşi persoane, având aceeaşi calitate".

Prin hotărâri definitive potrivnice se înţeleg acelea care s-au pronunţat în dosare separate, prin hotărârea din cel de-al doilea dosar încălcându-se autoritatea lucrului judecat rezultat din hotărârea în primul dosar.

Prin "una şi aceeaşi pricină" se înţelege întrunirea condiţiilor triplei identităţi, de obiect, de cauză şi de părţi, cu privire la două cereri de chemare în judecată, astfel încât soluţionarea celei de a doua să aducă atingere puterii de lucru judecat a celei dintâi, consecinţa în acest caz fiind, potrivit art. 513 alin. (4) teza a II-a C. proc. civ., anularea celei de a doua hotărâri.

Hotărârile pe care revizuenta le circumscrie cazului de revizuire reglementat de art. 509 pct. 8 C. proc. civ., chiar dacă sunt date în soluţionarea unor cauze având obiect/cauză asemănătoare, raporturile procesuale se desfăşoară între părţi diferite, cu obiecte diferite, cu temeiuri de drept diferite şi nu îndeplinesc condiţiile reglementate de textul legal anterior citat.

Revizuenta circumscrie, aşadar, noţiunii de contrarietate, astfel cum este reglementată de art. 509 pct. 8 C. proc. civ., modalitatea diferită de soluţionare a unor cauze similare, ceea ce nu poate fi primit, întrucât, relevant în aprecierea stării de contradicţie este împrejurarea ca acelaşi litigiu, supus judecăţii a doua oară, şi purtând între aceleaşi părţi şi având aceeaşi cauză, primeşte o altă rezolvare.

Or, în speţă, hotărârile pretins potrivnice nu întrunesc tripla identitate pe care o impun dispoziţiile art. 509 pct. 8 C. proc. civ., soluţiile pronunţate nu sunt contrare unele altora, nu se exclud una pe alta, întrucât sunt pronunţate în litigii diferite, între părţi diferite, cu obiect şi cauze, de asemenea, diferite.

Între cauzele în care s-au pronunţat hotărârile pretins contrare s-ar putea, cel mult, afirma că există similitudini, asemănări, însă nu şi identitatea cerută în mod expres prin dispoziţiile art. 509 pct. 8 C. proc. civ., care se referă la existenţa unor hotărâri definitive potrivnice date în una şi aceeaşi pricină, între aceleaşi persoane, având aceeaşi calitate".

Or, scopul reglementării cazului de revizuire întemeiat pe dispoziţiile art. 509 pct. 8 C. proc. civ. este acela de a înlătura situaţiile de încălcare a autorităţii de lucru judecat a unei hotărâri anterioare, pronunţate între aceleaşi părţi, şi având acelaşi obiect şi aceeaşi cauză, iar nu de a uniformiza practica judiciară într-o anumită materie.

Autoritatea de lucru judecat, astfel cum este reglementată de art. 431 alin. (1) Cod procedură civilă, cunoaşte două manifestări procesuale, aceea de excepţie procesuală, şi aceea de prezumţie, mijloc de probă de natură să demonstreze ceva în legătură cu raporturile juridice dintre părţi, ipoteză valabilă în cauza dedusă judecăţii.

Dacă în manifestarea sa de excepţie procesuală (care corespunde unui efect negativ, extinctiv, de natură să oprească a doua judecată), autoritatea de lucru judecat presupune tripla identitate de elemente (obiect, părţi, cauză), nu tot astfel se întâmplă atunci când acest efect important al hotărârii se manifestă pozitiv, demonstrând modalitatea în care au fost dezlegate anterior anumite aspecte litigioase în raporturile dintre părţi, fără posibilitatea de a se statua diferit.

Astfel spus, efectul pozitiv al lucrului judecat se impune într-un al doilea proces care are legătură cu chestiunea litigioasă dezlegată anterior, fără posibilitatea de a mai fi contrazis.

Această reglementare a autorităţii de lucru judecat în forma prezumţiei vine să asigure, din nevoia de ordine şi stabilitate juridică, evitarea contrazicerilor între considerentele hotărârilor judecătoreşti.

Principiul autorităţii de lucru judecat corespunde necesităţii de stabilitate juridică şi ordine socială, fiind interzisă readucerea în faţa instanţelor a chestiunii litigioase deja rezolvate şi nu aduce atingere dreptului la un proces echitabil prevăzut de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, deoarece dreptul la acces la justiţie nu este unul absolut, el poate cunoaşte limitări, decurgând din aplicarea altor principii.

Autoritatea de lucru judecat presupune tripla identitate de elemente esenţiale ale judecăţii -respectiv obiect cauză şi părţi - care se impune în al doilea proces ce are legătură cu chestiunea litigioasă dezlegată anterior, fără posibilitatea de a fi contrazis.

Principiul corespunde necesităţii stabilităţii juridice şi ordinii sociale, interzisă fiind repunerea în discuţie a situaţiilor juridice rezolvate definitiv. În această măsură, efectul pozitiv al puterii de lucru judecat, a determinat constant jurisprudenţa, să sancţioneze o a doua cerere adresată justiţiei care, chiar şi în condiţiile lipsei identităţii obiectului celor două procese, scopul urmărit este acela de a readuce în discuţia judecătorului o chestiune deja stabilită definitiv.

Or, ceea ce principiul autorităţii de lucru judecat interzice părţilor, precum şi instanţei de judecată să nege, să conteste, este rezultatul finit al unei judecăţi, readucând-o în dezbaterea judiciară şi pretinzând o altă soluţie, şi nicidecum o soluţie pronunţată într-un cu totul alt litigiu, chiar similar.

Prin urmare, Decizia a cărei anulare se cere prin cererea de revizuire de faţă nu încalcă autoritatea lucrului judecat, sub niciun aspect - negativ sau pozitiv - în raport cu hotărârile judecătoreşti invocate de revizuenta ca fiind potrivnice celei ce face obiectul revizuirii.

4. Temeiul legal al soluţiei adoptate

Pentru aceste motive, în temeiul dispoziţiilor art. 513 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge cererea de revizuire, ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de revizuire formulată de revizuenta A. împotriva Deciziei nr. 5518 din 11 noiembrie 2021 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2018, ca nefondată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 30 septembrie 2022.